24

Тема 5. Планування і порядок фінансування видатків місцевих бюджетів лекція 5 (2 год) план

1. Теоретичні основи формування видаткової частини місцевих бюджетів.

2. Кошторисне планування видатків установ, які утримуються із місцевих бюджетів.

3. Програмно-цільовий метод бюджетного планування: суть, етапи, показники, переваги та недоліки.

4. Процес виконання місцевих бюджетів за видатками.

Рекомендована література:

1. Конституція України прийнята на п`ятій сесії Верховної Ради України 28.06.1996.

2. Бюджетний кодекс України. - К.: Видавничий дім., 2001.

3. Бюджетний кодекс України: закон, засади, коментар // За редакцією О.В. Турчинова і Ц.Г. Огня. - К.: Парламентське видавництво, 2002. - 320с.

4. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. - № 24. – С. 379-429.

5. Закон України "Про стимулювання розвитку регіонів" від 08.09. 2005 № 2850-ІV // Урядовий кур’єр. Орієнтир. – 2005. - № 37. – С. 1-3.

6. Місцеві фінанси: Навч.-метод. посіб. для самост. вивч. дисцип. / М.А. Гапонюк, В.П. Яцюта, А.Є. Буряченко та ін.- К.: КНЕУ, 2002. – 184 с.

7. Кириленко О.П. Місцеві фінанси: Підручник. – К.: Знання, 2006. – 677 с.

8. Сунцова О.О. Місцеві фінанси: Навчальний посібник. – К.: Центр навчальної літератури, 2005. – 560 с.

1. Теоретичні основи формування видаткової частини місцевих бюджетів.

На розвиток економічної та соціальної сфери будь-якої країни знач­ний вплив мають бюджетні видатки, які є джерелом забезпечення су­спільних потреб. Якщо доходи держави відображають масштаби її еко­номічної діяльності та обсяги перерозподілу новоствореного продукту в реальній економіці, то бюджетні видатки слугують джерелом отриман­ня благ як безпосередньо населенням, так і суб'єктами господарської ді­яльності.

Видатки бюджету в демократичному суспільстві обов'язково мають бути засобом задоволення колективних потреб населення. Джерелом їх забезпечення можуть бути видатки центрального бюджету держави або місцевих бюджетів. Для того, щоб з'ясувати, які витрати доцільно здій­снювати з місцевих бюджетів, потрібно дослідити їх роль у реалізації функцій суспільних фінансів.

Стабілізаційна функція суспільних фінансів полягає в тому, щоб, змінюючи доходи та видатки бюджету, зменшувати негативні наслід­ки коливання амплітуди економічних циклів. Помірне збільшення бю­джетних видатків у період спаду економіки стимулює сукупний попит, що позитивно впливає на динаміку економічних індикаторів.

Сутність перерозподільчої функції фінансів полягає в тому, щоб за допомогою прогресивного оподаткування, з одного боку, та надання трансфертів населенню, з іншого, зменшити нерівність доходів членів суспільства. Здійснення перерозподільчих заходів на місцевому рівні може бути пов'язане з виникненням додат­кових стимулів для міграції громадян з однієї місцевості в іншу. Деякі особи, переважно найбідніші, намагатимуться обрати для проживання ті регіони, де призначаються більші обсяги трансфертів населенню. Уникнути цього явища можна завдяки встановленню загальнонаціо­нальних параметрів бюджетних видатків на здійснення перерозподільчих заходів. Разом із тим, місцева влада оперує більш повною і достовірною інформацією про фінансове і майнове становище мешканців те­риторії, що свідчить на користь здійснення таких видатків місцевих бюджетів.

Реалізація алокаційної функції суспільних фінансів полягає в забез­печенні населення товарами та послугами, які не може надати ринкова економіка в потрібному обсязі. Є окрема категорія суспільних благ, що в звичайних умовах не надаються суб'єктами ринкового господарства. Єдиним джерелом забезпечення цих послуг є бюджет.

За рахунок бюджетних коштів фінансується надання не тільки су­спільних, але й окремих приватних благ. Прикладом таких товарів і послуг може бути базова освіта, перша медична допомога, послуги бібліотек тощо.

Приклад. Суспільним благом може бути освітлення міських вулиць. У цьому разі немає можливості встановити плату за надання такої послуги. Крім того, надання цієї послуги для до­даткових користувачів не збільшує витрати, що пов'язані з її наданням. Якщо була б можливість отримувати кошти від осіб, які користуються освітленням, то цією діяльністю могли за­йматися приватні фірми і не потрібно було б здійснювати бю­джетні видатки.

Надання лікувальних послуг — не суспільне благо, адже є мож­ливість обмежити доступ до цієї послуги тих громадян, які її не оплатили. Крім того, виникають певні витрати під час лікуван­ня кожного додаткового пацієнта.

Фінансування суспільних послуг може здійснюватися за рахунок ви­датків як державного, так і місцевих бюджетів. Тому важливою є про­блема розподілу повноважень на здійснення видатків між різними рів­нями бюджетів. Основний принцип розмежування видаткових зобов'я­зань між центральною владою та місцевим самоврядуванням сформу­лював ще в середині XVIII ст. Адам Сміт. Учений зазначав: "Витрати, що мають місцеве чи обласне значення, мають покриватися з місцевих чи обласних доходів і не обтяжувати собою загальний дохід суспільства. Несправедливо, аби суспільство в цілому давало кошти на оплату витрат, здійснених на користь лише однієї частини цього суспільства".

У вирішенні питання забезпечен­ня суспільних послуг за рахунок бюджетних коштів слід зважати на те, що при децентралізованому підході є можливість повніше враховувати інтереси споживачів, а при переході до централізованого забезпечення — знизити вартість послуг.

При визначенні рівня бюджету, з якого потрібно фінансувати видат­ки для забезпечення суспільних потреб, керуються таким принципом: найбільшої ефективності у виконанні тієї чи іншої видаткової функції можна досягти, якщо вона буде закріплена за нижчим із тих рівнів вла­ди, котрі можуть реалізувати її належним чином. Цей принцип має на­зву субсидіарності.

Однак є умови ефективного забезпечення суспільних благ, яких важ­ко дотримуватися при децентралізованому підході. До цієї групи прин­ципів можна віднести потребу врахування економії на масштабі. Сут­ність принципу в тому, що надання послуги більшій кількості спожива­чів зумовлює зменшення вартості цієї послуги в розрахунку на одного споживача. Однак таке зниження вартості спостерігається до певного часу — з досягненням критичного рівня вартість одиниці послуги зро­стає. Наприклад, організація пожежної охорони в населеному пункті чисельністю населення 1000 осіб потребує тих самих витрат, що й для на­селеного пункту із чисельністю мешканців 2000 осіб. У цьому разі очевидно, що вартість послуги в розрахунку на одного мешканця відрізня­тиметься у два рази. З метою ефективного використання таких бюджет­них коштів видатки потрібно здійснювати централізовано, що сприяти­ме економії ресурсів.

При забезпеченні колективних потреб населення за рахунок місце­вих бюджетів є можливість повніше враховувати запити громадян, адже місцева влада максимально наближена до споживачів благ. Тому наяв­ність більш повної та достовірної інформації про вподобання жителів ре­гіону створює необхідні умови для надання громадянам тих суспільних та приватних благ, яких вони найбільше потребують.

Проте при наданні послуг населенню за рахунок місцевого бюджету є можливість виникнення ситуації, коли користь від благ будуть отриму­вати жителі прилеглих територій. Тому слід враховувати, що надання цих послуг потрібно буде здійснювати в більших обсягах, а відповідно, біль­шими будуть видатки. Отже, порушуватиметься основна умова функці­онування місцевих фінансів, адже бюджет наповнюватиметься за раху­нок сплачених податків у певній місцевості, а користь від видатків по­ширюватиметься на більшу територію. Так само можуть виникати негативні наслідки для прилеглих територій, які зумовлені видатками пев­ного регіону. Для уникнення дисбалансів у місцевих фінансах доцільно зменшувати ступінь децентралізації видатків.

Закріплення видаткових повноважень за органами місцевого само­врядування та за органами центральної влади у кожній країні здій­снюється по-різному, з урахуванням історичних особливостей країн, тра­дицій формування дохідних джерел місцевим самоврядуванням, полі­тики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів. Однак є деякі види державних послуг, що майже в усіх країнах закріплені за органами місце­вого самоврядування. Передусім до них належать послуги житлово-комунального господарства, місцевого громадського транспорту, пожеж­ної охорони, охорони правопорядку, благоустрій територій. Отже, йдеть­ся про такі видатки, які забезпечують сприятливі умови для проживан­ня населення.

Що ж до питання віднесення інших напрямів видатків до місцевих бюджетів, то відповідь тут не настільки однозначна. Наприклад, видат­ки на соціальне забезпечення спрямовуються для реалізації перерозподільчої функції (пріоритет на здійснення таких видатків надано цен­тральній владі). Забезпечення послуг освіти в зарубіжних країнах покладається на усі рівні влади. Якщо фінансування вищої освіти здійснюється пере­важно за рахунок бюджетів вищого рівня для забезпечення ефекту мас­штабу, то надання початкової та середньої освіти здебільшого здійснюється за рахунок місцевих бюджетів. Наслідком закріплення видат­кових зобов'язань щодо послуг освіти за органами місцевого самовряду­вання може бути диференціація якості цих послуг залежно від фінан­сової спроможності місцевих бюджетів. Для уникнення такого стану справ розвинуті країни запроваджують стандарти надання освітніх по­слуг, яких мають дотримуватися органи місцевого самоврядування. Крім того, вживаються заходи з вирівнювання фінансового забезпечен­ня цього напряму видатків на всій території країни.

Видатки на охорону здоров'я у багатьох країнах розмежовані як між приватним та державним секторами, так і між різними рівнями дер­жавної влади. Наприклад, видатки на утримання закладів першої ме­дичної допомоги, санітарно-епідеміологічних служб зазвичай здійсню­ють органи місцевого самоврядування. Утримання закладів, які нада­ють спеціалізовану медичну допомогу, здійснюється із місцевих бю­джетів вищих рівнів, що дає змогу оптимізувати видатки завдяки ефек­ту масштабу. Видатки, котрі мають загальнонаціональне значення, такі як заходи щодо боротьби з епідеміями, запобігання поширенню інфек­ційних захворювань, як правило, здійснюються із центрального бюджету.

Принципи формування видаткової частини місцевих бюджетів.

Принцип відповідності є одним з основних у сфері місцевих фінан­сів. Сутність його полягає в тому, що закріплення видаткових зобо­в'язань за місцевими бюджетами має відповідати наданим органам міс­цевого самоврядування повноваженням визначати обсяг і структуру ви­датків. Тільки у разі дотримання принципу відповідності можна гово­рити про можливість використання всіх переваг децентралізованого за­безпечення усіх благ.

Поняття принципу безперервності означає, що бюджетні видатки потрібно розглядати як безперервний процес руху фінансових потоків. У цьому контексті витрачання коштів бюджету, з одного боку, є кінце­вим етапом руху бюджетних коштів, а з іншого, — доходами для пра­цівників бюджетних установ, які отримують заробітну плату, вируч­кою суб'єктів підприємницької діяльності, котрі постачали товари та послуги для потреб бюджетних установ і т. д.

Принцип раціональності передбачає необхідність ефективного використання коштів місцевих бюджетів. Вилучаючи із приватного сек­тору кошти для суспільних потреб, кожного разу владі слід доводити раціональність їх використання. Бюджетні видатки мають досліджуватися на предмет їх ефективного використання.

Видатки місцевих бюджетів відповідно до принципу соціальності мають спрямовуватися на вирішення безпосередніх потреб населення. Бюджетні кошти є основним джерелом фінансування переважної більшості об'єктів соціаль­ної інфраструктури.

Принцип повноти означає потребу відображення усіх видатків ор­ганів місцевого самоврядування у видатковій частині відповідних міс­цевих бюджетів.

Видатки місцевих бюджетів мають відповідати також принципу адек­ватності. Заплановані бюджетні видатки мають бути адекватними пріори­тетам, які визначені в прогнозі соціально-економічного розвитку регіо­ну. Видаткова частина бюджету має відображати рівень розвитку насам­перед соціальної сфери, тобто враховувати розвиток освіти, охорони здо­ров'я та ін.

Принцип збалансованості застосовують як щодо формування бю­джету загалом, так і стосовно окремих його складових. Перше його зна­чення полягає в тому, що сума видаткової частини бюджету має дорів­нювати доходам бюджету, а також надходженням із джерел фінансу­вання його дефіциту. Друге значення принципу пов'язане із потребою забезпечення протягом тривалого часу пропорційного співвідношення бю­джетних видатків.

Видатки, які здійснюються із місцевих бюджетів, також роз­межувати на видатки, які забезпечують виконання власних повнова­жень, та видатки, спрямовані на реалізацію делегованих повноважень. Слід зазначити, що переважна більшість фінансових ресурсів місцевих бюджетів у сучасних умовах спрямовується на виконання делегованих повноважень. Обов'язок органів місцевого самоврядування здійснювати широкий спектр делегованих повноважень істотно звужує фінансову самостійність місцевого самоврядування, адже параметри надання послуг на виконан­ня делегованих повноважень органами місцевого самоврядування визна­чає центральний уряд. Тому ця категорія видаткових повноважень місце­вого самоврядування звужує їх автономність щодо забезпечення су­спільних послуг і, відповідно, втрачаються переваги децентралізовано­го забезпечення послуг. Адже, спрямовуючи основні ресурси на видат­ки для реалізації делегованих завдань, органи місцевого самоврядуван­ня позбавляються можливості ефективно реагувати на потреби мешкан­ців у суспільних благах.

Перспективним напрямом удосконалення формування видаткової частини місцевих бюджетів України є насамперед розширення власних видаткових повноважень місцевого самоврядування, що дасть змогу пов­ніше враховувати різні потреби населення у різних регіонах. Окрім то­го, це сприятиме ширшому залученню громадськості до використання су­спільних коштів, забезпечить підзвітність та підконтрольність державно­го управління та розвитку демократичних принципів в країні загалом.