Финансовые инструменты, обеспечивающие вывод активов государственных корпораций

Финансовый инструмент	Способ вывода финансового актива
Безвозмездное финансирование	Некоторые ГК («Роснанотех», «Ростехнологии», ФСР ЖКХ) имеют право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования. Таким образом, деньги могут быть переданы коммерческому предприятию, которое в лице руководства впоследствии вернет часть полученных денег менеджерам государственной корпорации.
Выдача льготных кредитов	Некоммерческий статус ГК позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность организаций. Ставка по этим кредитам может быть существенно ниже рыночной. Вложив эти средства в любой актив, приносящий среднюю рыночную доходность, получатели кредита зарабатывают прибыль, которой и делятся с менеджерами государственной корпорации.
Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ	Государственные корпорации могут вносить полученные из бюджета деньги в уставные капиталы своих дочерних и зависимых компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут быть частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам ГК. При этом не исключено, что соучредители данной категории будут приобретать в дочерних обществах контрольные пакеты акций, не внося в их капитал денег. Их взносы могут состоять из сильно переоцененной интеллектуальной собственности в виде бесперспективных технологий, лицензий и т.п. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству непубличных частных компаний. Ликвидировав такую компанию, контролирующий ее акционер переводит большую часть этих средств на свой личный счет.
Сдача активов в аренду на льготных условиях	Принадлежащие государственным корпорациям активы, например, недвижимость, могут сдаваться в аренду по символическим ставкам. Арендаторами при этом будут предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная ГК. В реальности, однако, ничто не помешает им передать активы в субаренду уже по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.
Закупки по завышенным ценам.	Контроль над закупками государственных корпораций будет гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволит менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.
Повышенные затраты на строительство и ремонт	Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска проявления злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя аффилированные подрядные и субподрядные организации.
Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью	Некоторым ГК дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров будут все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация будет систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.
Манипуляции с фондовым рынком	Уже сегодня федеральный бюджет выделил государственным корпорациям – Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и «Роснанотеху» - в гигантские суммы, причем обсуждается возможность инвестирования этих средств на российском фондовом рынке. По оценкам экспертов правительства, одной десятой от этой суммы уже достаточно, чтобы создать ажиотажный спрос на все ликвидные акции России. Таким образом, «своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства ГК, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Тем не менее, ГК, которые в российской практике относят к институтам развития, по-прежнему играют роль финансовых посредников (за исключением Олимпстроя и Росатома).

В-третьих, к государственным посредническим институтам относится институт гарантий. Согласно части 1 статьи 117 Бюджетного кодекса РФ гарантии предоставляются в том случае, если они предусмотрены федеральным законом о бюджете на соответствующий год. Гарантии относятся к расходам бюджетов, и выдаются правительствами разных уровней в качестве обеспечения внутренних и внешних займов государственных и коммерческих организаций. Гарантии являются специфическим видом расходов, связанных с инвестиционной деятельностью правительства для негосударственных организаций, которые без этих гарантий не получили бы средств на рынке заемного капитала. Правительство, дающее кредитные гарантии, обычно рассматривает их как продолжение своей экономической и социальной политики, как «мягкий» вариант расходов, которые сразу не сказываются на состоянии государственных финансов. Особенность гарантий состоит в том, что они являются неявными, потенциальными или условными обязательствами бюджета. В этом состоит привлекательность данного инструмента для правительства, стремящегося к экономической экспансии. Гарантии превращаются в явные расходы, если те, кому они выданы, не выполняют своих обязательств перед третьей стороной — кредитором. Это может не случиться вообще, произойти в следующем бюджетном году или когда правительство, выдавшее гарантии, уйдет в отставку. Такая неопределенность гарантий содержит потенциальную угрозу для бюджета Таким образом, гарантии привносят дополнительную неопределенность в процесс планирования бюджета. Для того чтобы свести эту неопределенность к минимуму, устанавливаются лимиты гарантий, вводятся законодательные и процедурные ограничения на их выдачу.

Гарантии также имеют еще один скрытый дотационный аспект. Как известно, в частном секторе гарантии являются платными. Эта плата формирует своеобразный страховой фонд для государства, выдавшего гарантию. Государственные гарантии для государственного сектора, как правило, бесплатны, что является формой дотации получателю гарантии. Даже в тех странах, где с получателя гарантии собирается небольшой процент от суммы кредита (США, Германия, Нидерланды), этот сбор, как свидетельствует практика, не покрывает возможных убытков. Бесплатность гарантии означает, что размер возможной платы за нее в частном секторе должен сопоставляться с ожидаемым от нее результатом и утверждаться законодателями вместе с другими бюджетными показателями. Кроме того,

при исполнении бюджета необходим мониторинг получателей гарантий, что также подразумевает дополнительные расходы, которые также нужно учитывать при обосновании целесообразности ввода гарантии.

В-четвертых, реализация посреднической роли государства в экономике осуществляется также с помощью таких институтов как государственные кредитные агентства. Рассмотрим деятельность их в России. Прежде всего к этим агентствам относится открытое акционерное общество «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (Агентство, АИЖК), которое создано в 1997 году по решению Правительства РФ. 100% акций АИЖК принадлежит государству в лице Федерального агентства по управлению федеральным имуществом. Главная задача Агентства заключается в реализации государственной политики по повышению доступности жилья для населения России. Деятельность Агентства направлена на создание равных возможностей для получения ипотечных кредитов (займов) всеми гражданами России, независимо от социального положения, образования, состава семьи, уровня доходов, профессии, вероисповедания, места проживания или регистрации. Особое внимание Агентства уделяется формированию рынка ипотеки в регионах, где наименее развиты рынки жилья и ипотеки. Агентством создана система двухуровневого рефинансирования ипотечных жилищных кредитов (займов), участниками которой являются банки — первичные кредиторы, региональные операторы и сервисные агенты.

К основным функция Агентства относятся:

• заключение долгосрочных договоров с партнерами на рефинансирование ипотечных жилищных кредитов и займов с фиксированными условиями с целью обеспечения предсказуемости развития ситуации для участников рынка;

• внедрение различных финансовых инструментов и механизмов для повышения ликвидности и снижения рисков участников ипотечного рынка;

• привлечение финансовых ресурсов на ипотечный рынок путем выпуска и размещения на открытом рынке корпоративных облигаций и ипотечных ценных бумаг;

• стандартизация порядка предоставления, оформления и обслуживания ипотечных жилищных кредитов и займов с целью обеспечения равной доступности ипотечных кредитов и займов для населения на всей территории России;

• предоставление технической и консультационной помощи участникам рынка ипотечного жилищного кредитования в организации, подготовке и проведению операций, связанных с выдачей и рефинансированием ипотечных кредитов, покупкой и продажей закладных, выпуском ипотечных ценных бумаг и т. п.

В 2002 году Агентство разработало Стандарты процедур выдачи, рефинансирования, сопровождения ипотечных кредитов (займов)», которые устанавливают порядок взаимодействия Агентства с участниками ипотечного рынка, условия процедур выдачи, рефинансирования и сопровождения ипотечных жилищных кредитов и займов, а также требования, предъявляемые требования Агентства к участникам унифицированной системы рефинансирования ипотечного жилищного кредитования (УСР ИЖК) (региональным операторам, сервисным агентам, первичным кредиторам, оценочным и страховым компаниям), основным параметрам ипотечных кредитных сделок, заемщикам, предмету залога (ипотеки), страховому обеспечению ипотечных сделок. Агентство вносит изменения и дополнения в Стандарты в соответствии с актуальными тенденциями на рынке ипотечного жилищного кредитования. Деятельность Агентства контролируется Наблюдательным советом, в состав которого входят представители администрации Президента РФ и независимые эксперты ипотечного рынка. Эффективность деятельности агентства определяется количеством выданных ипотечных кредитов, представим информацию о них (рис. 1.2).

Рис. 1.2. АИЖК. Объем выданных ипотечных кредитов (млрд. руб.)

Представленные данные демонстрируют:

• обоснованную тенденцию падения (экономический кризис), при этом в 2011 году еще не достигаются объемы докризисного 2008 года, что может быть связано со значительным недоверием населения к этим видам кредитов (страх «крушений надежд», отмеченный в период кризиса и практическое познание основ финансовой грамотности);

• катастрофически низкий уровень выдачи ипотечных кредитов при чрезмерном спросе на него, что связано с высоким уровнем процентных ставок по кредиту.

В западной практике (США) также существуют аналогичные структуры, так называемые федеральные кредитные агентства (Federal credit agencies), - агентства федерального правительства, учрежденные для предоставления кредитов различным организациям: ссудо-сберегательным ассоциациям, небольшим коммерческим компаниям и т.д. Для того для того чтобы стимулировать приток инвестиций в жилищное строительство в США созданы государственных агентства. Наибольшую печальную известность в связи с финансовым кризисом имеют государственная национальная ассоциация ипотечного кредита Джинни Мэй Федеральная корпорация жилищного ипотечного кредита Фредди Мак. Джинни Мэй (Government National Mortgage Association (Ginnie Mae). Государственная национальная ассоциация ипотечного кредита - правительственная корпорация, входящая в структуру Министерства жилищного строительства и городского развития. Ассоциация гарантирует своевременные основные и процентные выплаты по ценным бумагам, выпущенным утвержденными эмитентами и обеспеченным ипотеками, гарантированными Федеральным жилищным управлением, Ведомством по делам ветеранов или Управлением фермерского хозяйства.

Федеральная корпорация жилищного ипотечного кредита Фредди Мак - Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddie Mac) - корпорация, учрежденная Конгрессом, покупающая жилищные ипотеки на вторичном рынке у ссудо-сберегательных ассоциаций, банков и ипотечных банков и обеспечивающая эти ипотеки для продажи на рынке капиталов.

Именно деятельность этих кредитных агентств стала предвестником глобального экономического кризиса, при этом следует отметить, что современная деятельность их нормализована с помощью системы государственного регулирования при темпах снижения учетной ставки, итак достаточно низкой по сравнению с Россией.

В-пятых, значительную роль в государственных финансовых посреднических услугах играет и Инвестиционный фонд РФ. Цель деятельности Инвестиционного фонда – финансирование социально-значимых проектов, реализуемых на условиях государственно-частного партнерства (ГЧП). Допустимыми формами ассигнований Инвестиционного фонда являются:

а) бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства федеральной собственности;

б) субсидии бюджетам субъектов Федерации на софинансирование объектов капитального строительства собственности субъектов Федерации, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из региональных бюджетов, или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов;

в) субсидии на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Федерации, предполагаемых к реализации в рамках концессионных соглашений, или предоставления соответствующих субсидий из региональных бюджетов на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства муниципальной собственности, предполагаемых к реализации в рамках концессионных соглашений;

 г) взнос в уставный капитал открытого акционерного общества, в том числе путем участия в его учреждении;

д) предоставления государственных гарантий Российской Федерации в обеспечение исполнения обязательств в части возврата основного долга по заимствованиям коммерческих организаций, осуществляемым в форме кредита, привлекаемого в кредитных организациях;

е) направление бюджетных ассигнований в региональные инвестиционные фонды субъектов Федерации.

В проектах, финансируемых посредством бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, возможно применение механизмов Внешэкономбанка в следующих формах:

1. Инвестиционный консультант, эта форма применяется тогда, когда в рамках Инвестиционного фонда финансируется разработка проектной документации на объект, который в дальнейшем будет передан в концессию.

2. В качестве кредитора по концессионному проекту.

3. Путем предоставления государственных гарантий или собственных гарантий.

4. Путем внесения средств в уставные капиталы различных корпораций и развития территорий.

5. В региональных инвестиционных проектах ВЭБ может участвовать в качестве инвестиционного консультанта. (Сноска: подробнее о деятельности Инвестиционного фонда см. в уч. пособии «Государственные и муниципальные финансы»)

В-шестых, к финансовым посредникам (институтам) следует отнести и внебюджетные фонды – Пенсионный фонд Российской Федерации, фонд социального страхования, фонд обязательного медицинского страхования, направленные на развитие государственного страхования.

Доходы внебюджетных фондов включают:

специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего фонда;

·отчисления от прибыли предприятий, учреждений, организаций;

·средства бюджета;

·прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом, как юридическим лицом;

·займы, полученные фондом у ЦБ РФ или коммерческих банков.

Пенсионный фонд РФ (ПФР) - образован в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 г. Как самостоятельное финансово кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность по закону в целях государственного управления пенсионным обеспечением. Источники средств ПФР предс

Страховые взносы являются преобладающими доходами ПФР, их плательщиками являются: работодатели (российские и иностранные юридические лица), крестьянские хозяйства, предприниматели без образования юридического лица, граждане, занимающиеся частной практикой (нотариусы, охранники и др.), работающие граждане и др.

Не являются плательщиками страховых взносов: воинские формирования РФ, общественные организации инвалидов, а также принадлежащие им на правах собственности предприятия.

Срок оплаты страховых взносов для работодателей 1 раз в месяц, крестьянские (фермерские) хозяйства платят 1 раз в год не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным. Граждане, использующие труд наемных работников - ежемесячно до 5 числа следующего месяца.

Средства ПФР используются для выплаты государственных пенсий, пенсий военным, инвалидам, пособий на детей и другие цели.

 

Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ) - в торой по значению внебюджетный социальный фонд. Действует в соответствии  с Указом Президента РФ от 7.08.1992г. Является автономным и строго целевым.

Задачи фонда:

·обеспечение гарантированных государством пособий;

·участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников;

·подготовка мер по совершенствованию социального страхования.

 

Фонд предназначен для финансирования выплат различных пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка. Из средств фонда осуществляется санаторно-курортное лечение.

Плательщики перечисляют в ФСС не всю начисленную сумму. В течении квартала оставленные средства могут использоваться плательщиками на выплату пособий по временной нетрудоспособности и др. цели своих работников. В конце года суммы подлежат регулированию.

Фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС) образованы в соответствии с Законом РСФСР «Об обязательном медицинском страховании граждан РСФСР» от 28.06.91г.

Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи за счет средств ОМС. С этой целью создаются Федеральный и территориальный фонды медицинского страхования, которые являются самостоятельными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями.

Федеральный фонд ОМС предназначен для:

·выравнивания условий деятельности территориальных фондов ОМС по обеспечению финансирования программ ОМС;

·финансирование целевых программ в рамках ОМС;

·осуществление контроля за региональным использованием средств.

Территориальный фонд ОМС создается представительной властью субьектов федерации.

Фонд осуществляет:

·финансирование ОМС, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими лицензии и заключившими договор ОМС;

·финансово-кредитную деятельность по обеспечению системы ОМС;

·выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направляемых на проведение ОМС;

·предоставление кредитов, в том числе льготных, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств;

·накопление финансовых резервов;

·контроль за рациональным использованием финансовых резервов.

Финансовые средства территориальных фондов находятся в государственной собственности РФ, не входят в состав бюджетов и других фондов и изьятию не подлежат. Источники финансовых средств территориальных фондов представлены на Рис.7.

Пенсионный фонд РФ (ПФР) был создан в целях государственного управления

финансами пенсионного обеспечения в РФ и является самостоятельным финансово-

кредитными учреждением.

Фонд социального страхования (ФСС) был создан в целях обеспечения

государственных гарантий в системе социального страхования и повышения

контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального

страхования и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением.

Управление Фондом социального страхования РФ осуществляется Правительством

РФ.

Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) предназначен для

аккумулирования финансовых средств и обеспечения стабильности

государственной системы обязательного медицинского страхования. Для

реализации государственной политики в области обязательного медицинского

страхования созданы Федеральный и территориальный фонды обязательного

медицинского страхования как самостоятельные некоммерческие финансово-

кредитные учреждения.[1.c.165-166]

Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы РФ,

обладают рядом особенностей:

- запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую

направленность;

- денежные средства фондов используются для финансирования

государственных расходов, не включенных в бюджет;

- формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и

физических лиц;

- страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их

уплате, имеют налоговую природу, тарифы взносов устанавливаются

государством и являются обязательными;

- на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов

в фонды, распространено большинство норм и положений Закона РФ "Об основах

налоговой системы РФ";

- денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они

не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на

какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

- расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению

Правительства или специально уполномоченного на то органа (Правление

фонда).[2.c.479.]

Роль внебюджетных фондов в финансовом посредничестве определяется системой взаимосвязи фондов с финансовыми рынками. Так, например, ПФ РФ формирует накопительную часть пенсий с целью ее вложения в финансовые рынки для капитализации пенсионных накоплений граждан страны.

В предстоящем будущем, чтобы выйти из кризиса с обновленной экономикой предстоит реструктурировать мощные социальные сектора развитых стран (включая Россию) – прежде всего пенсионные системы и системы здравоохранения, которые были сформированы в условиях индустриальной эпохи и которые оказываются неэффективными в условиях постиндустриальных вызовов (как демографических, так и собственно экономических).

И последний институт этого вида – долгосрочные (федеральные), ведомственные, региональные целевые программы. Федеральные целевые программы являются инструментами бюджетного финансирования (наряду с Инвестфондом РФ). Они принимаются в соответствии с отраслевыми приоритетами развития РФ и утверждаются постановлением Правительства РФ, то же самое касается региональных целевых программ только уровень их финансирования – региональный бюджет и региональные Инвестфонды, а уровень утверждения – региональные правительства.

Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Роль государства как традиционного субъекта рынка в Российской Федерации (заемщика и кредитора) представлена в учебном пособии «Финансы». (сноска)

1.5. Методы регулирования финансов и финансовые инструменты

Представленные выше особенности государства как рыночного субъекта, реализуемые в финансовой политике разных видов, приоритетность которых обосновывается экономической конъюнктурой, и финансовые институты, выполняющие регулирующие, в том числе посреднические функции позволяют перейти к характеристике финансовых инструментов, продуцируемых государством. В общем смысле термин «финансовые инструменты» государства очень широк и охватывает целый спектр различных инструментов, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. Роль финансовых инструментов государства в текущей ситуации обусловлена в значительной мере ростом объемов пенсионных активов, которые необходимо инвестировать в высоколиквидные, доходные и надежные финансовые инструменты, к которым прежде всего относятся государственные ценные бумаги. Рынок государственных ценных бумаг – важный компонент финансовых рынков мира. Государственные ценные бумаги считаются наиболее ликвидным и наиболее надежным видом капиталовложений, который привлекает корпорации и население, используются как эталон свободного от риска дохода, как альтернатива другим вложениям капитала. Рынки государственных ценных бумаг играют важную роль в финансировании государственного бюджета, в поддержании ликвидности финансовой системы, регулировании экономической активности.

Таблица 1.6

Классификация финансовых инструментов государства

Роль государства в экономике	Виды финансовой политики	Методы финансового регулирования	Финансовые инструменты
Государство – регулятор экономики	Бюджетная политика Налоговая и таможенная политика Денежно-кредитная политика Инвестиционная политика Социальная политика	Политика государственных и муниципальных расходов Долговая политика Политика налогообложения. политика администрирования налогов, амортизационная политика Процентная политика, антиинфляционная политика, валютная политика Политика Инвестиционного Фонда, программные инвестиционные политики (долгосрочные, региональные, ведомственные целевые программы), финансовая политика ВЭБ и др. финансовых институтов развития Программная политика развития социальных отраслей экономики – (программы, нацпроекты); политика перераспределения для социально незащищенных членов общества (программы, внебюджетные фонды)	Межбюджетные трансферты (дотации, субвенции, субсидии, межбюджетные трансферты внебюджетным фондам, иные), бюджетные ассигнования по контрактам по государственному заказу, субсидии по государственному заданию, лимиты бюджетного финансирования, займы, кредиты, гарантии государственные и муниципальные ценные бумаги, государственные займы налоги, сборы, реструктуризация налоговой задолженности, налоговые льготы и преференции, налоговый кредит, особый режим предпринимательской деятельности (особые экономические зоны), ускоренная амортизация в соответствии с правовым режимом, пошлины (экспортные, ввозные), таможенные тарифы, квотирование (установление доли разрешаемых к ввозу и вывозу из страны товаров), особый режим государственных закупок; добровольные ограничения экспорта и импорта Чеки, кредитные переводы, трансакции с дебетовыми картами, иностранные (валютные) кредиты с обеспечением, таргетирование инфляции, норма обязательных резервов, учетная ставка, валютные интервенции, валютные курсы, государственные и муниципальные ценные бумаги, торговля валютой Бюджетные инвестиции, субсидии региональным бюджетам, взносы в уставный капитал АО, бюджетные кредиты и займы, синдицированные кредиты, гарантии по кредитам, гарантии покрытия потерь по политическим рискам, гарантирование инвестиций, секъюритизация активов, гранты, условно возвращаемые займы, страхование, Следует отметить, что для каждого направления реализации характерен не собственно инструмент, а пакет инструментов Социальные трансферты (денежные, натуральные, компенсационные), в том числе в рамках межбюджетного перераспределения (ФССР и ФК), страхование
Государство - регулятор в роли финансового посредника	Обслуживает все виды политики	Политика внебюджетных фондов, политика Инвестфонда, политика ВЭБ, политика АИЖК	Ипотечные кредиты, закладные, образовательные кредиты, кредиты под ГЧП-проекты, гарантии всех видов, страхование, проектное финансирование, взносы в уставный капитал. В реализации этой роли государства чаще всего используется пакет инструментов

Методы регулирования финансов, рассмотренные в этой таблице, имеют различный функциональный аппарат и могут использоваться или не использоваться в зависимости от модели финансового регулирования. Рассмотрим их более подробно, при этом анализу подвергнем методы бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики, являющиеся наиболее значимыми в разработке стратегии роста национальной экономики.

Политика расходов государства реализуется с помощью бюджетов разного уровня бюджетной системы. Бюджетные расходы позволяют осуществлять финансовое регулирование экономики через прямое и косвенное государственное финансирование (трансферты, лимиты, кредиты, гарантии, субсидирование процентных ставок и т.д.) и использование системы государственных закупок и заданий.

Согласно кейнсианской и неокейнсианской теории и теории спроса, государственные расходы увеличивают совокупный спрос и приводят к мультипликативному росту национального продукта, а, следовательно, занятости. "Государственные расходы, также как и частные инвестиции, оказывают мультиплицированное (умноженное) воздействие на доход вследствие того, что непосредственно за этим имеют место производные потребительские расходы со стороны тех, чей труд оплачивается государством".⁴ Сам Дж. М. Кейнс считал, что если государство финансирует организацию общественных работ, пусть даже неэффективных, это "привело бы к значительному увеличению как реального дохода общества, так и его капитального богатства по сравнению с существующими размерами".⁵

^{СНОСКИ 4} Самуэльсон П. «Экономика» / Москва, 1993 г., т.1, с.293. ⁵ Кейнс Дж. М. «Избранные произведения» / Москва, 1993 г., с. 326.

Однако в современных условиях такая позиция не является бесспорной. Возможный негативный эффект увеличения бюджетных расходов связан с тем, что они финансируются не за счет налоговых поступлений, а за счет роста бюджетного дефицита, в результате чего возникают инфляционные тенденции. Исследования, проводимые в России, некоторым образом подтверждают это утверждение. Так, по расчетам А. Ведева, 75% прироста внутреннего спроса оборачивались инфляцией и ростом импорта, и лишь 25% стимулировали внутреннее производство. (Сноска: Ведев А. и др. На пути к дешевым деньгам. Центр стратегических исследований Банка Москвы. 2010 г. Июнь.)

Естественно, эти расчеты не совсем бесспорны, как и небесспорна трактовка Д.М.Кейнса применительно к сегодняшнему дню, в финансовых ситуациях, при их стремительной динамичности и изменчивости экономической конъюнктуры, навечно решенных проблем не существует.

Вместе с тем, следует отметить, что действенность государственного регулирования экономики с помощью бюджетных расходов зависит, во-первых, от относительных размеров расходуемых сумм; во-вторых, от структуры этих расходов; в-третьих, от эффективности использования каждой единицы расходуемых средств. Это вызвано параметрами влияния бюджетных расходов на экономику: они оказывают количественное и качественное воздействие на экономику. При этом, как считается в экономической теории, механизм рынка содержит эффективность как собственную составляющую, а государственные расходы - таковой не имеют, поэтому эффективность бюджетных расходов – одна из приоритетных задач системы финансового регулирования экономикой, которая будет способствовать развитию эффективности экономики в целом. Между тем, проблема эффективности бюджетных расходов – совершенно не новое явление в государственных финансах всех стран, но эта проблема, наиболее трудно решаемая, и во многом зависит от национального контекста. (Сноска: См. уч. пособие «Государственные и муниципальные финансы» и Программа повышения эффективности бюджетных расходов).

Кроме того в контексте современной модели финансового регулирования в Российской Федерации принципиальное значение имеет новая модель управления бюджетным процессом – бюджетирование, ориентированное на результат, целевым показателем которой является рост эффективности бюджетных расходов. Эта модель принципиально меняет схему управления бюджетным процессом, все его стадии (рассмотрение, принятие, исполнение, контроль) и элементы (планирование – введение программно-целевого метода, основанного на ключевых показателях результативности и эффективности; контроль – изменение форм контроля, введение аудита эффективности и т.д.). Сноска: Уч. пособие «Государственные и муниципальные финансы» + статья

В финансовом регулировании наряду с бюджетом могут также использоваться внебюджетные фонды. Механизм их использования аналогичен налоговому регулированию – сдерживающая политика предполагает увеличение уровня обязательных платежей (за счет повышения ставок, расширения категорий плательщиков, сокращения числа операций, необлагаемых взносами во внебюджетные фонды), стимулирующая политика – обратные меры. Основным финансовым инструментом внебюджетных фондов является страхование.

Собственно налоговая политика также относится к финансовым регуляторам. Регулирующее воздействие может осуществляться через повышение или понижение ставок налогов, дифференциации ставок для различных категорий налогоплательщиков или типов объектов налогообложения, расширение или сужение налогооблагаемой базы и необлагаемых налогом минимумов, освобождение от налогов отдельных категорий налогоплательщиков, предоставление налоговых льгот и налоговых кредитов, изменение периодичности уплаты налога, распределение налогов по уровням бюджетной системы.

Прямые налоги (налог на прибыль, на имущество и др.) служат целям стимулирования эффективности вложений в хозяйственную деятельность, особенно если речь идет о прямых налогах с предприятий, фискальное значение которых в последнее десятилетие в развитых странах падает, а регулирующее - все более возрастает. Подоходный налог с граждан, также относящийся к прямым налогам, исчисляется в большинстве стран по прогрессивной шкале, что само по себе содержит регулирующий элемент (действие встроенного стабилизатора). В развитых странах на сегодняшний день из прямых налогов подоходный налог с граждан является первым по сумме поступлений в бюджет. По этой причине, а также с учетом того, что в развитых странах граждане являются активными участниками инвестиционной деятельности, подоходный налог является действенным косвенным регулятором. Уровень подоходного налогообложения является одним из факторов, определяющих совокупный спрос на товары и услуги (в том числе и финансовые): снижение налога стимулирует совокупный спрос (однако параллельно снижает уровень бюджетных доходов), повышение налога ограничивает совокупный спрос. Поэтому общемировая тенденция - высокий уровень подоходного налога с граждан (это решает фискальную задачу государства), но с условием предоставления налоговых льгот по некоторым категориям долгосрочных финансовых вложений (это решает задачу стимулирования спроса на долгосрочные финансовые активы и развития инвестиционных процессов). В России применяется равномерная шкала, что обусловлено современным этапом ее развития, а именно высоким уровнем теневой экономики и неспособностью государства реализовать политику администрирования налогов, в данном случае налог имеет только фискальное значение.

Регулирующий потенциал косвенных налогов (НДС, акцизов) заключается в возможности через них влиять прежде всего на структуру потребления, и через него - на производство. Например, освобождение от НДС или снижение его ставки для отдельных товаров или услуг, выбираемых в соответствии с приоритетами государственной экономической политики - это могут быть социально значимые товары (некоторые продукты питания, детское питание, товары первой необходимости, лекарства и т.п.), потребление которых производится в основном малообеспеченными категориями граждан, и освобождение таких товаров от НДС служит одной из мер социальной защиты граждан. От НДС могут освобождаться некоторые виды финансовых операций, развитие которых целенаправленно стимулируется государством (например, страхование). Введение акцизов регулирует потребление в сторону уменьшения спроса на товары, не являющиеся предметами первой необходимости, в том числе товары, затраты на которые являются непроизводительным использованием значительных денежных средств (предметы роскоши, ювелирные изделия), товары, производство или потребление которых несет экологическую опасность (автомобили, бензин и другие нефтепродукты), товары неэластичного спроса (алкоголь, табачные изделия).

"Злоупотребление" фискальной стороной косвенных налогов в ущерб регулированию и стимулированию роста экономики носит отрицательный социальный эффект. Косвенные налоги, по сути, являются регрессивными, так как бедный отдает за подлежащие косвенному налогообложению товары и услуги большую часть своего дохода, чем богатый. Сложившаяся в последние годы в развитых странах тенденция роста доли косвенных налогов в общей сумме налоговых поступлений говорит о том, что все большая часть налогового бремени перекладывается на средне- и низкодоходные группы населения. Та же тенденция наблюдается сегодня в России.

Рассмотрим еще один действующий финансовый инструмент налоговой политики - реструктуризация налоговой задолженности. Правовое основание этой меры - Постановления Правительства РФ от 3 сентября 1999 № 1002, которым утвержден порядок (в том числе условия и сроки) проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом. Экономический смысл этого инструмента состоит в рассрочке уплаты налоговой задолженности. Реструктуризация применяется в отношении задолженности по обязательным платежам в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, срок уплаты которых уже наступил. Сегодня (в условиях продолжающегося кризиса) эта мера используется активно для предприятий, входящих в Перечень системообразующих для российской экономики.

Политику государственных расходов мы рассмотрели вне контекста налоговой политики, их развести можно только теоретически. Поэтому представим их совместное воздействие на совокупный спрос, имеющий первостепенное значение с позиций роста национальной экономики и финансового регулирования.

Достигнуть при помощи методов бюджетно-налоговой политики увеличения совокупного спроса можно за счет снижения уровня налогообложения и роста государственных расходов (стимулирующая политика). С одной стороны, это позволяет достигать экономического роста, с другой, провоцирует инфляционные процессы, сопровождаемые хроническим бюджетным дефицитом. Для снижения совокупного спроса и сдерживания роста цен используется повышение уровня налогообложения и политика жесткой экономии бюджетных средств (сдерживающая политика). Это дает антиинфляционный эффект, однако вместе с инфляцией, как правило, подавляется и экономический рост. Кроме того именно эта политика в 90-е годы породила в России систему хронических неплатежей в результате применения методов псевдомонетарного регулирования финансов. Поэтому этот метод регулирования требует или новых финансовых инструментов, что порождает политику экспансии государства в экономику, или ограничений действий этой политики.

Денежно-кредитная политика (денежная эмиссия, регулирование инфляции, установление процентных ставок рефинансирования Центрального Банка и обменных курсов национальной валюты и т. п.); Эта политика осуществляется государством при ведущей роли Центрального банка. К его методам относят учетную политику (изменение учетной ставки), регулирование обязательных минимальных резервов (изменение резервной нормы), операции на открытом рынке.

Цель увеличения предложения денег при реализации методов денежно-кредитной политики достигается путем экспансии, «политики дешевых денег». Она применяется, как правило, как антикризисная мера, направленная на повышение совокупного спроса. Политика дешевых денег включает следующие действия Центрального банка: скупка государственных ценных бумаг, уменьшение учетной ставки, понижение нормы резервов. На сокращение предложения денег направлена так называемая «политика дорогих денег» – продажа государственных долговых обязательств, повышение процентной ставки и нормы резервов. Политика дорогих денег применяется как антиинфляционная мера. Это естественно, весьма упрощенная модель действия методов финансового регулирования, применяемых Центральным банком и Минфином РФ схема, высоко абстрагированная, не позволяющая учесть корреляцивные зависимости ее составляющих, но дающая примитивное представление о дефинициях «дорогие и дешевые деньги».

Рассмотрим механизм действия методов финансового регулирования денежно-кредитной политики на формирование устойчивости финансовых рынков:

• изменение процентных ставок. Прежде всего учетной ставки, ее снижение облегчает (снижает цену заимствований) приток новых капиталов прежде всего на фондовый рынок, что стимулирует его развитие. Повышение учетной ставки используется тогда, когда рынок перегрет, для снижения поступлений на него новых инвестиций и снижения напряженности на рынке. Регулирование на основе учетной ставки способствует развитию Банком России операций по учету векселей, которые чрезвычайно важны для России. Эти операции позволяют не только регулировать финансовые рынки за счет изменения учетной ставки, но и инвестировать реальный сектор экономики. Банк России, учитывая векселя у коммерческих банков, которые приобрели их у предприятий реального сектора, по сути, кредитует эти предприятия. Второй по значению после учетной ставки является ставка рефинансирования. Она используется в России для регулирования финансовых рынков с 1992 года, но она малоэффективна и манипулирование ею не дает пока практических результатов;

• налогообложение операций с ценными бумагами. Особое значение имеет налог на продажи ценных бумаг, он относится к важнейшим регуляторам финансового рынка наряду с учетной ставкой. Его повышение (или понижение), установление различных ставок налогообложения для разных ценных бумаг (акции, государственные и корпоративные облигации и т.д.) оказывает сильное влияние на уровень котировок ценных бумаг и перелив капитала между разными их видами. В России этот налог отменен в 1995 году –уточнить!!!!! и это была действенная мера для того времени. Однако сегодня в России ситуация несколько иная и возврат к нему позволит получить еще один метод финансового регулирования – с одной стороны, а с дугой позволит реализовать комплекс фискальных мер;

• операции РЕПО, позволяющие поддерживать ликвидность участников рынка. Виды операций многообразны, но следует расширить спектр их действия. Они должны проводиться не только между Центральным банком и коммерческими банками, но и между отдельными банками и между банками и их клиентами - УТОЧНИТЬ. При этом следует активизировать операции обратного РЕПО;

• усиление роли регулирующих органов финансовых рынков. Инструментарий усиления представлен в параграфе ????

Денежно-кредитная политика непосредственно связана с антиинфляционными мерами. Методом регулирования инфляции сегодня в России обозначено ее таргетирование. «Таргетирование инфляции (inflation targeting) является достаточно новым методом денежно-кредитной политики, который в настоящее время широко распространен в мире. Впервые о переходе к прямому таргетированию уровня инфляции заявила Новая Зеландия в 1990 г. Впоследствии данный метод был принят денежными властями Канады, Великобритании, Швеции, Финляндии, Австралии, Испании, Израиля, Чехии и Чили. В России отдельные элементы таргетирования инфляции провозглашались ЦБ РФ с 1996 г.». (Сноска: Институт Гайдара). Выбор этого метода обоснован рядом трудностей, с которыми страны столкнулись при проведении денежно-кредитной политики с применением таргетирования обменного курса либо денежных агрегатов. На протяжении нескольких лет таргетирование инфляции использовалось исключительно в развитых странах, однако уже в конце 1990-х гг. его начали использовать развивающиеся страны, а также страны с переходной экономикой.

Таргетирование инфляции - комплексная категория, которая включает несколько элементов. В современных условиях к ним следует отнести:

• публичное объявление среднесрочных численных значений целевого уровня инфляции;

• информационная стратегия, уделяющая меньшее внимание промежуточным целям;

• более высокая прозрачность исполнения денежно-кредитной политики и планов денежных властей;

• повышение ответственности центрального банка за достижение целевых значений инфляции.

Таргетирование инфляции как метод антиинфляционной политики имеет ряд преимуществ, с одной стороны, а с другой – ряд недостатков, и как метод подвергается острой критике (табл. 1.?)

Таблица 1.?