Тема 5. Анализ общественных расходов

Основные термины и понятия

Государственные (общественные) расходы, формы общественных расходов, перераспределительная политика, общественное страхование, сфера действия программ общественных расходов, перемещение выгод, общественные проекты, критерии оценки эффективности общественных расходов: экономичность, производительность, результативность, индикаторы достижения целей, общественные выгоды, общественные издержки, осязаемые и неосязаемые издержки и выгоды, теневые цены, анализ затрат и выгод, анализ эффективности затрат, общественная норма дисконта, чистая приведенная стоимость проекта, провалы государства, Х-неэффективность, модель Нисканена.

Обзор Аккумулированные в общественном секторе ресурсы реализуются посредством государственных (общественных) расходов, которые могут носить как денежную, так и натуральную форму. К расходам общественного сектора можно отнести расходы на образование, здравоохранение, оборону, финансирование общественных проектов, социальные программы, выплату социальных трансфертов и т.д. Анализ общественных расходов позволяет оценить, является ли размещение ресурсов общественного сектора адекватным политическим целям и предпочтениям конкретного общества, а также насколько эффективно используются эти ресурсы. Целесообразно выделить следующие направления анализа общественных расходов:

1. определение основных направлений расходования общественных средств, анализ особенностей структуры общественных расходов;

2. разработка и применение критериев эффективности общественных расходов;

3. анализ причин неэффективности общественных расходов и определение путей повышения эффективности.

Можно выделить три основные группы общественных расходов:

1. расходы, связанные с политикой перераспределения;

2. расходы, направленные на обеспечение социального страхования;

3. расходы на производство и приобретение благ, удовлетворение потребностей в которых берет на себя государство (финансирование общественных благ, государственные закупки).

Перераспределительной политикой принято называть совокупность методов воздействия государства на распределение доходов. Основной целью политики перераспределения является рост общественного благосостояния за счет снижения социального неравенства. В целях политики перераспределения государство вводит, так называемые, маркированные налоги, а также выплачивает социальные трансферты. Для обоснования политики перераспределения необходимо прежде всего иметь представление о масштабах неравенства в обществе. В силу целого ряда объективных причин, точное измерение социального неравенства невозможно, а удобные для расчетов показатели дифференциации денежных доходов (например, коэффициент Джини) дают лишь приблизительное представление о неравенстве в распределении совокупного индивидуального дохода и общественного богатства. Кроме того, не следует забывать, что одинаковый денежный доход не гарантирует равенства, что объясняется неравенством полезностей индивидов, различиями в условиях проживания, объемах трансфертов, получаемых в натуральной форме (бесплатный проезд, здравоохранение и т.д.). Различным методам воздействия государства на распределение доходов, а также сравнительному анализу политики перераспределения в России и странах с развитой рыночной экономикой посвящен раздел "Социальные трансферты в России и других странах" (Экономическая школа, лекция 44). Необходимо обратить особое внимание на преимущества и недостатки особенностей социальной политики в России.

Особое место в ряду направлений общественных расходов занимают общественные проекты. Общественные проекты - это проекты, которые управляются, финансируются и реализуются преимущественно общественными органами власти, как правило, через государственные учреждения различного уровня. Однако важно подчеркнуть, что существует возможность переложения части функций по реализации общественного проекта на частный сектор через механизмы контрактации (осуществление государственных заказов и закупок).

Анализ эффективности общественных расходов аналогично анализу расходов в частном секторе предполагает сопоставление полученного результата с затратами, а задача оптимизации расходов состоит в достижении желаемого результата с наименьшими издержками. Общими критериями оценки эффективности выступают критерии экономичности, производительности и результативности. Однако поскольку решения, принимаемые в общественном секторе, реализуются посредством использования общественных ресурсов и затрагивают интересы всего общества, чистая отдача, подлежащая максимизации, представляет собой разницу между выгодами и издержками, оцененными с позиций всего общества (то есть между общественными выгодами и общественными издержками). Необходимо обратить внимание на сложности оценки общественных издержек и выгод, вызываемые необходимостью расчета так называемых теневых цен, а также особенности оценки общественной нормы дисконта и рисков, ассоциируемых с общественным проектом. Поскольку точное определение затрат и выгод программ общественных расходов сопряжено с целым рядом трудностей, в некоторых случаях их эффективность целесообразно оценивать с помощью анализа результативности затрат, который позволяет определять варианты расходов ресурсов на достижение той или иной цели и выбирать оптимальные с точки зрения решения.

Провалы государства и их проявления уже были рассмотрены нами ранее. В целях анализа общественных расходов следует ответить на следующие вопросы: какое воздействие оказывают провалы государства на расходы общественного сектора, к каким последствиям с точки зрения потерь в эффективности они приводят? Тема 6. Финансирование общественных расходов

Основные термины и понятия

Государственный бюджет, доходы государства, налоги, налоговая ставка, налоговые обязательства, прямые налоги, косвенные налоги, аккордный налог, предельная норма налогообложения, средняя норма налогообложения, пропорциональное, прогрессивное и регрессивное налогообложение, специфические и стоимостные налоги, маркированный налог, принцип получаемых выгод, принцип платежеспособности, равенство налоговых обязательств, равенство по-горизонтали, равенство по-вертикали, искажающие и неискажающие налоги, корректирующие налоги, экономическая нейтральность налога, организационная простота налога, гибкость налога, прозрачность (контролируемость) налоговой системы.

Обзор В предыдущей теме нами были определены основные направления расходования общественных ресурсов: расходы в рамках политики перераспределения, общественное страхование, а также финансирование различных общественных благ. Очевидно, что способность государства удовлетворять общественные нужды во многом зависит от находящихся в его распоряжении доходов, которые в свою очередь в значительной степени определяются источниками поступления, и, прежде всего тем, насколько оптимальной является структура этих источников. Рассмотрению основных источников формирования доходной части государственного бюджета посвящена тема "Финансирование общественных расходов".

В отличие от частного сектора государство способно извлекать доход не только из рыночных операций (например, от реализации товаров и услуг), но и обладая законным правом принуждения взимать с граждан и организаций налоги. Налоговые поступления являются основным источником доходов государства и средством финансирования общественного сектора, и в совокупности образуют государственную налоговую систему. В целом доходы государственного бюджета делятся на два блока: налоговые доходы (все виды налоговых поступлений, включая пошлины, платежи за пользование природными ресурсами, отчисления во внебюджетные фонды и т.д.) и неналоговые доходы, важнейшим источником которых является так называемое государственное предпринимательство, под которым понимается прибыльное использование государством ранее накопленных ресурсов. Следует обратить особое внимание на структуру источников доходов государственного бюджета Российской Федерации, первое место среди которых занимает налог на добавленную стоимость. Целесообразно также провести сравнительный анализ структур доходной части бюджетов Российской Федерации и других стран.

Доминирование налогов в структуре доходов государственного бюджета предопределяет необходимость анализа налоговой системы и решение задачи ее оптимизации. С этой целью можно выделить два взаимосвязанных направления анализа:

1. анализ налоговой системы с точки зрения ее эффективности в формировании доходов государства

2. анализ с позиций воздействия, оказываемого налогами на хозяйственные процессы в экономике.

Существенное влияние на эффективность налога в формировании дохода, а также на последствия налогообложения оказывает вид налога. В этой связи необходимо обратить особое внимание на классификации налогов. Их можно выделить несколько:

1. исходя из объекта налогообложения (прямые и косвенные налоги)

2. по форме, в которой взимается налог (денежные и натуральные налоги)

3. по цели взимания налога (маркированные и немаркированные налоги)

4. по способу исчисления налога (специфические и стоимостные налоги)

5. по соотношению средней и предельной ставок налога (пропорциональные, прогрессивные и регрессивные налоги)

Очевидно, что выбор конкретного вида налога должен определяться целым рядом факторов, которые могут являться как заданными (например, объект и цель налогообложения), так и прогнозируемыми (экономические последствия). Ответить на вопросы: насколько эффективными являются те или иные налоги, какие изменения в налоговой системе позволили бы с наименьшими социальными и экономическими потерями увеличить бюджетные поступления на заданную величину, а также выбрать средства осуществления социально - экономической стратегии помогают критерии оценки налоговых систем. При заданных потребностях в финансировании общественных благ и принципах политики перераспределения, с целью сравнения налоговых систем и оценки возможности их совершенствования, необходимо использовать, прежде всего, критерии относительного равенства обязательств, экономической нейтральности, организационной простоты, гибкости, а также прозрачности (контролируемости) налогов.

Необходимо подчеркнуть, что относительное равенство граждан в сфере налогообложения не означает, что налоги не подлежат дифференциации. Оно предполагает, что дифференциация производится по четким критериям, соответствующим принятым в данном обществе представлениям о справедливости и что эти критерии связаны не с врожденными качествами индивидов, а с результатами их деятельности. Необходимо обратить особое внимание на два основных принципа дифференциации налогов: принцип получаемых выгод и принцип платежеспособности, а также на понятия равенства по горизонтали и равенства по вертикали, которые заложены в основу относительного равенства налоговых обязательств.

Критерий экономической нейтральности налоговой системы выражает важнейший аспект эффективности налоговой системы. Оценка налоговой системы с точки зрения данного критерия дает ответ на вопрос о воздействии налогов на аллокацию ресурсов в сфере производства и поставки частных благ. Критерий экономической нейтральности определяет деление налогов на искажающие и неискажающие. Необходимо знать определения данных видов налогов, а также обратить внимание на то, каким образом действуют искажающие налоги и к каким последствиям они приводят. Особого внимания заслуживает понятие корректирующего налога. Более подробно искажающее воздействие налогов будет рассмотрено нами в следующей теме.

Организационная простота предполагает минимизацию затрат на обслуживание налоговой системы. Очевидно, что не всякий налог является простым по организации его сбора и требует низких затрат. Необходимо подчеркнуть, что расходы по обеспечению сбора налогов несет не только государство, но и сами налогоплательщики (затраты времени на сбор информации, ведение налогового учета, оплата консультантов и т.д.). Экономическая гибкость налога - это его способность адекватно реагировать на динамику макроэкономических процессов, прежде всего, на смену фаз делового цикла. Гибкость налога предполагает как адекватную направленность его реакции на изменения, так и своевременность отклика.

Прозрачность (контролируемость) налоговой системы означает возможность избирателей влиять на политику государства в области налогообложения. Однако, последняя, в силу уже рассмотренных нами причин (см. тему "Общественный выбор") не всегда отражает позицию большинства. Очевидно, что реакция избирателей на введение того или иного налога будет существенно различаться, в зависимости от последствий налогообложения и их очевидности для налогоплательщиков. Прозрачность налоговой системы относится к числу ее желательных свойств, однако данный критерий в отличие от предыдущих, не всегда находит поддержку тех, кто непосредственно проектирует и отвечает за функционирование налоговых систем. Следует обратить особое внимание на оценку различных видов налогов с точки зрения перечисленных критериев. В заключение подчеркнем, что между критериями оценки налогов существует не только взаимосвязь, но и противоречия.