Копытов %22Административное право%22

Субъекты государственной администрации различного иерархического или примерно равного статуса иногда заключают между собой договоры (соглашения) по вопросам организации и деятельности органов исполнительной власти, совместного осуществления административного управления и административно-правового регулирования. По понятным причинам их именуют

административно-правовыми договорами (соглашениями).E

Субъекты государственной администрации при выполнении возложенных на них функций очень часто составляют и заполняют многочисленные письменные документы, подтверждающие наличие юридических фактов административно-правового характера: справки, протоколы, разрешения (лицензии) на выполнение определенных видов деятельности, регистрационные свидетельства, журналы регистрации и т.д. Они ведут разнообразные информационные фонды, реестры на электронных носителях.E

Фактические действия субъектов государственной администрации находят воплощение в таких административно-правовых формах, как конференции, презентации, слушания, совещания, заседания, прием и рассмотрение обращений граждан и организаций, прием и рассмотрение иной деловой корреспонденции, осуществление учета, контроля и надзора. К ним относят также делопроизводство, организацию вспомогательных, обеспечивающих служб (информационно-технической, стенографической, материальнотехнической, транспортной и т.д.). Большой объем фактических действий приходится выполнять органам государственной администрации в процессе программирования, планирования, организационно-функционального проектирования организационных

систем, видов деятельности и технологий. Правда, на заключительном этапе указанных направлений фактической деятельности субъекты государственной администрации могут принять важные организационные документы: программы и планы стратегического и социально-экономического развития; проекты систем и структур, их совершенствования и модернизации.E

По критерию " Направленность деятельности на решение

правовые формы подразделяют на регулятивные и правоохранительные.

Регулятивные формы сопряжены с правомерной деятельностью в процессе осуществления административной власти, административного управления, административно-правового регулирования и поддерживают их. Охранительные формы обусловлены необходимостью защиты нарушенного правопорядка, применением к виновным лицам мер административного принуждения, привлечением их к административной или дисциплинарной ответственности. Они обеспечивают разрешение административных и дисциплинарных споров, дел об административных и дисциплинарных правонарушениях.E

существенное значение для государственной администрации, поэтому административное право прямо связывает с ними возникновение определенных юридических последствий. Например, в случае издания приказа о назначении гражданина на государственную должность государственной службы, составления протокола о совершении гражданином административного правонарушения либо подачи гражданином жалобы на неправомерные действия должностного лица многочисленные государственные служащие и сами граждане, которых касаются указанные действия, обязаны будут выполнить ряд предусмотренных в законе действий.E

Другие формы деятельности носят организационно-технический характер и не оказывают какого-либо непосредственного воздействия на

11.2. Административно-правовые акты как форма деятельности субъектов государственной администрации/

Административно-правовые акты как форма деятельности субъектов административного права. Существенные признаки административноправовых актов. Особенности индивидуальных административноправовых актов. Индивидуальные административно-правовые акты как юридические факты.E

Административно-правовые акты являются одной из основных правовых форм деятельности субъектов государственной администрации, обладающих компетенцией и осуществляющих административную власть. Право на их издание закреплено в нормативных правовых актах и носит компетенционный характер.E

Всоветский период истории России административно-правовые акты называли актами управления и рассматривали в качестве юридической формы управленческих решений, поскольку деятельность органов исполнительной власти в условиях господства государственной собственности анализировалась как государственное управление. В современных условиях такой взгляд на акты данного вида возможен лишь в теоретических исследованиях по проблемам управления, где сама категория "управление" имеет предельно широкое толкование, а любой обязательный для других субъектов акт органа публичной, корпоративной или иной власти рассматривается как управленческое решение.E

Влитературе выделяют ряд следующих наиболее существенных признаков административно-правовых актов. Любой административноправовой акт может быть только подзаконным, т.е. изданным на основе

иво исполнение закона субъектом государственной администрации. Он значительно уступает закону в юридической силе.E

По правовой природе административно-правовой акт представляет собой юридически властное волеизъявление субъекта административной власти. Юридическая властность означает обязательность исполнения предусмотренных в акте велений, их императивность для тех субъектов административного права, которым акт адресован.E

Административно-правовой акт является односторонним. Это

означает, что субъект, принимая акт на основе действующего административного права по собственной инициативе либо

предписанию органа государственной власти (должностного лица), выражает во вне свою правовую волю, изъявляет эту волю в одностороннем порядке. Разрешение всех других субъектов на принятие административно-правового акта, согласие субъектов, в отношении которых он будет действовать, не требуется.E

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения адресатами административно-правовых актов содержащихся в них велений могут быть применены в отношении виновных субъектов административного права меры юридического принуждения и юридической ответственности. Преимущественно используются меры служебного (дисциплинарного) и административного принуждения, дисциплинарной и административной ответственности.E

Административно-правовые акты могут быть нормативными и индивидуальными (ненормативными) . Нормативный акт устанавливает правила должного и возможного поведения всех субъектов в сфере административного управления и административноправового регулирования, которым такие правила и сам акт адресованы. Адресаты нормативного административно-правового акта определяются в общей форме (например, граждане) либо обозначаются по каким-то групповым признакам (к примеру, граждане - владельцы автотранспортных средств, граждане - водители таких средств). Нормативные акты не называют своих адресатов по индивидуальному, персонифицированному имени, если их веления не касаются единственного в своем роде субъекта административного права (например, Правительства РФ) . Особенности нормативных административно-правовых актов рассмотрены в параграфе 5.3 настоящего учебника. Здесь будет дана более подробная характеристика

индивидуальным административно-правовым актам.E

Индивидуальные административно-правовые акты направлены на разрешение конкретных ситуаций в сфере организации и деятельности государственной администрации, административного управления и административно-правового регулирования. Они содержат правила поведения для конкретно поименованных субъектов административного права с индивидуализированными признаками, называемых поэтому

персонифицированными. Такие акты принимают субъекты административного нрава, наделенные властными полномочиями с

целью решения индивидуально конкретных административных дел (вопросов), которые перед ними возникают ежедневно и в большом количестве. Указанные субъекты могут издавать указанные акты во исполнение нормативных и индивидуальных правовых предписаний иных органов государственной власти (должностных лиц), осуществляя тем самым правоисполнительную деятельность.E

Очень часто субъекты административного права в процессе принятия индивидуальных актов заняты также правоприменительной деятельностью. Это означает, что на основе вполне определенных нормативных велений административного нрава и в соответствии с ними они разрешают возникающие в их деятельности индивидуально конкретные дела. Примером подобных дел являются назначение гражданина на государственную должность государственной службы, выдача лицензии юридическому лицу на осуществление определенной деятельности, разрешение гражданину приобрести, носить и хранить оружие, регистрация гражданина по месту пребывания или по месту жительства, поощрение государственного служащего, административное наказание гражданина или юридического лица. Порядок разрешения перечисленных дел, условия и содержание их решения регламентированы в нормах права, поэтому, решая такие дела, субъект административной власти действует согласно нормам и применяет их к конкретным юридическим ситуациям.E

Индивидуальные административно-правовые акты не только выражают во вне правовую волю принявших их субъектов, но и выступают в правовом регулировании в качестве юридических фактов, т.е. правомерных действий, с которыми право (закон) связывает возникновение, изменение и прекращение определенных (в основном

административных) правоотношений.E

Группа индивидуальных административно-правовых актов более многочисленна по сравнению с группой нормативных актов. Это объясняется тем, что в практике административного управления и административно-правового регулирования возникает значительно больше оперативных текущих дел, требующих применения нормативных правовых велений, чем нуждающихся в нормативном

правовом регулировании. С возвышением иерархического уровня субъектов государственной администрации наблюдается тенденция

увеличения в их деятельности доли принимаемых ими нормативных правовых актов и снижения доли индивидуальных актов. С понижением их иерархического уровня заметна обратная тенденция.E

11.3. Административно-правовые договоры (соглашения, контракты) - форма деятельности субъектов государственной администрации/

Административно-правовой договор (соглашение) как форма деятельности субъектов государственной администрации. Соглашения между субъектами государственной администрации различного и одного иерархического уровня. Служебные контракты о поступлении на гражданскую службу, контракты о поступлении на военную и правоохранительную службу как вид административно-правовых

договоров.E

В действующем законодательстве не используются термины

"административно-правовой договор" или "административно-

правовое соглашение". Однако в специальной литературе такие договоры (соглашения) рассматриваются в качестве одной из форм деятельности субъектов административного права. Договоры (соглашения) нашли закрепление в федеральном и региональном законодательстве. Они применяются в отношениях между субъектами государственной администрации различного иерархического уровня, между исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований, между государственными органами - нанимателями на государственную службу и гражданами.E

Российское законодательство допускает возможность заключения договоров (соглашений) между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Конституция РФ предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит

Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной

власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами

исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий [27. Ст. 78, ч. 2, 3].E

Приведенные конституционные нормы получили развитие в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". В нем установлено, что Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий и осуществлять полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соглашений. Исключительно на заседаниях Правительства РФ принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ |30. Ст. 13, ч. 2, 3; ст. 28, ч. 11].E

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержит самостоятельную главу об общих принципах разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и

ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами,

законами субъектов РФ и договорами о разграничении полномочий и соглашениями. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.E

Правовое регулирование на основе указанных договоров и соглашений является дополнительным по отношению к существующему регулированию па основе нормативных правовых актов (законов, указов, постановлений). Оно используется в тех случаях, когда невозможно либо нецелесообразно по каким-либо причинам решать проблему уточнения, перераспределения, делегирования полномочий с помощью федерального закона, иного нормативного правового акта.E

Порядок заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными

органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу части своих полномочий урегулирован Правительством РФ |393|. Подготовка проекта соглашения осуществляется федеральным органом исполнительной власти или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, который явился инициативной стороной соглашения.E

Проект соглашения направляется его инициатором другой стороне. Установлен двухнедельный срок согласования проекта соглашения. Он может быть продлен по согласованию между сторонами на один месяц.

Указанная комиссия принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения. Комиссия может также принять решение о направлении материалов, связанных с заключением соглашения, для рассмотрения на заседании Правительства РФ, если к ней обратится высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Правительство РФ принимает по представленным материалам окончательное решение в месячный срок.E

Подписанное сторонами соглашение утверждается распоряжением Правительства РФ. Проект такого распоряжения вносится в Правительство РФ федеральным органом исполнительной власти, являющимся стороной соглашения, в недельный срок с даты подписания соглашения. Соглашение вступает в силу с даты вступления

в силу распоряжения Правительства РФ о его утверждении. Копия соглашения направляется федеральным органом исполнительной власти - стороной соглашения в Министерство регионального развития РФ.E

Несколько иной порядок установлен для соглашений, в которых предусматривается передача полномочий в части проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и ремонта

объектов капитального строительства, находящихся в федеральной собственности (включая выполнение функций застройщика,

предусмотренных федеральным законодательством о градостроительной деятельности). Указанные соглашения заключаются и вступают в силу с учетом следующих особенностей: 1) при несогласовании проекта указанного соглашения в установленный двухнедельный срок с возможным продлением его на один месяц процедура заключения соглашения прекращается; 2) указанное соглашение вступает в силу с момента, определенного этим соглашением; 3) если одной из сторон указанного соглашения является федеральная служба (федеральное агентство), находящаяся в ведении федерального министерства, то соглашение утверждается соответствующим федеральным министерством, считается заключенным с момента такого утверждения и вступает в силу с даты вступления в силу правового акта федерального министерства о его утверждении.E

На договорных условиях разграничиваются полномочия органов исполнительной власти краев и областей, имеющих в своем составе автономные округа, и органов исполнительной власти автономных округов. Договорная форма регулирования используется субъектами РФ и их государственными органами исполнительной власти в целях координации совместной исполнительной деятельности, взаимодействия при осуществлении совместного административного управления и административно-правового регулирования. Она применяется и в правоотношениях между государственными органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований.E

добровольное соглашение между представителем нанимателя на гражданскую службу или федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, и гражданином, поступающим на государственную гражданскую либо военную службу

[66. Ст. 32; 69. Ст. 23, 24].E

Таким образом, административно-правовой договор (соглашение, контракт) - форма деятельности субъектов государственной

администрации, предусмотренная в административном праве, выраженная в официально установленной письменной форме,

представляющая собой добровольно согласованное в публичных интересах волеизъявление равноправных сторон административного правоотношения, как минимум одна из которых обладает статусом исполнительного органа (должностного лица) государственной власти, но не применяет в данном правоотношении свои властные права. Предметом такого договора (соглашения) могут быть передача сторонами друг другу осуществления части своей компетенции (полномочий) , ответственности, организация совместной исполнительной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования, поступление на государственную гражданскую, военную или правоохранительную службу.E

Как правило, заключение административно-правового договора (соглашения) сопровождается в последующем принятием нормативного или индивидуального административно-правового акта в целях реализации достигнутых договоренностей в процессе последующей исполнительной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования. Дело в том, что властные полномочия являются одним из самых характерных признаков компетенции органов государственной власти, а наделение их компетенцией или изменение ее объема осуществляется по общему правилу только посредством издания правовых актов. Поэтому необходимо признать, что сам по себе договор (соглашение) рассматриваемого типа без сопровождающего его правового акта недостаточен для приобретения полномочий исполнительным органом государственной власти, которому такие полномочия переданы. Как говорят юристы, в данном случае для получения властных полномочий нужен сложный юридический и фактический состав в форме двух

документов, оформляющих их передачу: договора (соглашения) и правового акта. Служебный контракт также действует вместе с соответствующим правоприменительным актом о назначении гражданина на государственную должность государственной гражданской службы.E

Рассматривая вопросы участия исполнительных органов

государственной власти в договорном регулировании, нельзя обойти вниманием особенности заключения гражданско-правовых договоров, в