Копытов %22Административное право%22

придерживаться изложенных в них правил поведения, а лишь предлагают, рекомендуют следовать им. За отступление от административно-правовых норм данного вида не предусмотрено применение мер дисциплинарного или административного принуждения. Рекомендательная норма содержится в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", согласно которой уставами высших учебных заведений может быть предусмотрено создание попечительских советов [67. Ст. 12, ч. 2.1].E

Критерий "Время (период) действия норм" является основанием для классификации норм административного права на два вида: а) установленные на неопределенный срок действия; б) установленные на определенный срок действия. Первые получили название норм постоянного действия. Их подавляющее большинство. Они сохраняют свою юридическую силу до изменения или отмены. Вторые именуют нормами временного действия. Законодатель связывает их действие со сроком (моментом) или существованием определенных условий, ситуации, для регулирования которых подобные нормы были приняты либо с наступлением одновременно обоих указанных обстоятельств (срока и условий) . Нормами временного действия вводится ограниченный по времени административно-правовой режим чрезвычайного положения. Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" установил, что введение чрезвычайного положения является временной мерой, что срок его действия, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток |32. Ст. 1, ч. 2; ст. 9, ч. 1].E

Критерий "Государственно-территориальный масштаб действия норм административного права" позволяет выделить два вида норм

административного права. Первые называют общефедеральными. Они распространяют свое действие на территорию РФ в целом как федеративного государства и содержатся, например, в федеральных законах. Вторые принимают для регулирования общественных отношений в субъектах РФ, т.е. в ее отдельных государственнотерриториальных образованиях. Поэтому они получили наименование

норм субъектов Российской Федерации или региональных и

соответственно присутствуют в законах, иных нормативных правовых актах субъектов РФ.E

5.3. Нормативные административно-правовые акты: понятие, особенности, виды/

Понятие административно-правовых актов. Субъекты, наделенные правотворческой компетенцией на принятие нормативных административно-правовых актов. Критерии классификации и виды нормативных административно-правовых актов.E

Нормативный административно-правовой акт - один из видов нормативных правовых актов, принятый субъектом, наделенным правотворческой компетенцией, устанавливающий нормы административного права и обеспечивающий регулирование общественных отношений, имеющих место в сфере организации и деятельности государственной администрации, ее юрисдикции. В связи с тем что нормативные правовые акты устанавливают систему норм

права, другие средства правового регулирования и призваны воплощать в себе дух права и важнейшие социально-нравственные ценности, их называют источниками и формой права.E

Правотворческой компетенцией на принятие нормативных административно-правовых актов наделены: 1) органы законодательной власти РФ; 2) Президент РФ; 3) Правительство РФ и иные исполнительные органы государственной власти РФ; 4) законодательные органы субъектов РФ; 5) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; 6) представительные и исполнительные органы местного самоуправления; 7) администрация государственных органов и организаций.E

Правотворческая практика знает множество нормативных правовых

актов, в которых наряду с нормами административного права содержатся нормы других правовых отраслей (конституционного, гражданского, трудового, финансового, налогового). Данный вид актов по указанной причине называют смешанными. К таким актам можно отнести Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [194]. В указанном Законе присутствуют одновременно нормы конституционного и административного права, поэтому его

обоснованно можно именовать конституционным (государственноправовым) и административно-правовым нормативным актом.E

Базовые правовые положения, определяющие содержание правотворческой компетенции субъектов на принятие нормативных административно-правовых актов, установлены в Конституции РФ [27.

Ст. 72, ч. 1, п. "к"; ст. 76, ч. 4; ст. 90, ч. 1; ст. 105, ч. 1; ст. 106, п. "в"; ст. 115, ч. 1 и 2]. Среди них наибольший интерес представляют следующие два: а) административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; б) вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.E

Более детально компетенция исполнительных органов государственной власти на принятие нормативных административноправовых актов регламентирована в федеральных и региональных законах, положениях, устанавливающих правовой статус, основы организации и деятельности органов данного вида (например, в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации") [30. Ст. 23]. Правительство РФ постановлением от 13 августа 1997 г. № 1009 утвердило Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации |397|.E

Нормативные административно-правовые акты можно

классифицировать по самым разнообразным основаниям. Важнейшими из них являются структуризация предмета административно-правового регулирования и виды субъектов, принявших такие акты. Представление о соотношении структуры массива нормативных правовых актов и предмета регулирования можно получить при ознакомлении с рубриками раздела "Основы государственного управления" одобренного Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 Классификатора правовых актов, каждая рубрика которого соответствует определенной

структурной части предмета административно-правового регулирования |229|.E

Далее рассмотрим классификацию нормативных административноправовых актов с учетом двух критериев: а) правовой формы актов (законы, указы, постановления, приказы и т.д.); б) структурной организации системы правотворческих субъектов.E

Законы Российской Федерации/

Эту группу административно-правовых актов составляют законы, обладающие после Конституции РФ высшей юридической силой. К ней принадлежат федеральные конституционные законы и федеральные законы.E

Иногда в специальной литературе к нормативным актам административного права относят Конституцию РФ, конституции (уставы) субъектов РФ. Представляется, что такая позиция не совсем

корректна с точки зрения теории права и теории конституционного права. Поэтому в настоящем учебнике она не рассматривается.E

Федеральные конституционные законы. Они являются сравнительно новым источником административного нрава и принимаются по вопросам, предусмотренным в Конституции РФ. Среди таких вопросов административно-правового характера условия введения чрезвычайного положения и установление отдельных ограничений прав и свобод граждан при чрезвычайном положении, определение режима военного положения и правового статуса, порядка организации и деятельности Правительства РФ 27. Ст. 108, ч. 1; ст. 56; ст. 87, ч. 3; ст. 88; ст. 114,4. 2; 30.E

Федеральные законы. Эта группа законов, содержащих нормы административного права, активно пополняется. Принятие

федеральных законов по вопросам административно-правового регулирования прямо предусмотрено в Конституции РФ. К таким вопросам отнесены, в частности: а) приобретение или прекращение гражданства [27. Ст. 6, ч. 1]; б) определение перечня сведений, составляющих государственную тайну [27. Ст. 29, ч. 4]; в) несение военной службы и установление случаев, когда возникает право ее замены альтернативной гражданской службой [27. Ст. 59, ч. 2 и 3]; г)

установление права иметь гражданство иностранного государства или двойное гражданство [27. Ст. 62, ч. 1]; д) введение ограничений перемещения товаров и услуг на территории РФ, если это необходимо

для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей [27. Ст. 74, ч. 2J; с) общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти 127. Ст. 77, ч. 1].E

Ныне действуют, например, следующие Федеральные законы,

предпринимательства в Российской Федерации", "Об образовании" [66; 67; 141; 191].E

Нормативные правовые акты Президента РФ/

Согласно Конституции РФ Президент РФ имеет право принимать

правовые акты в форме указов и распоряжений [27. Ст. 90]. Указы могут быть нормативными и индивидуальными. Распоряжения часто относят в специальной литературе к индивидуальным правовым актам. Анализ правотворческой деятельности показывает, что среди актов, принимаемых в форме распоряжений, имеются и нормативные, и индивидуальные. В форме нормативных распоряжений издаются обычно правовые акты, которые носят внутриорганизационный характер и решают ограниченный круг вопросов.E

В качестве примера нормативных административно-правовых актов Президента РФ можно назвать Указы "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" и "О структуре федеральных органов исполнительной власти" 1227; 2431. Рядом указов Президента РФ утверждены нормативные административно-правовые

акты в форме положений о ряде федеральных министерств [258-262].E

Нормативные административно-правовые акты федеральной администрации/

В данной группе имеются следующие виды нормативных актов: а) акты Правительства РФ; б) акты федеральных органов исполнительной

власти отраслевой и специальной компетенции (министерств, федеральных служб и федеральных агентств); в) акты федеральных организаций, наделенных правотворческой компетенцией.E

Нормативные административно-правовые акты Правительства РФ. Они издаются в форме постановлений и распоряжений, являются обязательными для исполнения в Российской Федерации [27. Ст. 115].E

Широка и объемна компетенция Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти, поэтому огромно число принимаемых им административно-правовых актов. Одни из них носят концептуальный характер, концентрируя в себе сущность политики государства, исполнительной власти в определенной сфере, области. Например, распоряжением Правительства РФ утверждена Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации |291|.E

Нередко акты Правительства РФ принимаются во исполнение определенных федеральных законов и указов Президента РФ, уточняют и детализируют механизм их реализации. К таким нормативным актам относятся Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Они утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 в соответствии с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" [180; 400].E

Постановлениями Правительства РФ утверждены положения о федеральных органах исполнительной власти, консультативных и координирующих органах, правила осуществления определенных видов деятельности в сфере административно-правового регулирования, в частности: Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации, Правила продажи отдельных видов товаров

[335; 401].E

Нормативные административно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной компетенции.E

Такие акты принимаются в юридической форме приказов и постановлений по вопросам правового регулирования той сферы,

которая подведомственна соответствующему федеральному органу. Приказы являются актами единоначальных исполнительных органов

Нормативные административно-правовые акты в субъектах РФ вправе принимать все их органы законодательной и исполнительной власти. Среди таких актов следует назвать: а) законы субъектов РФ; б) нормативные указы высших должностных лиц субъектов РФ (президентов, губернаторов); в) постановления высших органов исполнительной власти субъектов РФ (правительств); г) нормативные приказы и постановления исполнительных органов отраслевой компетенции субъектов РФ.E

Законы субъектов РФ. В соответствии с Конституцией РФ правотворческой компетенцией на принятие законов наделены все субъекты РФ [27. Ст. 5, 76]. Органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ принимают региональные законы по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, по предметам исключительного ведения субъектов РФ. В форме законов они принимают обычно нормативные правовые акты, определяющие основы правового статуса правительств субъектов РФ.E

Нормативные указы высших должностных лиц субъектов РФ.

Высшие должностные лица субъектов РФ принимают административноправовые акты в юридической форме указов. Такие акты издаются на основе и во исполнение региональных конституций (уставов) и законов, а по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов - кроме того, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.E

Постановления высших органов исполнительной власти субъектов РФ. Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ издают правовые акты в форме постановлений и распоряжений. В форме

постановлений правительства субъектов РФ утверждают положения о подведомственных им органах исполнительной власти, например о региональных министерствах.E

Нормативные приказы и постановления исполнительных органов отраслевой компетенции субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ отраслевой компетенции созданы в различных организационно-правовых формах (министерств, комитетов,

управлений, департаментов и т.д.). Указанные органы своими приказами

административно-правовые акты, как инструкции, положения, правила.E

Нормативные административно-правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления./

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления вправе принимать муниципальные административно-правовые акты. Они подлежат исполнению на всей территории муниципального образования [27. Ст. 132; 195. Ст. 7].E

Нормативные акты администрации государственных органов и организаций. Особенность нормативных административно-правовых актов данного вида состоит в том, что их действие ограничено узкими

организационными рамками конкретного органа либо организации. Органы государственной власти РФ и ее субъектов являются, по существу, локальными структурами, а государственные федеральные и региональные организации могут быть локальными и корпоративными структурами. Поэтому издаваемые их руководителями (администрацией) акты получили наименование локальных либо корпоративных.E

5.4. Реализация норм административного права/

Понятие и сущность реализации норм административного права. Общие и специальная формы реализации норм административного права. Особенности исполнения, использования и соблюдения норм административного права. Правоприменительная форма реализации

норм административного права.E

Проблема реализации норм административного права имеет важное практическое значение. Административно-правовые нормы реализуются тогда, когда заложенные в них общеобязательные правила воплощаются в фактическом поведении участников общественных отношений, когда достигается предусмотренный в них правовой результат. Действительная реализация этих норм свидетельствует, что

государственная администрация организована и функционирует в точном согласии с волей законодателя, установленными им

публичными целями и интересами. А находящиеся под ее юрисдикцией все иные субъекты неукоснительно следуют административно-правовым нормам, процесс административноправового регулирования и административного управления осуществляется и развивается должным образом, как необходимо обществу и государству. В то же время все участники административноправовых отношений удовлетворяют свои потребности и интересы в точном соответствии с нормами.E

Различают общие и специальную формы реализации юридических норм. Общие формы реализации административно-правовых норм являются универсальными, так как в них реализуют правовые веления все без исключения субъекты. Среди общих форм реализации норм выделяют три вида: а) исполнение; б) использование; в) соблюдение. Любая из названных общих форм "привязана" к соответствующим

Исполнение является одной из общих форм реализации, при которой субъекты следуют обязывающим административно-правовым нормам, выполняют возложенные на них обязанности к активному поведению и совершают тем самым активные действия. В Градостроительном кодексе РФ содержится обязывающая административно-правовая норма о том, что "лицо, осуществляющее строительство, обязано извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства" [37. Ст. 53, ч. 3]. Приведенная обязывающая норма может быть реализована всеми субъектами, осуществляющими строительство,

лишь путем исполнения возложенной на них обязанности по предоставлению требуемой информации, если на подведомственных им объектах имели место аварийные ситуации. Для этого им необходимо совершить собственные активные действия в качестве обязанной стороны соответствующего административного правоотношения.E

Использование - другая общая форма реализации административноправовых норм. Она также выражается в активном поведении субъектов,

однако в отличие от предыдущей формы основывается не на исполнении обязанностей, а на следовании правам, установленным в