- •Глава II. Публичная администрация
- •§ 1. Понятие публичной администрации
- •Характерные черты публичной администрации
- •Принципы организации и деятельности публичной администрации
- •1.2.1. Принципы организации публичной администрации
- •§ 2. Централизованная публичная администрация
- •2.2. Министерства
- •§ 3. Функциональная децентрализованная администрация
- •3.1. Возникновение и развитие децентрализованных учреждений
- •3.2. Правовой статус децентрализованных учреждений
- •3.3. Особенности правового положения децентрализованных учреждений в различных странах
- •3.4. Создание децентрализованных учреждений
- •3.5. Состав и структура децентрализованных учреждений
- •3.6. Виды децентрализованных учреждений
- •3.7. Контроль за децентрализованными учреждениями
- •§ 4. Местное самоуправление
- •4.1. Характерные черты местного самоуправления
- •4.2. Местное самоуправление как объект административно-правового регулирования
- •4.3. Компетенция местного самоуправления
- •4.4. Виды органов местного самоуправления
- •4.5. Системы местного самоуправления
§ 4. Местное самоуправление
Хотя традиции независимого общинного и городского управления восходят к древности, понятие местного самоуправления в его современном понимании стало складываться в Европе со времен средневекового сословного государства. Так, в Англии местное управление изначально рассматривалось как самостоятельное функционирование органов управления на местах, осуществляемое на основании дарованных Короной хартий вольности.
После буржуазных революций конца XVIII в. понятие местного самоуправления стало широко использоваться во многих западных государствах. Оно охватывало организацию и деятельность таких должностных лиц, органов и учреждений, которые функционировали относительно самостоятельно, формировались населением административно-территориальных единиц и не находились в прямой зависимости от центра.
Существенно расширились сфера действия местного самоуправления в конце XIX – начале XX в. в связи с обострением социальных и экономических проблем, затрагивающих все слои населения. Тогда местное самоуправление получает всестороннее закрепление в законодательстве и складывается как самостоятельный юридический феномен.
Во второй половине XX в. стремительный рост городов, необходимость социально ориентированной политики государства, демографические и экологические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местного самоуправления стало общепризнанным, и его характерные черты были определены как во внутреннем законодательстве зарубежных стран (например, в ст. 28.2 Основного закона ФРГ), так и в международно-правовых документах. В 1985 г. Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3)50. Хартия определила общеевропейские стандарты местного самоуправления, ценность которых признается во всем мире.
4.1. Характерные черты местного самоуправления
Рассмотрим черты местного самоуправления, признаваемые в настоящее время мировой юридической наукой в качестве сущностных характеристик данного феномена.
Во-первых, местное самоуправление создается и действует от имени местного населения. С одной стороны, органы местного самоуправления, в отличие от министерств и ведомств, не выступают от имени государства и не включаются ни в государственную, ни в централизованную публичную администрацию. С другой стороны, в отличие от публичных корпораций и других децентрализованных учреждений, они действуют не от своего имени, а от имени и в интересах определенной социальной общности. В связи с этим местное самоуправление является институтом публичного права, имеющим особый правовой статус.
Наиболее четко указанная черта местного самоуправления выражена в праве Франции и США. Во Франции, как и в некоторых других странах континентальной правовой семьи, субъектом самоуправления признается территориальный коллектив, имеющий статус юридического лица, территориальную подведомственность и общее целевое назначение. Территориальными коллективами по закону 1982 г. признаны коммуны, департаменты и регионы. Органы местного самоуправления должны представлять интересы соответствующего территориального коллектива. В США субъектами самоуправления являются местные общины: жители любого поселения могут получить право на самостоятельное местное управление.
Местное самоуправление устанавливает особые связи с населением. Законодательство предусматривает гарантии прав граждан контролировать деятельность местных властей. Так, во Франции любой налогоплательщик может затребовать полный протокол заседаний муниципального совета и, кроме того, имеет право доступа к административной документации; в некоторых штатах США допускается отзыв депутатов местных советов.
Во-вторых, следующей важнейшей чертой местного самоуправления является территориальная подведомственность – местное самоуправление ограничено соответствующей территорией.
Обычно основой формирования местного самоуправления является административно-территориальное деление, поскольку местные органы создаются в законодательно установленных административно-территориальных единицах51.
В соответствии с количеством различных видов административно-территориальных единиц выделяются разные уровни местного управления.
Система административно-территориального деления может быть двухзвенной (например, в Дании, Финляндии, Болгарии, Венгрии, Польше, Японии, Новой Зеландии); трехзвенной (в Италии, некоторых штатах Индии, Монголии, Колумбии); четырехзвенной (в Сирии, Камеруне) и даже пятизвенной (во Франции, Заире).
Наиболее распространена двух- и трехзвенная система административно-территориального деления. Ее низовым звеном признаются города, деревни, поселки, иногда – группы деревень, в мегалополисах – городские районы. Средним звеном являются более крупные территориальные единицы – провинции, префектуры и т. д. Самой крупной административно-территориальной единицей обычно становится регион или область.
В некоторых странах (США, Великобритания, Венгрия, Чехия, Бразилия, Колумбия) органы местного самоуправления образуются во всех административно-территориальных единицах. В других право самоуправления предоставлено населению лишь некоторых определенных законом территорий. Например, в Турции органы местного самоуправления создаются только в самых крупных административно-территориальных единицах – провинциях (илах) и в городах. В Китае органами самоуправления считаются народные правительства лишь в районах национальной автономии. Органы самоуправления не образуются в округах земель Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц), во французских кантонах и округах, в польских воеводствах. Муниципальное управление характерно прежде всего для городов, поскольку оно основывается на управленческих традициях естественно сложившихся территориальных общностей.
Административно-территориальное деление является наиболее стабильным элементом государственной организации и модифицируется крайне редко. Однако потребности социально-экономического развития второй половины XX в. вынудили многие государства провести реформы, изменившие соотношение между различными уровнями управления на местах. С одной стороны, во многих странах (в том числе в Австрии, Бельгии, Нидерландах, Германии, скандинавских государствах) было сокращено количество наиболее мелких административно-территориальных единиц, проведено укрупнение первичных местных сообществ. Так, в Швеции количество коммун было уменьшено почти в четыре раза, в Дании Закон 1970 г. сократил количество общин в пять раз. С другой стороны, были образованы новые административно-территориальные единицы – регионы – наиболее крупные территориальные образования, призванные учесть и отразить современные потребности экономического и социального развития страны (во Франции, Бельгии, Греции, Перу и др.). Населению регионов были предоставлены права самоуправления. Создание регионального уровня управления в европейских государствах нередко стимулировали органы Европейского Союза, поскольку многие европейские программы могли реализовываться только при наличии третьего уровня управления на местах.
Допускается и иной вариант построения органов местного самоуправления, не связанный непосредственно с общим административно-территориальным делением страны. Так, в США право образовывать органы местного самоуправления имеют не только административно-территориальные единицы, но и местные (муниципальные) корпорации, которыми признается определенным образом организованное население. Получение статуса местной корпорации предполагает в большинстве штатов довольно длительную и сложную процедуру. Сначала 20-25 % избирателей, которые проживают в поселении, добивающемся статуса муниципальной корпорации, должны подписать петицию, которая затем подается в надлежащей форме органам штата. После этого в поселении проводится всеобщее голосование – местный референдум, решение которого считается положительным, если за самоуправление высказались не менее половины участвующих в голосовании. Наконец, секретарь штата должен официально удостоверить итоги референдума.
В-третьих, важнейшей характерной чертой местного самоуправления является также организационная и функциональная самостоятельность: с одной стороны, органы местного самоуправления действуют под собственную ответственность и вправе самостоятельно решать дела местного значения; с другой – они обладают определенной независимостью во взаимоотношениях друг с другом и с центральными властями.
Важнейшей гарантией независимости самоуправления является то, что компетенция местного самоуправления должна определяться законом, а не актом управления. Причем из всей массы публичных дел закон должен выделить вопросы местного значения, которые муниципальные органы вправе решать самостоятельно. Определение вопросов местного значения – необходимое условие самого существования местного самоуправления как юридического феномена.
Каждая страна решает этот вопрос по-своему, но обычно местными вопросами считаются: обустройство территории, поддержание чистоты, организация социально-культурных мероприятий и охрана общественного порядка. Решая эти вопросы, органы местного самоуправления отвечают только перед населением.
Юридически муниципальные органы не подчинены центральной администрации. Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения в административном порядке. Таким образом, местное самоуправление олицетворяет собой реализацию принципа территориальной децентрализации.
Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного самоуправления, местные власти, как правило, наиболее независимы от центра. В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра.
Итак, местное самоуправление характеризуется тем, что это, во-первых, управление в интересах местного населения; во-вторых, управление местными делами и, в-третьих, самостоятельное, под свою ответственность управление. Кратко местное самоуправление можно определить как самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения.