5.8.6. Технология разработки и заключения контрактов

Процедуры, осуществляемые заказчиком в связи с заключением контракта, включают:

- уведомление участника торгов, что его предложение принято;

- подготовку контракта и предоставление его участнику для подписания;

- контроль за тем, чтобы были выполнены все условия для вступления контракта в силу;

- информирование других участников торгов о результатах конкурса и возвращение им обеспечения конкурсных предложений.

При подготовке и подписании контракта заказчик и подрядчик (участник торгов, предложение которого было принято) уточняют по составу и содержанию следующие разделы договора (контракта) общие условия договора подряда (например, на строительство объекта), в том числе:

- полное обозначение сторон договора с указанием их реквизитов;

- предмет договора и его стоимость;

- сроки ввода объекта в эксплуатацию;

- требования к проектно-сметной документации, ее соответствие строительным нормам и правилам, объем и сроки передачи;

- обязательства по подготовке площадки для строительства, обеспечению строительства энергоресурсами, организации и проведению строительно-монтажных работ, созданию необходимых жилищно-бытовых условий для участников строительства и т.п.;

- права заказчика осуществлять контроль и технический надзор за соответствием выполненных работ проекту, строительным нормам и правилам, а применяемых материалов, изделий и конструкций – государственным стандартам и техническим условиям;

- условия расторжения договора, например, в случае консервации или прекращения строительства объекта в целом по решению инвестора или государственных органов; систематического нарушения подрядчиком сроков выполнения строительно-монтажных работ и их низкое качество;

- меры имущественной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств в виде уплаты штрафов и неустоек и др.

5.8.7. Заключение контрактов за рубежом

Организационно-институциональная система государственных закупок в различных странах развивалась в зависимости от сложившейся в них бюд­жетной и законодательной системы. По практическим соображениям мы остановимся на обзоре особенностей организации закупочной деятельно­сти лишь в отдельных странах, прежде всего в США.

В силу особенностей исторического развития США, пожалуй, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы государствен­ных закупок, основанной исключительно на рыночных принципах. В отли­чие от стран Европы, где исторически существовал довольно развитый государственный сектор в производственной сфере (прежде всего, в обо­ронных отраслях), промышленный потенциал США всегда находился в основном в частных руках, включая и производство вооружений. Усилия государственных органов по обеспечению общенациональных нужд направ­лялись на поиск методов закупок, способных наилучшим образом учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собствен­ников.

В нынешнем виде механизм осуществления госзакупок в США в ос­новном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и под­законных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для феде­ральных нужд» (далее Правила FAR — Federal Acquisition Regulations). В этом Своде Пра­вил определяются принципы политики в области закупок, а также уста­навливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отно­шении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.

Правила FAR со­держат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвя­щен отдельному аспекту госзакупок. Первые шесть разделов рассматрива­ют общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть разделов посвящены аспектам планирования закупок. Раздел 13 со­держит описание упрощенных процедур по заключению контрактов на сумму в 25 тыс. долл. и менее (без проведения торгов), а в разделах 14 и 15 рассмат­риваются специфические процедуры закупок по наиболее крупным кон­трактам. В последующих разделах рассмотрены вопросы трудового права применительно к выполнению госзаказов, правила и процедуры контроля за ходом исполнения контрактов, типовые статьи и формы.

В дополнение к Правилам FAR Министерство обороны США (МО) руководствуется специальным документом «Правила закупок для нужд обороны — Дополнение» (Defence Federal Acquisition Regulation — Supplement, далее — Правила DFARS), в котором даны инструкции по применению Правил FAR в рамках закупок по линии МО, а также содер­жатся некоторые дополнительные требования и правила, применимые толь­ко к оборонным закупкам и заказам. Правила DFARS не являются само­стоятельным документом и используются только в сочетании с Правила­ми FAR. Информация, содержащаяся в двух вышеупомянутых документах, охватывает весь спектр закупок, осуществляемых на федеральном прави­тельственном уровне.

Американская практика разделяет госзакупки, осуществляемые для вы­полнения государственных программ, и закупки имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата. Потреб­ности аппарата постоянны по своему составу и сравнительно невелики по сумме, поскольку государственные органы США построены по функцио­нальному принципу и, за небольшим исключением, не вовлечены в пря­мую хозяйственную деятельность. Они также не обременены хозяйствен­ными «обозами» в виде собственных поликлиник, баз отдыха и т. п. (кроме очень небольшого числа случаев, связанных с обеспечением безопаснос­ти нескольких высших должностных лиц государства). Дело федеральных ведомств — нормотворчество, регулирование коммерческой деятельнос­ти, социальных проблем и т. д., в соответствии с чем их собственные по­требности ограничены лишь тем, что необходимо для служебной деятельности (компьютеры, ксероксы, бумага и т.д.). Значительно большие по объему закупки осуществляются для выполнения предусмотренных бюд­жетом государственных программ (например, закупка вооружения, стро­ительство объектов инфраструктуры, автодорог).

Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех федераль­ных ведомств США, осуществляет Администрация общих услуг (АОУ), которую можно приблизительно сравнить с советским Госснабом. Эта го­сударственная организация закупает централизованно и хранит на своих складах («розничных магазинах») материалы и оборудование, необходи­мые для обеспечения работы государственного аппарата. Она же централи­зованно управляет всем парком принадлежащих правительству США авто­мобилей, заключает контракты на. снабжение федеральных зданий элект­роэнергией, водой и т. д. Министерства и ведомства ежегодно подают в Ад­министрацию общих услуг заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое в «магазинах», принадле­жащих АОУ, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечиваю­щей содержание этой системы. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с тем, как если бы каждое ведомство закупало товары и услуги самостоятельно по небольшим контрактам или в розницу.

Администрация общих услуг занимается также учетом, сбором и про­дажей годного к употреблению излишнего или замененного оборудования во всех федеральных ведомствах США. Иногда такое оборудование переда­ется бесплатно в другие учреждения, финансируемые из госбюджета. Так, в настоящее время проводится кампания по передаче в государственные школы компьютеров, заменяемых в госучреждениях (программа «Компь­ютеры в школу»).

Особый упор в закупочной политике государства делается на использо­вание конкуренции. Следует отметить, что, в частности, министерство обороны США выступает в поддержку использования конкуренции при распределении заказов на сложные системы вооружения. Так, именно по­зиция Пентагона стала непреодолимым препятствием на пути попытки слияния крупнейших аэрокосмических компаний «Локхид Мартин» и «Нор-троп Грумман» летом 1997 г., поскольку у министерства возникли «серьез­ные опасения по поводу соблюдения норм конкуренции».

Министерства-заказчики наделены широкими аудиторскими правами и правом надзора за ходом выполнения работ в соответствии с заключен­ными ими контрактами. Исполнителю (подрядчику) вменяется в обязан­ность вести и сохранять определенную учетную документацию и предос­тавлять ее для аудиторской проверки по требованию заказчика. В случае, если такая аудиторская проверка выявит несоответствие требованиям кон­тракта, подрядчик может быть подвергнут штрафным санкциям или же пересмотру цены. Определенные виды контрактов накладывают ограниче­ния на размер получаемой прибыли, а также на размеры и виды затрат, подлежащих возмещению заказчиком. В соответствии с социальной полити­кой государства в госконтрактах обязательно наличие оговорок об обеспечении минимального уровня заработной платы, о гарантиях продолжи­тельности рабочего дня, об условиях труда и т. п.

В отличие от коммерческих заказчиков, государственный заказчик имеет право в одностороннем порядке пересматривать условия заключенных им контрактов с соответствующей компенсацией подрядчику (поставщику) уже понесенных им или дополнительных затрат. Если Министерство-заказ­чик вносит изменения в сделанный ранее заказ, то поставщик обязан ис­полнить контракт со всеми его изменениями, однако имеет право на вы­текающую из этих изменений корректировку цены и/или сроков поставки. Государственный заказчик имеет также право прекратить действие всего контракта или какой-либо его части, исходя из собственных соображений (с соответствующей компенсацией исполнителю), или же по причине не­выполнения обязательств, если контракт исполняется подрядчиком не­удовлетворительно.

Согласно Правилам FAR, краткое уведомление о любой предстоящей закупке Федерального Правительства на сумму свыше 25 тыс. долл. должно быть напечатано в «Ежедневной коммерческой газете», которая является органом Министерства торговли США и выходит по рабочим дням. Такое уведомление должно быть опубликовано по крайней мере за 15 дней до опубликования официального извещения. Официальные извещения долж­ны предоставлять потенциальным подрядчикам по крайней мере 30 дней (45 дней для научно-исследовательских работ и разработок) для того, что­бы они смогли оценить возможность и целесообразность своего участия в конкурсе на получение данного заказа и сообщить о своей заинтересован­ности. Государственные организации также должны публиковать информа­цию о возможностях заключения субподрядных контрактов.

Великобритания имеет богатейший опыт госзакупок. В частности, спе­циальный орган по закупкам, обеспечивающий интересы «Короны» в ко­лониях Британской империи, «Краун Эйдженс», был создан в 1833 г. В со­временном виде система закупок сложилась к 1984 г., когда были приняты 'Рекомендации по конкурсным закупкам». В 1990 г. при Казначействе была создана «Центральная организация по закупкам» в качестве центрального методического и контролирующего органа. Существует также отдел стра­тегии закупок в правительстве. В каждом министерстве есть департамент контрактной работы для обеспечения общих нужд остальных департамен­тов и территориальных подразделений. Для обеспечения своих специфичес­ких нужд департаменты производят закупки самостоятельно. Для текущих мелких расходов выделяются электронные корпоративные кредитные кар­точки на ограниченные суммы.

Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам (департаментам), при этом чиновник Казначейства, кури­рующий данный департамент, согласовывает отдельные расходы. Закупки осуществляются отдельными департаментами самостоятельно в пределах их компетенции. Представитель Казначейства, работающий в каждом де­партаменте (инспектор финансов), обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить его одобрение. Парламент Великобритании принимает Акт о закупках на каждый финансовый год. Казначейство, которое в составе проекта бюджета пред­ставляет в Парламент также проект государственных закупок, подтверж­дает расходы и осуществляет «разумное» руководство ими на базе принци­па «value for money» — «адекватная ценность за уплаченные деньги». Аудит расходов по государственным контрактам осуществляет Счетная палата, которая предоставляет доклады Контролера или Главного аудитора соот­ветствующему Комитету Парламента. Казначейство также является орга­ном, принимающим нормативные документы по процедурам закупок, включая закупки товаров, работ и услуг.

Франция и Бельгия. В этих странах сложилась отличная от других систе­ма государственных финансов, которая повлияла на систему организации госзакупок. Исторически все государственные расходы контролировались на всех этапах (принятие решения, расчет сметы расходов, анализ соот­ветствия планируемых расходов возможностям бюджета, визирование рас­ходных документов и контроль оплаты контрактов) специально делегиро­ванными в ведомства чиновниками Минфина. С 30-х годов во Франции су­ществует Национальное агентство торгов, однако его роль как регулятора закупок отдельных министерств все более сокращается. Состав этого Аген­тства следующий: Административный отдел, который занимается разра­боткой нормативной документации, Экономический отдел, который ана­лизирует воздействие государственных закупок на состояние националь­ной экономики, Технический отдел, который отрабатывает технические спецификации для проводимых конкурсов и дорабатывает тендерную доку­ментацию, Ценовой отдел, который проводит маркетинговые исследова­ния и готовит соответствующие рекомендации. В составе Агентства есть также Секретариат, функционально подведомственный Министерству финансов. Для Франции характерно создание специальных комиссий, которые выбо­рочно проверяют правильность заключения контрактов. Каждое ведомство и местный орган власти формируют собственное подразделение по закуп­кам с функциями заключения контрактов и контроля за их исполнением.

Восточноевропейские страны (Чехия, Польша, Венгрия, Эсто­ния) в середине 90-х годов приняли законы и другие нормативные акты, соот­ветствующие требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ (Комиссия ООН по праву международной торговли). Несмотря на то, что законодательство о закупках в этих странах принято совсем недавно, в ближайшем будущем оно подлежит полному пересмотру в связи со вступле­нием (или заявкой на вступление) перечисленных стран в Европейское Со­общество. В основу нового законодательства будут положены директивы ЕС.