3.1. Надзор за соблюдением прав и свобод

человека и гражданина

В период реформирования российского общества особую значимость приобретают проблемы прав человека, ибо они определяют сферу свободы личности, ее автономию и самоопределение, упорядочивают и координируют общественные связи и отношения; очерчивают границы деятельности государства по поводу вторжения в сферу личной свободы человека, ставя при этом преграды всевластию и произволу государственных институтов; определяют параметры взаимоотношений человека и государства, ответственность последнего за свою деятельность перед личностью и обществом; обеспечивают стабильность, устойчивое развитие общества, его нормальную жизнедеятельность на основе накопленных историческим опытом правовых форм взаимодействия людей. Иными словами, права и свободы человека и гражданина выступают основным критерием оценки качества государственности, степени его демократичности, приверженности правовым началам, нравственности, общечеловеческим ценностям.

Однако для реализации обязанности государства перед населением страны, обществом, международным сообществом в целом государство должно располагать определенными структурами и механизмами, которые осуществляли бы постоянный контроль и надзор за исполнением законов и иных нормативных актов, а также соблюдением Конституции РФ. Одним из таких традиционных для российской правовой системы правозащитных механизмов является прокуратура. Но только в ноябре 1995 г., когда в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" была включена самостоятельная глава "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина", этот вид надзорной деятельности получил законодательное оформление.

Закрепление за прокуратурой функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина неслучайна, ибо только при неуклонном соблюдении данных прав можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности. Только при соблюдении прав и свобод каждого человека, каждого гражданина возможно обеспечение соблюдения законных интересов общества и государства, а именно в этих целях возложено осуществление надзора на органы прокуратуры (ст. 1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации").

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ныне является полноправной отраслью прокурорского надзора. Ему свойствен собственный предмет надзора. Его характеризует комплекс полномочий прокурора, не поглощаемый полномочиями других отраслей прокурорского надзора.

Основная цепь прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Эти задачи в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов.

Исходя из положений ст. 1 и 26 Закона о прокуратуре следует отметить, что предметом прокурорского надзора рассматриваемого вида деятельности является соблюдение положений Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина, а также исполнение законов, обеспечивающих их реализацию и действие. Это соблюдение прав и свобод федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Вместе с тем соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только рассматриваемой отрасли прокурорского надзора <*>. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности, осуществлении международного сотрудничества, деятельности, связанной с рассмотрением и разрешением в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений.

--------------------------------

<*> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 145.

Предметом же надзора, определяемого ст. 26 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", охватывается только соблюдение и только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других видов деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов.

В предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входят конституционные права и свободы, т.е. права, принадлежащие каждому человеку и гражданину, единые для всех, зафиксированные в Конституции РФ, а также установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно общепринятым принципам и нормам международного права, традиционно конституционные права и свободы делятся на три группы: личные, политические, социально-экономические и культурные <*>.

--------------------------------

<*> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 164.

Право на жизнь, охрану государством достоинства личности, неприкосновенность личности, жилища, частной жизни образуют личные права, охраняемые всеми отраслями прокурорского надзора с учетом специфики предмета каждой. Посягательства на личные права граждан в виде причинения телесных повреждений, вреда здоровью, достоинству образуют элементы уголовно наказуемых деяний.

Политические права и свободы граждан связаны с наличием гражданства Российской Федерации и реализуются в рамках, установленных действующим законодательством. Содержание надзорной деятельности в данном случае определяется следующими исходными положениями:

1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ;

2) народ реализует свое право участия в управлении общими делами как непосредственно, так и через представителей.

Формой непосредственного участия граждан в управлении служат референдумы, проводимые по различным вопросам, имеющим существенное значение для жизни граждан, населяющих соответствующие территории.

К числу политических относится конституционное право на объединение <*>, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Цель надзора - обеспечить правовыми средствами единообразное исполнение законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса, как в период подготовки, проведения избирательных кампаний, так и при подведении их итогов, с тем чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства, не допустить в последующем признание выборов недействительными по указанным причинам.

--------------------------------

<*> См.: Гущин В.З. Прокурорский надзор за соблюдением конституционного права на объединение (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 3 - 5.

Свобода собраний, митингов, уличных шествий предоставляется гражданам Конституцией РФ для выражения политической и социальной позиций. Надзорные полномочия прокурора сводятся к тому, чтобы гражданами и органами исполнительной власти соблюдался уведомительный порядок их организации, не допускалось использование шествий, демонстраций в целях, противных интересам общества и государства, не вводилось дополнительных ограничений при осуществлении политического волеизъявления.

Социально-экономические права человека и гражданина касаются важнейших сторон жизни общества и индивида. Провозглашенную в ст. 7 Конституции РФ политику государства, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, пока следует рассматривать как перспективу развития общества, стремление приблизиться к стандартам индустриально развитых стран, обеспечивающих новое качество жизни.

Защита социально-экономических прав основана на конституционном закреплении основных прав. В законодательстве закреплен такой режим экономической деятельности, который позволяет обеспечить обладание каждым гражданином конституционно признанными правами, среди которых право на свободное использование своих способностей и имущества для занятия любыми незапрещенными видами деятельности и корреспондирующая им обязанность органов государственной регистрации не препятствовать становлению предпринимательства.

Группу конституционных прав и свобод образуют также право свободно избирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ); право частной собственности на имущество, его всемерную охрану со стороны государства (ст. 35, 36 Конституции РФ); свобода объединения граждан, в том числе для предпринимательских целей (ст. 30 Конституции РФ); поощрение со стороны государства свободной конкуренции и ограничение монополистической деятельности (ст. 34 Конституции РФ).

Государство гарантирует минимальный размер оплаты труда, устанавливает государственные пенсии, обеспечивает общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. Осуществляется государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов, пенсионеров и пожилых граждан, развитие системы социальных служб (ст. 38 - 44 Конституции РФ). К социально-экономическим правам относятся также право на охрану здоровья, право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).

Важное концептуальное положение содержится в п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, согласно которому "органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций". Надзорные мероприятия в первую очередь должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложено осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как от того, как применяют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и свобод. Однако, осуществляя надзор за исполнением законов этими органами, прокурор должен действовать строго в рамках предоставленной ему компетенции, не допуская вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность названных органов и не подменяя их. При этом прокуратура методами прокурорского реагирования не только добивается устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина, но и в рамках закона свойственными прокуратуре методами воздействует на органы контроля, имеющие специальные полномочия для защиты этих прав и свобод, с целью активизации их деятельности в этом направлении.

Это объясняется тем, что контролирующие органы в силу своего специфического статуса обязаны нести на себе основную нагрузку в обеспечении неуклонного соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим следует отметить, что контролирующие органы обладают достаточно мощным правозащитным потенциалом, который реально способен обеспечить полный порядок в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина. И это должно в первую очередь учитываться органами прокуратуры. Другое дело, что контролирующие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего наблюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это неверно. Подменой системы государственного контроля органы прокуратуры возлагали ранее и возлагают теперь на себя выполнение действий, несовместимых с их правовым статусом.

Таким образом, надзор прокурора за соблюдением прав и свобод носит сегодня строго мотивированный характер, как в случае необходимости пресечения совершенного преступления, так и в случае его предупреждения. Время проведения прокурорских проверок в порядке общей профилактики без конкретных сигналов о допущенных нарушениях законов (что широко практиковалось в период существования административно-командной системы) безвозвратно ушло. Прокуроры подключаются к этой работе тогда, когда требуется безо всяких на то отлагательств (исходя из общественной значимости защищаемых интересов) применить специальные, только им присущие полномочия, чаще всего в ситуациях, когда возможности других государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны, причем используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем, их применение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде <*>.

--------------------------------

<*> См.: Татарчук В. Социальная эффективность прокурорского надзора // Законность. 1997. N 7. С. 2 - 7.

Совершенно очевидно, что возможность органов прокуратуры влиять на процессы, препятствующие реализации общепризнанных прав и свобод человека и гражданина в силу целого ряда причин ограничены определенными рамками. Проведение постоянного всеохватного, если хотите, "тотального" надзора в этой сфере невозможно в том числе, а точнее говоря, прежде всего из-за растущей роли судов в обеспечении прав и свобод <*>.

--------------------------------

<*> См.: Мысловский Е. Защита прав обманутых вкладчиков // Законность. 1996. N 5. С. 35 - 39.

Из содержания ст. 26 Закона о прокуратуре следует, что в число субъектов надзора не включены граждане, и этот факт, как справедливо отмечает А.В. Чурилов, указывает на основной ориентир правозащитной деятельности прокуроров - юридическую оценку действий и решений официальных властей, руководителей предприятий, организаций и уход прокуратуры от разбирательства споров, конфликтов между гражданами <*>. Такая постановка вопроса представляется правильной, основанной на сложившемся распределении компетенции между судом, с одной стороны, и прокуратурой - с другой.

--------------------------------

<*> Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора. М., 1999. С. 21.

В то же время нет сомнений, что прокурор, располагающий данными о том, что неправомерные действия отдельных граждан нарушают права лиц, нуждающихся по состоянию здоровья и возрасту в особой поддержке со стороны государства, вправе возбудить при наличии оснований в отношении злостных нарушителей законов уголовное дело.

Пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются по тем же правилам, что и пределы надзора за исполнением законов. Но и пределы, и особенности прокурорского надзора во многом определяются и зависят от содержания приказов и указаний Генерального прокурора РФ по этим проблемам, а также конкретной ситуацией, сложившейся в районе, городе, субъекте Федерации, федеральном округе, наконец, в государстве в целом. Генеральный прокурор РФ Приказом N 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" указал, что проверки исполнения законов органы прокуратуры обязаны проводить на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых и государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

Прокурорам предложено акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экономических, избирательных и иных политических прав человека и гражданина. При проверках на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда.

В области экономических отношений сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства. Особое внимание уделять положению дел на объектах военно-промышленного комплекса и предприятиях, имеющих стратегическое значение. Максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения и устранения нарушений законности. С учетом экологической обстановки в каждом регионе наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. По каждому факту экологического правонарушения остро ставить вопросы об ответственности виновных и взыскании причиненного материального ущерба.

В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности, а в случае бездействия органов контроля решать вопрос об ответственности их руководителей.

Конкретными и систематическими действиями прокуроров реализовывать полномочия по осуществлению прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Естественно, что по мере изменения обстановки приоритеты могут меняться, что следует учитывать прокурорам в практической деятельности, но в любом случае сообщения о нарушении прав и свобод должны находить свое разрешение в органах прокуратуры; собственная организационная деятельность органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению обращений о нарушении прав и свобод человека и гражданина предполагает обеспечение объективного и всестороннего разрешения обращений граждан и организаций, полноты использования предоставленных прокурорам полномочий, проявления принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности; обеспечение четкой организации приема граждан прокурорами; осуществление постоянного надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на поднадзорных объектах, в том числе в коммерческих и некоммерческих организациях и в сфере реализации ими правоотношений по обеспечению прав и свобод человека и гражданина на основании имеющейся у органов прокуратуры информации о нарушении законов в области соблюдения прав и свобод человека и гражданин; плановые проверки ввиду их объемности, а также специфики, требующей специальных познаний в различных областях экономической, социальной и политической жизни общества, намечаются к проведению, как правило, с участием соответствующих органов и учреждений, уполномоченных по закону осуществлять государственное управление или контроль за сферой правоотношений, планируемой прокуратурой к проверке.

Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина установлены ст. 27 - 28 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". При этом объем его правовых полномочий при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в основной части идентичен полномочиям прокурора при проведении надзора за исполнением законов и уже отмеченных нами в этой главе исследования. Хотя необходимо обратить внимание на то, что, совпадая по форме с правами прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов, указанные полномочия различаются по содержанию решаемых задач, что придает им очевидную специфику.

Для выявления нарушения прав человека и гражданина прокуроры используют предоставленные законом возможности беспрепятственно входить в помещения органов, указанных в ч. 1 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации"; иметь доступ к документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов; требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий; получать объяснения от должностных лиц и граждан по поводу нарушений законов <*>.

--------------------------------

<*> Настольная книга прокурора / Под ред. докт. юрид. наук С.И. Герасимова. С. 229 - 230.

Но при реализации полномочий прокуроры встречаются с рядом сложностей, связанных с недостаточной разработанностью методики проведения прокурорского надзора, и в этом смысле достаточно интересны предложения по повышению эффективности деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, высказанные В.Ф. Крюковым:

"1. При реализации полномочий прокурора, в форме требования проведения проверок или ревизий в отношении коммерческих и некоммерческих организаций, нельзя поручать их проведение органам исполнительной власти или другим государственным органам управления, не обладающим по закону правом осуществления такого контроля. Эти поручения должны даваться специальным контролирующим органам, которые в силу закона или положения об этих органах уполномочены осуществлять эти функции...

2. При реализации процессуальных полномочий прокурора в форме возбуждения уголовного преследования в отношении виновных лиц, нарушивших закон, гарантирующих соблюдение прав и свобод человека и гражданина, прокурор вправе поручить его расследование по правилам подследственности соответствующим органам предварительного следствия или дознания, либо в силу общественной значимости поручить расследование следователю прокуратуры, или принять уголовное дело к своему производству и лично расследовать его.

3. При принесении прокурором или его заместителем протеста на незаконный правовой акт, нарушающий права человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, может быть установлен сокращенный срок рассмотрения протеста только лишь по тем основаниям, что это нарушение касается ущемления законных прав и интересов граждан и должно быть пресечено в максимально короткие сроки.

4. При принятии мер по возмещению ущерба, причиненного пострадавшему нарушением его прав, как человека и гражданина, прокурор не только вправе, но и обязан предъявить иск в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, если пострадавший является субъектом безгласного интереса (лицом, не имеющим возможности реализовать свое право на судебную защиту в силу возраста, недееспособности и т.п.)" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Крюков В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору: Учеб. пособие. Курск, 2000. С. 126 - 127.

Рассмотренные случаи, характеризующие особенности осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не несут в себе их исчерпывающего перечня, так, к примеру, определенную специфику имеет реагирование прокурора на нарушения прав и свобод человека и гражданина, имеющие характер административного правонарушения. Помимо права возбуждения производства по делу об административном правонарушении, прокурор в соответствии с п. 3 ст. 27 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" может передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях соответствующих составов. Наделение прокурора данным полномочием продиктовано интересами оперативного и безотлагательного устранения нарушений прав и свобод граждан, поскольку во многих случаях их последствия имеют необратимый характер либо сопряжены с причинением страданий, душевного дискомфорта, разного рода ограничений, не совместимых с представлениями о нормальной жизни людей.

Анализ ст. 27 Закона о прокуратуре свидетельствует о том, что полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств, и закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Иными словами, при поступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе провести проверку или совершить иные надзорные действия в любом органе, на любом предприятии, в учреждении и организации, а также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией РФ на все без исключения органы. Из этого видно, какое значение законодатель придает соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

В то же время, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры должны исходить из их органической связи с деятельностью прокуратуры по защите интересов общества и государства.

Следует отметить, что к полномочиям прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина относится право принесения протеста или внесения представления. Протест приносится на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, издавшему этот акт. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Срок рассмотрения указанных протестов и представлений исчисляется в соответствии со ст. 23, 24 Закона о прокуратуре.

Протест прокурора представляет одно из основных средств его реагирования на выявленные нарушения закона. В ст. 23 Закона о прокуратуре, названной "Протест прокурора", указывается, что прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали акт, или в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. В прежней редакции названного Закона (1992 г.) принесение протеста было прерогативой только руководителя (прокурора). С изменением Закона о прокуратуре в 1995 г. правом принесения протеста стал пользоваться не только прокурор, но и его заместитель, а с изменением Закона в 1999 г. прокурор приобрел право принесения протеста в вышестоящий орган. Обращая на это внимание, следует заметить: в редакции Закона 1992 г. было установлено, что протест мог приноситься как в орган или должностному лицу, издавшим акт, так и в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Но по Закону 1995 г. последний вариант реагирования был исключен. Думается, причиной этому являлась необходимость повышения ответственности адресатов за соблюдение законности. Другая причина заключалась в изменении структуры подчинения органов друг другу. Законодатель признал, что, поскольку подавляющее большинство органов и организаций выполняют свои функции самостоятельно и не подчинены в административном порядке вышестоящим органам, им не может быть предоставлено право отмены актов нижестоящих органов и должностных лиц. Это должно было относиться как к органам власти и управления, так и к организациям разных форм собственности. Но практика показала преждевременность указанного решения законодателя, так как существенно ослабела вертикаль власти. Особенно выявилась негативная роль подобного положения в деятельности органов власти, когда вышестоящий орган исполнительной власти не мог повлиять на решения должностных лиц и органов, допустивших нарушение законов. С целью укрепления иерархии управления законодатель вернулся к прежним правилам, дающим возможность отменять решения нижестоящих органов вышестоящими. Прокурору по Закону о прокуратуре (в ред. 1999 г.) вновь было предоставлено право выбора адресата, что представляется вполне логичным и целесообразным, так как позволяет, не обращаясь в суд, добиваться устранения нарушений законности через управленческие инстанции.

Сфера применения протеста, как это следует из текста Закона о прокуратуре, ограничена только правовыми актами <*>. Нельзя согласиться с позицией В.И. Баскова, что предметом опротестования могут быть не только правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица. Его мнение о том, что прокурор вправе принести протест не только на незаконный правовой акт, изданный должностным лицом, но и на распоряжение устного характера, если оно не соответствует закону, противоречит требованиям ст. 23 и 28 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" <**>.

--------------------------------

<*> Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М., 1996. С. 118.

<**> См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник. М., 1999. С. 123.

Некоторые авторы, опираясь на прежние акты о прокуратуре, считали, что прокуратура правомочна осуществлять надзор за законностью правовых актов, но в то же время отрицали право прокурора на опротестование тех из них, в отношении которых законом установлен не ведомственный, а специальный, в том числе судебный, порядок оспаривания <*>. Такой порядок был определен и прежней редакцией Закона "О прокуратуре Российской Федерации" 1992 г., согласно ст. 9 которого в органах прокуратуры в соответствии с ее полномочиями разрешались не подведомственные суду заявления и жалобы о нарушениях законов.

--------------------------------

<*> См.: Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. М., 1964. С. 134; Мурашин Г.А., Петухов Г.С. Некоторые вопросы взаимодействия прокуратуры и суда в обеспечении законности актов государственного управления // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч. 1. М., 1975. С. 184.

Другие авторы не исключали возможности использования протеста для устранения имеющихся нарушений законодательства о правах и свободах граждан <*>.

--------------------------------

<*> См.: Яковлев М.В. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства. М., 1965. С. 51, 81; Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблема общего надзора. Душанбе, 1970. С. 119.

Представляется, что Н.В. Мельников совершенно прав, когда заявляет, что первое суждение неприемлемо как с точки зрения теории, так и с точки зрения практики <*>.

--------------------------------

<*> См.: Мельников Н.В. Надзор прокуратуры за соблюдением конституционных прав и свобод граждан. М., 2000. С. 53 - 54.

Совершенно очевидно, что нет законных оснований для лишения прокуроров правомочия принимать к производству указанные категории обращения населения и должностных лиц. Такое право закреплено в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 10), на что уже указывалось выше.

Часть 2 ст. 23 Закона о прокуратуре предусматривает, что протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления; а при принесении протеста на решение представительного органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При наличии исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения. При направлении протеста коллегиальному органу о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест, что позволяет ему принять участие в его рассмотрении и непосредственно отстаивать свою позицию.

В Законе получила дальнейшее развитие самостоятельность прокурора в решении вопроса не только о принесении протеста, но и его отзыва. Ныне вышестоящий прокурор не наделен правом отзыва протеста. Последнее вызывает критику некоторых ученых, полагающих, что это противоречит принципу единства и единоначалия прокуратуры. Думается, это утверждение несостоятельно, так как суть принципа, указанного выше, состоит в том, чтобы осуществлять руководство подчиненным прокурором, а не в том, чтобы вопреки убеждению этого прокурора навязывать ему свою правовую позицию по конкретному факту. Тем более что окончательное решение об обоснованности позиции того или иного прокурора может вынести только суд.

В отличие от протеста представление имеет иное содержание, иную правовую природу и влечет за собой иные последствия. Принято считать, что представление вносится, если в действиях органа или должностного лица обнаружены нарушения закона - многочисленные или единичные, которые не оформлены письменным документом - правовым актом. Кроме того, представление вносится по итогам проверки деятельности по исполнению законов в целом, которая (деятельность) состоит не только в принятии формализованных актов, но и в других видах действий. Особенностью представления является и то, что оно позволяет обратить внимание не только на само нарушение, но также и на причины и условия, им способствовавшие, и на необходимость принятия мер по их устранению и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях.

В соответствии со ст. 24 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель вносит представление об устранении нарушений законов в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Такая формулировка является универсальной, поскольку дает возможность решить вопрос по усмотрению прокурора. Представление может быть внесено как органу или должностному лицу, допустившим правонарушение, так и органу или должностному лицу, имеющему право вмешаться в деятельность подчиненных должностных лиц или органов. Поводом для внесения представления является проверка, проведенная прокурором или по его поручению, установившая нарушения законности, а также причины и условия, им способствовавшие. Представление основывается на результатах обобщения материалов проверки и разработанных специалистами или контролирующими органами мерах, которые должны быть направлены на устранение не только нарушений, но и причин и условий, им способствовавших. В представлении, как правило, должны быть указаны и лица, ответственные за допущенные нарушения. Оно должно быть рассмотрено безотлагательно, и в течение месяца со дня его внесения адресату надлежит принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений законов, причин и условий, им способствующих.

Если представление рассматривается коллегиальным органом, то прокурору сообщается о дне заседания. О результатах рассмотрения и принятых по представлению мерах прокурору должно быть сообщено в письменной форме <*>.

--------------------------------

<*> См.: Викторов И.С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения: Методические рекомендации. М., 2004. С. 24 - 30.

В случае установления несоответствия Конституции РФ и законодательству постановлений и иных правовых актов Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ, поскольку надзор за законностью правовых актов Правительства РФ прокуратура не осуществляет.

Подводя итог отмеченному, следует отметить, что представление должно быть содержательным, конкретным, достоверным и убедительным.

Касаясь вопроса практической деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, отметим, что в последние годы эта работа активизировалась. В настоящее время органами прокуратуры приоритетное значение придается защите закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экономических, политических прав человека и гражданина. Это связано с предпринятыми в последние годы реформаторскими акциями в экономике и социальной сфере, заметной активизацией политической жизни в стране. Выделение названной деятельности не означает принижения значимости работы прокурора на других участках. По мере изменения обстановки приоритеты могут меняться.

В результате продолжалось снижение общей суммы задолженности по заработной плате, несколько снизилось число травмированных и погибших на производстве. Прокурорами разрешается значительное число обращений граждан, пятая часть которых - жалобы на нарушения трудового, жилищного, пенсионного и иного законодательств. Количество разрешенных в 2005 г. органами прокуратуры жалоб граждан только на нарушения трудовых прав возросло по сравнению с 2004 г. более чем на треть.

В 2005 г. на сферу соблюдения прав и свобод человека и гражданина приходилось почти половина нарушений законодательства выявленных прокурорами. Всего выявлено 1 073 854 нарушения законов, что на 63% превысило уровень предшествующего года, а число выявленных незаконных правовых актов, ущемляющих права граждан, возросло и достигло 68 292. На незаконные правовые акты прокурорами принесено 65 679 протестов, внесено 130 473 представления. Значительно возросла активность прокуроров по защите прав граждан в судебном порядке. Общее число направленных прокурорами в суд заявлений достигло 378 593 и увеличилось по сравнению с 2004 г. в два раза. По инициативе прокуроров 110 761 виновное лицо привлечено к дисциплинарной и административной ответственности, предостережены 46 211 должностных лиц о недопустимости нарушения законов, возбуждено 5276 уголовных дел, что значительно превышает показатели за 2004 г.

Большая часть нарушений законодательства в социальной сфере по-прежнему, приходится на трудовые правоотношения <*>. Ежегодно они составляли до 60% от общего числа выявленных органами прокуратуры правонарушений социального блока, и устойчивая тенденция к их росту изменила эту долю в 2005 г. до 73,6%. Прокурорами вскрыто 791 тыс. фактов нарушений трудовых прав граждан. По выявленным нарушениям внесено 65 654 представления, принесено 52 277 протестов на незаконные правовые акты, в защиту нарушенных прав работников в суд направлено 340 415 заявлений, в административном порядке наказаны 40 980 виновных лиц.

--------------------------------

<*> См.: Викторов И.С., Макашева А.Ж., Шалыгин Б.И. Правовая защита конституционных прав граждан на труд средствами государственного надзора и контроля. М., 2005. С. 73 - 74.

Ситуация с выплатой заработной платы, сложившаяся в стране в последние годы и порой доходившая до критического уровня, потребовала от прокуроров не просто активизации усилий, а выработки новых подходов к организации работы на данном направлении. В 2005 г. органами прокуратуры выявлено 542 282 фактов нарушений законодательства об оплате труда. В целях их устранения опротестовано 15 166 незаконных правовых актов, внесено 38 451 представление, по результатам рассмотрения которых 9159 виновных должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 25 316 лиц - к административной, объявлено 16 319 предостережений о недопустимости нарушений закона. В суды направлено 336 527 заявлений в защиту конституционных прав граждан на получение вознаграждения за труд. Полагаем, что существующие сложности в организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства об оплате труда желательно разрешить путем принятия специального организационно-распорядительного документа Генеральной прокуратуры РФ, необходимость и актуальность которого назрела. Кроме того, органам прокуратуры следует активизировать надзор за законностью в деятельности контролирующих органов, а также наладить надлежащим образом взаимодействие с правозащитными организациями в целях совместной деятельности по защите нарушенных прав и свобод населения страны <*>.

--------------------------------

<*> Совершенствование взаимодействия общественных, правозащитных организаций и органов прокуратуры в вопросах защиты прав и свобод граждан: Материалы Круглого стола от 12 мая 2004 г. / Под общ. ред. В.Г. Бессарабова, А.И. Рыбчинского, И.В. Михалевича. М., 2004. С. 272 - 274.

Защита другого конституционного права гражданина - трудиться в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, также должна быть для прокуроров в числе первоочередных задач. Состояние законности в сфере охраны труда продолжает оставаться неудовлетворительным. Разнообразные нарушения законов об охране труда и правил техники безопасности, которые приводят к несчастным случаям на производстве, в том числе нередко со смертельным исходом, выявляются прокурорами все чаще. В 2005 г. их количество увеличилось более чем в 2 раза по сравнению с предшествующим годом.

Правоприменительная практика свидетельствует о необходимости совершенствования трудового законодательства. Представляется, что принятие Федерального закона о трудовом арбитражном суде - специализированном судебном органе для рассмотрения коллективных трудовых споров также будет способствовать защите прав работников <*>. Намечаемые изменения в трудовом законодательстве потребуют определенной корректировки организации и методики прокурорского надзора в данной сфере.

--------------------------------

<*> См.: Оробец В.М. Трудовая юстиция в зарубежных странах и проблемы ее становления в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 15 - 19.

В 2005 г. прокурорами выявлено 55 152 нарушения жилищных прав граждан, по которым принимались адекватные меры реагирования (направлено в суд более 5,6 тыс. исков, внесено свыше 12,5 тыс. представлений и др.). Обострившаяся в настоящее время проблема обеспечения жильем граждан, принимавших долевое участие в строительстве жилых домов, потребовала вмешательства органов прокуратуры. Обобщение практики прокурорского надзора показало, что факты нарушений прав участников долевого строительства со стороны недобросовестных застройщиков распространены в Москве и Санкт-Петербурге, Республиках Карелия и Татарстан, Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Пермском и Ставропольском краях, Белгородской, Владимирской, Кировской, Курской, Московской, Нижегородской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Челябинской областях. Прокурорами возбуждены тысячи уголовных дел по признакам мошенничества в отношении руководителей ряда строительных компаний.

Анализ сложившейся ситуации свидетельствует о том, что основными причинами многочисленных нарушений, помимо преступных действий недобросовестных застройщиков, является несовершенство действующего законодательства, в том числе механизма страхования рисков, а также отсутствие должного контроля со стороны органов исполнительной власти за деятельностью строительных компаний. С учетом большой социальной значимости проблемы Генеральной прокуратурой РФ взято на контроль развитие ситуации по защите прав граждан, вложивших денежные средства в строительство жилых домов. Прокурорами субъектов Федерации, на территории которых имеются указанные нарушения закона, на 2006 г. запланированы соответствующие проверки.

Прокуроры осуществляют постоянный надзор за исполнением законодательства, направленного на реформирование жилищно-коммунального хозяйства; соответствием закону мер, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления по подготовке и эксплуатации объектов жилищно-коммунального хозяйства в зимний период, а также за исполнением бюджетного законодательства в части финансирования подготовки объектов ЖКХ к эксплуатации в зимний период <*>.

--------------------------------

<*> См.: Лузгина Е.С. Практика прокурорского надзора по исполнению законодательства о жилищных правах граждан // Роль российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина. Роль компетентных органов прокуратуры в вопросах экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам. Материалы 2-го международного семинара под эгидой Совета Европы. М., 2004. С. 97 - 99.

В 2005 г. прокурорами выявлено свыше 20 313 нарушений законодательства о здравоохранении. В защиту граждан в суды направлено на 25,4% больше заявлений (2922), на 56% увеличилось количество внесенных представлений (4784), принесено 385 протестов на незаконные правовые акты, число лиц, привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности по инициативе прокуроров, составило 1164. О злостном характере допущенных нарушений свидетельствуют 196 возбужденных прокурорами уголовных дел, в то время как в предшествующем году их было всего 69. Реферирование системы здравоохранения потребует активизации усилий органов прокуратуры на данном направлении деятельности.

Прокурорами в 2005 г. активно принимались меры реагирования по фактам нарушений социальных прав и законных интересов граждан Российской Федерации при проведении монетизации льгот в ходе реализации Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Благодаря активному вмешательству прокуроров, органами законодательной, исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления проделана значительная работа по приведению собственных нормативных актов в соответствие с отмеченным Федеральным законом. Приведено в соответствие с федеральным законодательством 377 нормативных правовых актов региональных органов государственной власти и 687 актов органов местного самоуправления. Вместе с тем в целом ряде регионов эта работа не завершена.

Нередко допускаются факты ненадлежащего исполнения требований названного Закона о недопустимости уменьшения совокупного объема льгот и выплат, предоставленных отдельным категориям граждан в натуральной форме до 31 декабря 2004 г., а также ухудшения условий их предоставления. За период действия этого Закона в органы прокуратуры субъектов Федерации поступило 7497 обращений граждан различных категорий по вопросам, связанным с монетизацией льгот. Жалобы инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны связаны с необоснованными отказами органов социальной защиты населения в выплате компенсации вместо путевок в санаторно-курортные организации; работников образовательных учреждений, проживающих в сельской местности - с непредоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг; пенсионеров - с неполучением лекарственных препаратов по бесплатным рецептам; с несвоевременными выплатами ежемесячных денежных пособий; с отказами отдельных транспортных предприятий в предоставлении права бесплатного проезда льготным категориям граждан. Основное количество обращений граждан в органы прокуратуры связано с необходимостью получения разъяснений федерального и регионального законодательства о социальной защите населения.

По фактам нарушений Федерального закона N 122-ФЗ, выявленным прокурорами в 2005 г., внесено 2204 представления об устранении нарушений действующего законодательства; принесено 799 протестов на незаконные правовые акты; объявлено 454 предостережения должностным лицам; направлено в суд 121 заявление о признании недействительными нормативных правовых актов органов государственной власти и 273 заявления - о признании недействительными нормативных правовых актов органов местного самоуправления; по фактам нарушений законодательства, повлекших причинение существенного вреда интересам государства или граждан, возбуждено 13 уголовных дел. Обеспечение соблюдения требований Федерального закона от 22 августа 2004 г. остается важной задачей органов прокуратуры Российской Федерации на 2006 г. и последующие годы.

Актуальность проблем миграционной политики современной России придает особую значимость мерам по обеспечению эффективного противодействия незаконной миграции. Несовершенство действующего миграционного законодательства, отсутствие системы иммиграционного контроля на территории Российской Федерации, неустойчивое взаимодействие органов государственной власти в области предупреждения и пресечения нелегальной миграции, неэффективность действующих механизмов международного сотрудничества по противодействию нелегальной миграции и другие факторы, негативно влияющие на миграционную обстановку, способствуют распространенности нарушений, выявляемых прокурорами в сфере миграционных правоотношений, и существенно увеличивают их число. Только в 2005 г. прокурорами выявлено 16 615 нарушений о гражданстве и свободе выбора места жительства, что более чем на 70% превышает уровень 2004 г., в том числе более одной тыс. незаконных правовых актов, количество которых возросло почти в два раза.

В целях устранения выявленных нарушений прокурорами внесено почти 2 тыс. представлений, по результатам рассмотрения представлений к дисциплинарной ответственности привлечены 681 лицо, в административном порядке наказаны 8598 виновных лиц, возбуждено 68 уголовных дел <*>. Усилия органов прокуратуры при обеспечении законности в сфере миграционных правоотношений в дальнейшем должны быть сосредоточены на защите прав трудовых мигрантов, осуществлении надзора за законностью в деятельности органов Федеральной миграционной службы, органов внутренних дел, экспериментальных миграционных инспекций.

--------------------------------

<*> Информационно-аналитическая записка о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о работе органов прокуратуры в 2005 году. М., 2006. С. 16 - 18.

Нарушения прав потребителей также приобретают все более значительные масштабы. По данным Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, нарушения правил торговли выявляются в каждом третьем предприятии. Самыми распространенными из них являются продажа не сертифицированной продукции, отсутствие лицензий, сбыт недоброкачественных товаров - как непродовольственных, так и продуктов питания.

В 2005 г. прокурорами выявлено свыше 48 тыс. нарушений прав потребителей, при этом их рост составил почти 90%. В защиту граждан в суды ими направлено в 1,5 раза больше заявлений, на 75% увеличилось количество внесенных представлений (9643), принесено 1379 протестов на незаконные правовые акты, число лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности по их инициативе, составило 8634 человека. О злостном характере допущенных нарушений свидетельствует 2391 возбужденное прокурорами уголовное дело, в то время как в 2004 г. их было всего 592. Создавшееся положение во многом связано с ненадлежащим исполнением уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (Роспотребнадзором, Росздравнадзором и Россельхознадзором) возложенных на них полномочий по предупреждению, пресечению и недопущению в дальнейшем нарушений действующего законодательства <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 2006. 6 февр.

Практика прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина свидетельствует, что недостаточная эффективность и результативность реального обеспечения соблюдения прав и свобод зависит от многих факторов, напрямую связанных с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, и требует глубокого исследования специалистами в области государственного строительства, социологами, юристами для того, чтобы этот вид деятельности прокуратуры мог совершенствоваться, получать поддержку и доверие у населения, общества и государства.

Полагаем, что для решения задачи эффективного воздействия на предупреждение и пресечение нарушений прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора было бы целесообразно дополнить Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" таким средством прокурорского реагирования, как предписание об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина. Указанное требование должно быть обязательно к исполнению.

Кроме того, следовало бы законодательно определить, что принесение протеста на противоречащий закону правовой акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина, приостанавливал бы исполнение этого правового акта до рассмотрения требования прокурора. А в случае несогласия прокурора с результатами рассмотрения протеста - до рассмотрения обращения прокурора, внесшего протест, - в суде.

Необходимо также внести в ст. 28 "Протест и представление прокурора" Закона о прокуратуре дополнение о возможности принесения протеста не только "в орган или должностному лицу, которые издали этот акт", но и предусматривали возможность обратиться в случае необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина в "вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу".

Поскольку в ст. 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" использована формулировка "права человека и гражданина" и пропущена категория "свободы", следует ч. 1 ст. 28 Закона о прокуратуре изложить в следующей редакции: "Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права и свободы человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации".

Мы также считаем, что на современном этапе становления российского государства и развития гражданского общества органы прокуратуры должны сосредоточить внимание на основных направлениях своей деятельности, к числу которых относится деятельность по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Это направление, как и другие основные направления деятельности органов и учреждений прокуратуры, должны определяться применительно к сложившимся общественным отношениям в каждом конкретном случае. Учитывая то, что указания об организации правозащитной деятельности органов и учреждений российской прокуратуры содержатся в различных приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также то, что Приказ Генерального прокурора от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" уже не в полной мере соответствует потребностям правового регулирования деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина, полагаем необходимым подготовить и издать Приказ Генерального прокурора РФ "Об организации деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина", в котором в соответствии с современными требованиями, имеющимися наработками в теории прокурорского надзора, практики деятельности органов прокуратуры определить, что на современном этапе развития российской прокуратуры ее деятельность по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина должна стать приоритетным направлением, а также нацелить прокуроров, следователей, других работников органов и учреждений прокуратуры на осуществление этой деятельности с учетом не только хорошо зарекомендовавших себя на практике форм этой работы, но и новых, которые выявились в ходе участия в ней прокурорских работников всех уровней.

Основные участники правозащитной деятельности прокуратуры определяются исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации в целом в стране, в субъекте Федерации, городе (районе), отдельном населенном пункте и показателей состояния законности, поэтому всем пора понять, что необходимое условие нормального функционирования любого государства и общества - стабильность права. Она поддерживается с помощью государственного контроля за исполнением законов и иных нормативных актов, и прежде всего прокурорского надзора.