Valentey2004_Proceedings1
.pdfян без доходов, либо превратит их в нелегалов на территории ЕС. Чтобы этого избежать, представляется важным на межгосударственном уровне поиск форм обеспечения легитимного поля миграции, тем более что в этом могут быть заинтересована и «европейская сторона». В некоторых из принимающих стран Центральной Европы присутствие дешевой ино-
странной рабочей силы из соседних восточных стран стало структурным элементом ряда отраслей экономики. Как в свое время угольные шахты Рурского бассейна в Германии во многом зависели от присутствия поль- ских рабочих, так сейчас швейная промышленность Польши (в некото- рых регионах) значительно повысила свою конкурентоспособность бла- годаря нелегальным украинским и российским женщинам-мигрантам. По данным чешских исследователей, трудовые мигранты из государств
бывшего СССР составляют треть(!) зарегистрированной иностранной рабочей силы в Чешской Республике, из них на россиян приходится по- рядка 30%.
Сейчас проблемы формирования миграционной политики в Рос- сии все чаще поднимаются в научных и политических дискуссиях, в средствах массовой информации. Потребность в миграционной полити- ке, отвечающей потребностям реально складывающейся миграционной
ситуации в стране и способной регулировать все усложняющиеся потоки международной миграции, все более отчетливо ощущается в обществе.
Правовая база
Перед Россией, вступившей в период суверенного постсоветского развития, встал огромный комплекс проблем формирования правовой основы деятельности государства. Всплеск миграций и необходимость правового регулирования многочисленных и многообразных миграци- онных потоков на новой, демократической основе выдвинул задачи соз- дания миграционного законодательства в разряд первоочередных.
Не останавливаясь подробно на принятых законах и постановлени- ях, подписанных двусторонних и многосторонних межгосударственных соглашениях, отметим, что это новая для страны деятельность была осу- ществлена в самые короткие сроки, дабы преодолеть возникший правовой вакуум и подвести юридическую основу под уже существовавшее в мас- совом масштабе явление. Естественно, что принятые законы были несо- вершенны. Кроме того, сама миграционная ситуация быстро менялась. Так что неудивительно, что в течение всех последних лет в законодательство
199
вносились и продолжают вноситься существенные изменения, разрабаты- ваются новые законы, а также механизмы их осуществления.
В том, что касается регулирования международной трудовой ми- грации, принципиальное значение имели законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О занято- сти населения в Российской Федерации», постановление «О привлече- нии и использовании Российской Федерации иностранной рабочей си- лы». Особые надежды связаны с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», опреде- ляющим правовой статус разных категорий иностранцев, проживающих в России и занимающихся здесь трудовой, предпринимательской и иной деятельностью. Этот закон представляет собой попытку преодолеть оче- видные несовершенства миграционной политики России, перенося ак-
цент с контроля над въездом мигрантов на контроль над их пребыванием и трудоустройством. Центральной фигурой становится работодатель, нанимающий иностранных граждан, – его ответственность за использо-
вание труда незаконных мигрантов должна стать важным инструментом сокращения сферы теневого трудоустройства.
С рядом государств Россия имеет межправительственные дву-
сторонние соглашения о международной трудовой миграции, напри-
мер, с Китаем, Германией, Польшей, Словакией, Финляндией, Швейца- рией и др. Как правило, эти соглашения исходят из специфики сложив- шихся экономических взаимоотношений России с этими государствами.
Существует также ряд межправительственных соглашений о трудовой деятельности и социальной защите граждан со странами ближнего зару- бежья: Украиной, Молдовой, Беларусью, Арменией, Литвой, Киргизией.
Практическое осуществление этих межправительственных и меж- ведомственных соглашений осуществляется исключительно через госу- дарственные организации, в частности, оно возложено на Департамент внешней трудовой миграции ФМС МВД РФ, который непосредственно проводит набор на работу, стажировку или обучение по этим соглаше- ниям. Правда, на деле трудоустройство в рамках межправительственных соглашений носит весьма ограниченный характер, а квота, определенная принимающей стороной, часто оказывается невыполненной. Это связано с высокими требованиями, установленными в соглашениях к соискате- лям временной работы в отношении знания языка принимающей страны,
200
уровня профессиональной подготовки, опыта работы по специальности, возрастных ограничений, состояния здоровья и т.д.
Ряд двусторонних соглашений регулируют конкретные вопросы, связанные с трудовой миграцией. Так, соглашения об избежании двой- ного налогообложения, которые Россия имеет с большинством развитых стран мира, со многими государствами бывшего социалистического ла- геря, с крупными азиатскими государствами45, определяют, где и как платит налоги трудящийся-мигрант и гарантируют ему право избежать двойного налогового бремени в период работы в другой стране.
Двусторонние межправительственные соглашения о социаль-
ном обеспечении касаются, в частности, порядка учета трудового стажа, приобретенного в период работы в другой стране, при начислении пен- сий, а также выплаты пособий по социальному обеспечению, в частно- сти, при наступлении нетрудоспособности. Россия имеет такие соглаше- ния с большинством государств СНГ, с Чехией, Словакией, Болгарией, Румынией, Монголией46, а также с Испанией.
Впоследнее десятилетие Россия присоединилась к ряду международных Конвенций, что требует от нее приведения национального
законодательства в соответствие с принципами этих межнациональных документов. Так, Россия подписала Конвенцию ООН 1950 г. о защите прав человека и основных свобод, а в 2000 г. присоединилась к Европей- ской Социальной Хартии. Признание принципов этих документов может явиться основой совершенствования национального миграционного за- конодательства в направлении защиты прав мигрантов (чего явно не хва- тает существующим ныне в России законам, нацеленным прежде всего на «техническое» управление миграционными потоками на федеральном
ирегиональном уровне).
Вдекабре 2000 г. Россия подписала Конвенцию ООН 2000 г. про- тив транснациональной организованной преступности и два дополняю- щих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов и против торгов-
45 Многие из этих соглашений подписаны еще Советским Союзом и «наследованы» Рос- сией как правопреемницей СССР. В общем плане они касаются налогообложения не только физических, но также юридических лиц, функционирующих на рынке государств, входя- щих в юрисдикцию соглашений.
46 С государствами бывшего социалистического блока соглашения о сотрудничест-
ве в области социального обеспечения были подписаны еще Советским Союзом в 1960-е – 1970-е гг. и сохраняют свое действие поныне.
201
ли людьми. В этом контексте важным шагом стало внесение в 2003 г. новых статей в Уголовный Кодекс Российской Федерации, предусматри- вающих наказание за торговлю людьми и использование рабского труда.
Таким образом, неэффективность российской миграционной по- литики определяется отнюдь не отсутствием правовой базы для ее осу- ществления. В целом в России за последние 12 лет было принято столь- ко законов, постановлений, указов и положений в области миграции, сколько ни в одной стране мира за последние 30 лет. Уже и руководство Федеральной миграционной службы признает, что «накопившееся» рос-
сийское миграционное законодательство стало слишком усложненным и противоречивым; оно нуждается в большей четкости и логичности. Важно, чтобы совершенствование миграционного законодательства бы- ло направлено не просто по пути улучшения форм контроля над ино- странными гражданами, но также несло в себе тот акцент на правовую защиту мигрантов, который должен отличать любое государство, пре- тендующее называться правовым.
Возвращаясь к концепции миграционной политики.
Государственная деятельность в миграционной сфере может тогда считаться эффективной и отвечающей интересам страны, когда она, вопервых, исходит из реально складывающейся миграционной ситуации, во-вторых, оценивает эту ситуацию в контексте существующих тенден- ций и перспектив социально-экономического и демографического разви- тия, в-третьих, опирается на приоритеты, определяемые общей страте- гией развития страны, наконец, использует весь комплекс механизмов регулирования миграционных процессов, включая правовые, админист- ративные, экономические, информационные и т.д.
Для России главная проблема заключается в отсутствии ориентиров миграционной политики на перспективу. В условиях, когда не сложилось обоснованного, исходящего из соображений государст- венной целесообразности и безопасности, представления о том, какова будет потребность России в мигрантах, на каких условиях они будут приниматься для временного и постоянного пребывания, как государст- во будет (и будет ли вообще) принимать участие в ставших реальностью процессах трудового оттока за рубеж, – без понимания этого комплекса вопросов не может быть эффективной работа служб, призванных регу- лировать миграционные потоки.
202
В свою очередь, миграционная политика до сих пор не разработа- на вовсе не потому, что ею злонамеренно пренебрегают. Как всякая спе- циализированная политика, она должна быть вписана в более широкий
контекст основных стратегических направлений развития общества и государства. Однако фактически у России нет долгосрочной стратегии развития.
Неудивительно поэтому, что многочисленные предпринимавшие-
ся попытки сформулировать государственную концепцию миграционной политики России свелись в конечном счете к тому, что в 2003 г. Прави-
тельством Российской Федерации была утверждена Концепция регулирования миграционных процессов в качестве официальной стратегии государственной деятельности в миграционной сфере. Понятно, что ре- гулирование процессов – это лишь одна сторона государственной поли- тики; она должна дополняться эффективной деятельностью в области защиты прав как мигрантов, так и собственных граждан.
Миграционную политику должен отличать комплексный подход. В контексте России это означает, что должна учитываться специфика страны, которая одновременно выступает принимающей, отдающей, и транзитной. Внутри каждого из этих «миграционных качеств» существу- ет многообразие потоков, которое также требует диверсифицированного государственного подхода. Так, не должны быть уравнены в праве на
получение российского гражданства мигранты из государств бывшего
СССР и прочих стран мира; в борьбе против незаконной миграции одно-
значно жесткое отношение к организаторам и посредникам незаконной миграции и торговли людьми должно сочетаться с либеральным госу- дарственным подходом к самим мигрантам, которые часто оказываются в положении жертв; в области международной трудовой миграции госу- дарство должно четко обозначить свой интерес как в отношении привле-
чения иностранной рабочей силы для работы на территории Российской Федерации, так и в деятельности по организации трудовой миграции российских граждан за рубеж.
Последнее соображение становится особенно актуальным в свете того, что именно трудовая миграция будет в значительной мере опреде- лять будущие тенденции участия России в мировых миграционных по- токах. Необходимо исходить из понимания того, что международный трудовой обмен – это объективный процесс мирового развития, и от по-
203
зиции государства во многом зависит то, насколько Россия сможет вы- играть от потенциальных преимуществ, которые он несет в себе.
Обеспечение условий для цивилизованной интеграции Российской Федерации в международный рынок труда должно стать самостоятельным направлением миграционной политики. В числе приоритетных задач этого направления должно быть:
−расширение правового пространства для трудовой миграции как альтернативы незаконной миграции и занятости и в целях обеспече-
ния более эффективного использования квалификационного потенциала мигрантов;
−совершенствование правовой базы в области международной трудовой миграции как российских граждан за рубеж, так и иностран- ных граждан в Россию посредством развития национального законода- тельства, заключения двусторонних межправительственных соглашений, касающихся социальных гарантий граждан, работающих на территории другой страны, а также подготовки условий для присоединения к меж- дународным правовым актам ООН, МОТ и Совета Европы о защите прав трудящихся-мигрантов и их семей;
−обеспечение эффективного взаимодействия федеральных и ре- гиональных органов, нацеленное на защиту национального рынка труда, обеспечение приоритетного права российских граждан на занятие ва- кантных рабочих мест, усиление контроля за привлечением и использо- ванием иностранной рабочей силы, за соблюдением работодателями ус- ловий, предусмотренных в разрешениях на привлечение иностранных работников, а также условий трудовых контрактов;
−создание условий для снижения антимигрантских настроений
вобществе, преодоления нагнетания мигрантофобии и повышения уров- ня толерантности общества;
−усиление роли государства в организации временной трудовой миграции российских граждан за границу, что позволит обеспечить со- циальную и правовую защиту российских трудящихся-мигрантов, повы- сит уровень ответственности структур, занимающихся зарубежным тру- доустройством россиян;
−создание стимулов для возвращения в Россию мигрантов, ра-
нее выехавших на работу за рубеж на постоянное место жительства или
204
по трудовым контрактам, в первую очередь высококвалифицированных специалистов;
− разработка системы мер по приоритетной поддержке в России квалифицированных специалистов ведущих отраслей науки и производ- ства, в том числе молодежи, для сокращения оттока интеллектуальных кадров за рубеж.
Игнатьева Л.Н.
(Кафедра философии и социально-политических теорий ВосточноКазахстанского государственного технического университета им. Д.Серикбаева, Усть-Каменогорск, Казахстан)
Миграционная политика государства в Казахстане (исторический аспект)
Политика в области народонаселения в различные исторические периоды всегда зависела от конкретной ситуации и существующей вла- сти. Если брать в историческом аспекте такую проблему как миграция населения, то здесь четко прослеживается тенденция к активному вме- шательству государства в миграционную активность населения в цар- ский период и в советский период. Сейчас активность населения зависит от политической и экономической ситуации в государстве. Данную тен- денцию можно рассмотреть на примере формирования населения Казах- стана в 19 – первой половине 20 века.
До второй половины 19 века на территорию Казахстана шли сти- хийные переселенческие потоки из России. Это были в основном кресть- яне, которые переселялись сюда в поисках лучшей доли. Правительство первоначально пыталось сдерживать переселения. Но в конце 19 века начинает вмешиваться в этот процесс путем законодательного регулиро- вания миграционных потоков. К 20 веку переселенцы составляли значи- тельную группу в составе населения Казахстана. Это были казаки, ста- рообрядцы, крестьяне, мещане. Кроме этого в составе русского населе- ния были и дворяне, хотя и незначительное число.
Более значительный миграционный приток был в период Столы- пинской аграрной реформы. В данном случае переселение проводилось организованно. В результате данных миграционных процессов славян- ское население Казахстана составило более 1 миллиона человек.
205
В20-е годы был отток населения из республики. Это было связано
сголодом, вызванным последствиями гражданской войны. Но при этом отмечается и встречный миграционный поток из Поволжья. Что значи- тельно усложняет ситуацию в Казахстане.
До 1926 г. миграционные процессы носили спонтанный характер, обусловленный социально-экономическими факторами. Так в этот пери- од отмечается положительное миграционное сальдо. По данным Всесо- юзной переписи 1926 г. на территории Казахстана проживало более 30 % славянского населения (русские, украинцы, белорусы).
С конца 20-х годов начинается организованное переселение в рес- публику. Первоначально это был оргнабор на стройки и восстановление разрушенных войной предприятий.
В30-е годы в связи со значительными изменениями, происходив- шими в области сельского хозяйства и промышленности, меняется и ми- грационная политика государства. Продолжается оргнабор в промыш- ленность. Новая тенденция связана с коллективизацией сельского хозяй- ства. В результате раскулачивания в Казахскую ССР были высланы ты- сячи человек. Так, на 1 января 1932 г. на учете состояло 180 708 человек,
на 1 января 1933 г. – 140 383, на 1 января 1934 г. – 134 579, на 1 июля 1938 г. – 134 – 134 655, на 1 апреля 1941 г. – 180 015.
Со второй половины 30-х гг. начинается депортация. В 1936 г. из пограничных районов Украинской ССР были высланы поляки (35 739 человек). С 1937 г. начинается депортация корейского населения. К кон- цу 1937 г. в республику прибыло 95 421 человек.
Вэтом же году в республику прибывают переселенцы из Армян- ской и Азербайджанской ССР. 1121 хозяйство переселенцев было рассе- лено в Алма-Атинской и Южно-Казахстанской областях. В 1938 г. были переселены иранцы – 1642 семейства. В 1940 – начале 1941 г. в Казах- стан было переселено 60 667 польских осадников.
Врезультате процессов происходивших на территории республи- ки по данным переписи 1939 г. изменился этнический состав населения республики. Доля казахов составила 38 %, а доля русских – 40,2 %.
С началом Великой Отечественной войны усиливается миграци- онный поток в республику. До осени 1941 г. продолжают прибывать ра- бочие по оргнабору. Следующий миграционный поток – эвакуация. За годы войны в республику прибыло 1,5 млн. человек. В это время про-
206
должается депортация многих народов на территорию республики. В 1941 – 1942 гг. в Казахстан было переселено 444 005 немцев. В ноябре 1942 г. из Саратовской области в республику было вывезено 2014 поля- ков. В 1943 г. были депортированы карачаевцы (36 479 человек), калмы- ки (2268 человек), в 1944 г. переселению подверглись балкарцы (21 394 человек), крымские татары. В 1944 г. в Казахстан переселены чеченцы и ингуши. Всего в республику попали свыше 60 тыс. человек.
Впослевоенный период намечается незначительный отток насе- ления из республики. Связано это с реэвакуацией и отъездом в 50-е годы депортированного населения.
Вто же время продолжается приток населения по оргнабору. И с 1954 г. идет мощный миграционный приток в связи с освоением целин- ных и залежных земель. В результате этого резко возрастает численность сельского населения. Помимо этого меняется качественный состав сель- ского населения, т.к. прибывают в основном молодые трудоспособные и имеющие знания люди.
С другой стороны результатом мощных миграционных процессов доля коренного населения снизилась до 30 %, а доля русских возрастает до 42,7 %. Ещё один показатель того, что формирование населения идет
восновном за счет миграции, увеличение численности населения более чем на 2 миллиона в период с 1939 по 1959 год.
На этом примере очень четко просматривается роль государства в регулировании миграционных процессов. В дореволюционный период это сочетание стихийных и организованных государством переселений. После революции и до конца 20-х годов происходили стихийные пересе- ления, вызванные революцией, гражданской войной последовавшим за ней голодом. С конца 20-х годов Советское государство берет на себя роль регулятора миграционных потоков. В этот период можно выделить несколько направлений. Во-первых, это оргнабор – с конца 20-х годов, с перерывом на период Великой Отечественной войны. Во-вторых, раску- лачивание – конец 20-х – начало 30-х годов. В-третьих, депортация – с конца 20-х – 40-е годы. В-четвертых, эвакуация – период Великой Оте- чественной войны. В-пятых, освоение целинных и залежных земель.
В60-е годы продолжалось переселение в совхозы республики. И в то же время, активное миграционное движение в Казахстан снизилось, а
вдальнейшем это примет обратный характер.
207
До 60-х годов в республику активно шло в основном организо- ванное государством вселение. Государство таким образом решало и кадровые проблемы. Республика в этот период получает высококвали- фицированное и трудоспособное население. Другим последствием дан-
ной миграционной политики стало увеличение численности населения в послевоенный период, несмотря на военные потери. Ещё одним итогом
переселенческой политики государства стало изменение национального состава населения Казахстана. Как уже отмечалось, уменьшается доля коренного населения и увеличивается доля европейского населения.
Сконца 60-х – начала 70-х годов начинается обратный процесс. Из республики начинают уезжать. Причем первый поток отъезжающих был ещё в 50-е годы, когда после 20 съезда стали уезжать депортирован- ные народы. Потом стали уезжать люди, приехавшие по оргнабору и на освоение целинных и залежных земель. В дальнейшем причинами отъез- да стали социально-экономические причины. Первоначально данный процесс не сказывался ни на численности населения, ни на его этниче- ском составе. Со второй половины 70-х годов идет уменьшение доли русского населения и других этносов, в то же время идет увеличение доли казахского населения.
Пик отъезда был достигнут в 1994 г., когда республику покинуло почти полмиллиона человек. С 90-х годов в республике сохраняется отрица- тельное миграционное сальдо. Причинами отъезда становятся социально- экономические, политические и очень часто эмоциональные причины.
С60-х годов государство перестает активно вмешиваться в ми- грационные процессы.
Таким образом, исходя из вышесказанного, миграционная поли- тика Советского государства в Казахстане имела как положительные, так
иотрицательные моменты. Сейчас государство пытается влиять на ми- грационные процессы в республике, но это не организованные переселе-
ния советского масштаба и не насильственные перемещения кулаков и целых народов, а значительно меньшие мероприятия, ориентированные на сознательный выбор людей. Сегодня миграционная активность насе- ления зависит от социально-экономических, политических причин и личного эмоционального выбора населения.
208