3.6. Участие в правотворческой деятельности

Участие прокуроров в правотворческой деятельности объективно присуще российской прокуратуре на всех этапах ее существования. Объем и содержание полномочий прокуроров по участию в ней изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в государственном механизме на соответствующем этапе развития государства и общества. Современная система участия прокуроров в правотворческой деятельности органов государственной власти, местного самоуправления сложилась в ходе реформирования российской государственности после принятия Конституции РФ.

Так, Указом Петра I от 27 апреля 1722 г. соответствующими полномочиями был наделен Генерал-прокурор: он предлагал Правительствующему Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Генерал-прокурору было предоставлено также право законодательной инициативы: при обнаружении пробелов в праве ему предписывалось вносить соответствующие предложения в Сенат, "чтоб учинил на те дела ясные указы" <*>.

--------------------------------

<*> Российское законодательство X - XX веков. Т. 4 / Отв. ред. А.Г. Маньков. М., 1986. С. 184 - 185.

До Октября 1917 г. прокурорские работники, в основном, принимали активное участие в правотворческой деятельности через генерал-прокуроров - министров юстиции. В период выполнения Правительствующим Сенатом законодательной функции Генерал-прокурор непосредственно участвовал в этой работе, осуществлял контроль за тем, как проходил в Сенате процесс законотворчества, и был обязан сообщать российскому императору о всех выявленных нарушениях. В этот период, особенно после судебной реформы 1864 г., прокуроры, имевшие, как правило, высшее юридическое образование, регулярно консультировали представителей органов власти различных уровней, осуществлявших правотворчество. В Российской империи прокурорские работники не только имели право участвовать в правотворческой деятельности, но и были обязаны при обнаружении пробелов или противоречий в правовых установлениях сообщать об этом вышестоящему прокурору.

Довольно активное участие прокуроров в правотворческой деятельности продолжалось и в советский период. Конституцией СССР 1977 г. Генеральному прокурору СССР было предоставлено право законодательной инициативы (ст. 114). Аналогичным правом обладали прокуроры союзных и автономных республик (например, ст. 110 Конституции РСФСР, ст. 96 Конституции Татарской АССР).

Конституционные нормы об участии прокуроров в правотворчестве поучили развитие в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г. Генеральный прокурор СССР, прокуроры союзных и автономных республик получили право вносить представления в президиумы соответствующих верховных советов по вопросам, требовавшим толкования законов. Это правомочие использовалось ими в ситуациях, когда не требовалось принимать новый закон, а необходимо было дать официальное толкование действующего законодательного акта или отдельных его норм.

Генеральный прокурор СССР мог применять право законодательной инициативы в верховных советах союзных и автономных республик, а также вносить представления в их президиумы по вопросам толкования законов. Аналогично решался вопрос о правомочиях прокуроров союзных республик применительно к автономным республикам. При этом право законодательной инициативы прокуроров представляло собой обязанность законодателя рассмотреть вносимые ими предложения <*>.

--------------------------------

<*> Комментарий к Закону о прокуратуре СССР / Под ред. А.М. Рекункова. М., 1984. С. 43 - 44.

Анализ правотворческой деятельности 1980 - 1990-х годов показывает, что участие в ней прокуроров позволило положительно решить многие важнейшие вопросы жизни государства и общества. Этот вид деятельности прокуратуры постоянно рассматривался как приоритетный. Если прокурор выявлял необходимость принятия нового нормативного акта либо внесения изменений и дополнений в действующие правовые акты, то он был обязан использовать предоставленные ему полномочия <*>.

--------------------------------

<*> См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М., 1999. С. 271 - 272.

В Законе РФ "О прокуратуре Российской Федерации" 1992 г. право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, прокуроров союзных и автономных республик было сохранено. У них осталось также право обращаться в верховные советы соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования закона.

В Конституции РФ 1993 г. право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации не было предусмотрено. Это отрицательно сказывается на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвей власти. Вместе с тем согласно ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. прокуроры при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 Закона). Законодательное закрепление участия прокуроров в правотворческой деятельности обусловливалось необходимостью компенсировать отсутствие у них права законодательной инициативы. Тем самым было признано, что ни один другой государственный орган не имеет столь всеобъемлющих возможностей оценивать соответствие правовых актов изменяющимся общественным отношениям.

В настоящее время полномочия прокуроров в связи с участием в правотворческой деятельности закреплены в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", Приказе Генерального прокуратура РФ от 9 августа 1996 г. N 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации", указании Генерального прокурора РФ от 20 декабря 1996 г. N 75/22 "О недостатках в работе по выполнению Приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. N 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации" <*>, Приказе Генерального прокурора РФ от 19 апреля 2004 г. N 9 "О систематизации законодательства в органах прокуратуры", которым утверждена Инструкция о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры, и других нормативных актах.

--------------------------------

<*> Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999. С. 425 - 430.

Интенсивный правотворческий процесс в Российской Федерации и ее субъектах, необходимость нормативного обеспечения проводимых в стране реформ, устранения имеющихся в праве противоречий и пробелов требуют дальнейшей активизации участия прокуроров в этой работе. Однако повышение ее уровня нуждается в дополнительном нормативном, организационном и материальном обеспечении. Так, представляется целесообразным наделить Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы.

Целями участия прокуроров в правотворческой деятельности на современном этапе, определяемыми необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, являются обеспечение единства правовой политики, реализуемой Генеральной прокуратурой Российской Федерации; обеспечение эффективной реализации проводимых реформ; участие в формировании системы нормативных правовых актов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отношений; всемерное способствование становлению единого правового пространства на территории Российской Федерации; снижение влияния узковедомственных интересов, противоречащих потребностям общества и государства; противодействие лоббированию участниками правотворческой деятельности интересов структур, связанных с криминальными кругами; недопущение прохождения в органы власти лиц, связанных с криминалом, и всемерное противодействие преступности; повышение уровня работы по систематизации законодательства <*>.

--------------------------------

<*> См.: Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. М., 2003. С. 153 - 154.

Выделим основные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности на современном этапе:

1) представление инициативных проектов;

2) участие в подготовке проектов нормативных правовых актов;

3) подготовка правовых заключений на проекты нормативных правовых актов;

4) внесение предложений об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;

5) участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов;

6) консультирование по правовым вопросам депутатов, представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативных правовых актов;

7) участие в рассмотрении внесенных протестов и представлений представительными (законодательными), исполнительными органами и органами местного самоуправления;

8) участие прокуроров в оспаривании принятых нормативных правовых актов в суде <*>.

--------------------------------

<*> См.: Бессарабов В.Г., Хуторецкий Р.Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М., 2006. С. 145 - 146.

Попытаемся дать краткую характеристику обозначенных форм участия прокуроров в правотворческой деятельности. Так, например, Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, городов и районов нередко участвуют в подготовке проектов нормативных актов, а также порой при выявлении пробелов и недостатков в законодательстве, требующих дополнительного правового регулирования, разрабатывают и представляют в законодательные (представительные) органы инициативные проекты законов <*>.

--------------------------------

<*> См.: Алексеев А.И., Ястребов В.Б. Профессия - прокурор // Введение в юридическую специальность. М., 1998. С. 31.

К разработке таких документов, как правило, привлекается широкий круг прокурорских работников. Помимо прокуроров - руководителей прокуратур эту работу координируют в республиканских, областных и приравненных к ним прокуратурах - прокуроры, ответственные за поддержание связей с представительными и исполнительными органами власти. В ряде прокуратур республик и других субъектов Федерации по распоряжению прокуроров созданы группы по законотворческой работе из числа наиболее опытных и подготовленных сотрудников. Создание подобных групп в основном диктуется тем, что многие законодательные (представительные) органы субъектов Федерации не обладают достаточным опытом законотворческой работы.

Вполне понятно и объяснимо, что прокуратура Российской Федерации заинтересована как в общем совершенствовании российского законодательства, что позволяет работникам прокуратуры всех уровней должным образом выполнять свои служебные обязанности, так и в том, чтобы это законодательство, по крайней мере, не ущемляло их права как представителей государства, "государственных людей", а еще лучше максимально соответствовало им.

Вот почему в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ содержатся положения, нацеливающие прокуроров всех уровней на участие в подготовке проектов нормативных актов. В случаях обращения в Генеральную прокуратуру, прокуратуры субъектов Федерации, городов и районов, Президента страны, Правительства РФ, представительных (законодательных) органов власти субъектов Федерации, других органов власти и органов местного самоуправления прокуроры включаются, наряду с представителями других правоохранительных органов, в состав рабочих групп по подготовке проектов законов и других нормативных актов, федеральных, региональных и местных программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с преступностью.

Важно то, что при установлении пробелов или иных недостатков в действующих законах или иных нормативных правовых актах, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов или иных нормативных актов, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав и свобод человека и гражданина, т.е. выполнению задач, стоящих перед прокуратурой. Таким образом, закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов, других нормативных актов и по собственной инициативе.

Активное участие в правотворческой деятельности принимают органы прокуратуры в ряде субъектов Федерации. Это в значительной мере объясняется тем, что согласно конституциям (уставам) 59-ти субъектов Российской Федерации прокурорам предоставлено право законодательной инициативы. Благодаря наличию данного права прокуроры субъектов Федерации имеют возможность самостоятельно вносить разработанные ими законопроекты и проекты других нормативных правовых актов (инициативных проектов) на рассмотрение соответствующих органов власти. Это не означает, конечно, что в остальных субъектах Российской Федерации, где прокурор не наделен правом законодательной инициативы, он не вправе участвовать в правотворческой деятельности. На основании Закона о прокуратуре прокурор может вносить предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии новых законов и иных правовых актов непосредственно в законодательный орган или в органы, обладающие правом законодательной инициативы <*>.

--------------------------------

<*> Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов (управления) Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. М., 2004. С. 9 - 10.

В последнее время стало очевидным, что особого внимания от органов прокуратуры требуют вопросы формирования и дальнейшего развития законодательства о местном самоуправлении, избирательного законодательства, обеспечение законности правоприменительного процесса и защита прав и свобод граждан в процессе становления новой системы местной власти, что непосредственно связано с проведением масштабной реформы. В связи введением в действие ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", помимо возможного увеличения количества нарушений законов со стороны органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, выявленных в ходе надзорной работы, возрастет и объем работы органов прокуратуры по участию в правотворчестве, так как процессы оформления финансовой и иной самостоятельности неизбежно будут сопровождаться разработкой значительного числа проектов нормативных правовых актов, их принятием, изменением, дополнением.

Необходимым элементом предупреждения издания незаконных правовых актов является участие прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, а по возможности и сельских (городских) поселений. Для этого прокурорам следует обеспечить получение прокуратурой проектов правовых актов органов местного самоуправления с целью подготовки по ним заключений, участие в заседаниях органов местного самоуправления, а также использовать возможность обсуждения проектов правовых актов на заседаниях рабочих групп, депутатских слушаниях, заседаниях представительных органов в целях исключения принятия незаконных правовых актов.

К основным проблемам участия прокуроров в правотворческой деятельности на местном уровне можно отнести: недостаточную специальную подготовку кадров прокуратуры и недооценку этого участка работы; низкий уровень подготовки юридических служб исполнительных и представительных органов местного самоуправления; отсутствие судебной перспективы в отстаивании требований прокурора о принятии тех или иных правовых актов (в надзорной практике нередко возникают ситуации, когда отсутствие правового акта влечет нарушения федерального законодательства, т.е. делает незаконными конкретные решения в неурегулированной сфере отношений).

Подготовка правовых заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов является одной из организационных форм участия прокуроров в правотворческой деятельности. Это направление получило наиболее полное претворение в деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В силу сложившейся практики Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Президент РФ, представительные (законодательные) органы субъектов Федерации направляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других актов для исследования и дачи заключения о соответствии законопроекта Конституции РФ, его совместимости и соотношения с действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Что касается органов исполнительной власти всех уровней, и особенно органов местного самоуправления, то они также, хотя и реже, направляют проекты нормативных решений и постановлений в органы прокуратуры <*>.

--------------------------------

<*> См.: Мыцыкова О.И. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности как важнейший механизм укрепления законности в стране и исполнения международных обязательств // Прокурорская и следственная практика. 2004. N 3-4. С. 110 - 112.

При этом прокуроры не только оценивают проект правового акта с позиций соответствия его Конституции РФ, федеральным законам и иным актам, имеющим более высокую юридическую силу, но и, как правило, определяют точность и определенность формулировок, выражений и отдельных терминов (понятий) закона; ясность и доступность языка закона для субъектов права (адресатов), на которых он распространяет свое действие; полноту регулирования соответствующей сферы общественных отношений, отсутствие в законе пробелов и упущений, конкретность регулирования, четкое определение всех необходимых элементов закона; экономичность, емкость и компактность законодательных формул; систему построения закона (цельность, сбалансированность, внутреннюю связь и взаимозависимость всех частей законодательной конструкции, логическую последовательность изложения мысли законодателя), унификацию и единообразие формы и структуры закона; способов изложения правовых предписаний и др. <*>

--------------------------------

<*> Подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов в органах прокуратуры субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. М., 2005. С. 52 - 55.

Учитывая, что Государственная Дума, представительные (законодательные) органы субъектов Федерации рассматривают законопроект в первом чтении в том виде, в каком он был внесен его инициатором, работавшие с законопроектом прокуроры (а это, как правило, несколько специалистов различных отраслей права, или же специальная группа) дают по нему свое заключение в письменном виде, и оно приобщается к материалам, подлежащим раздаче членам ответственного за подготовку закона комитета Думы.

Задача, стоящая перед прокурором (прокурорами) на этом этапе подготовки законопроекта, заключается прежде всего в том, чтобы обратить внимание депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депутатов представительных (законодательных) органов на юридическое качество внесенного законопроекта, помочь им в определении своей позиции при обсуждении проекта закона и голосовании по нему.

В зависимости от того, в ведении какого органа находится принятие законов и иных нормативных актов, регулирующих те или иные общественные отношения, "прокуроры либо непосредственно выходят с соответствующими законодательными предложениями в представительный орган, либо действуют через вышестоящего прокурора, направляя ему проекты актов или их статей (поправок) и другие материалы" <*>.

--------------------------------

<*> Смирнов А.Ф., Винокуров Ю.Е. Участие прокурора в правотворческой деятельности // Законность. 1996. N 8. С. 38.

Участие прокуроров в заседаниях парламентских комитетов и комиссий, парламентских слушаниях и заседаниях круглых столов палат Федерального Собрания позволяет не только выявить узловые проблемы, требующие принятия или же отмены того или иного закона, но и довести до сведения парламентариев позицию прокуратуры, что повышает в целом качество законотворческой деятельности. Участие в указанных мероприятиях позволяет не только оказывать непосредственное влияние на формирование позиции и выработку подходов к разработке законопроектов по актуальным проблемам, но и укреплять взаимодействие с палатами парламента.

Интересные формы работы на этом участке прокурорской деятельности накоплены и в ряде прокуратур субъектов Российской Федерации. Начальной стадией участия прокуроров в правотворческой деятельности региональных представительных (законодательных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления является внесение предложений в планы (программы) правотворческой деятельности на предстоящий год. На этом этапе прокуроры субъектов Российской Федерации широко используют предоставленное им ст. 9 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" правомочие высказывать предложения о необходимости изменения, дополнения, отмены или принятия законов и иных нормативных правовых актов <*>.

--------------------------------

<*> Информационно-аналитическая записка о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в 2004 г. М., 2005. С. 96 - 97.

Другой очень распространенной формой реализации своего права на участие в правотворческой деятельности является участие прокурора в обсуждении проектов законов и других нормативных актов <*>. Статья 7 Закона в прокуратуре регулирует участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

--------------------------------

<*> См.: Рабко Т.А. Превентивный надзор прокуратуры. Проблемы обеспечения законности правотворчества представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации: Научно-практическое пособие. Тверь, 1999. С. 18 - 19.

В соответствии с ней Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Прокуроры вправе присутствовать не только на заседаниях представительных (законодательных) органов, но и их комитетов и комиссий, а также на заседаниях органов исполнительной власти и местного самоуправления, в том числе при обсуждении проектов законов подзаконных актов и их принятии. При обсуждении проектов, в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или на многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно-территориальной единицы, прокурор высказывает свои замечания и мнения о законности принимаемого акта.

Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству и иные дефекты проекта акта, на это обращается внимание представительного (законодательного) органа, руководителя органа исполнительной власти субъекта Федерации, представителей органов местного самоуправления, называется конкретный закон, который нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут наступить, и объясняется, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест.

Наиболее полезным и обязательным является участие прокуроров при обсуждении и принятии конституций (уставов) субъектов Федерации и уставов муниципальных образований, а также когда на рассмотрение вносятся поправки к отдельным законодательным актам, вступающие в противоречие с действующей Конституцией РФ или другими законами.

При этом, участвуя в заседаниях органов, на которые не распространяется надзорная компетенция органов прокуратуры (п. 1 ст. 7 Закона о прокуратуре), прокуроры преследуют цель непосредственного получения информации о порядке и ходе рассмотрения вопросов, в подготовке которых органы прокуратуры принимали непосредственное участие. Формулировка "присутствовать" в п. 1 и 2 ст. 7 Закона о прокуратуре означает, что прокурор может быть привлечен к обсуждению внесенного в повестку для вопроса, но решение об этом находится в ведении соответствующего органа.

Присутствие Генерального прокурора РФ, его заместителей и других прокуроров на заседаниях Правительства РФ позволяет им оказывать содействие в принятии нормативных актов в точном соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. В случае же принятия Правительством РФ незаконного решения Генеральный прокурор РФ получает реальную возможность оперативно прореагировать и в порядке п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре проинформировать об этом Президента РФ.

Одной из наиболее распространенных и вместе с тем наименее изученных организационных форм участия прокурора в правотворческой деятельности на нынешнем этапе является консультирование по правовым вопросам депутатов всех уровней, представителей органов, обладающих правом законодательной инициативы и принятия других нормативных правовых актов. Подтверждением этого является уже тот факт, что в современных учебниках и пособиях по прокурорскому надзору о ней либо не упоминается вообще <*>, либо только упоминается без объяснения ее содержания <**>.

--------------------------------

<*> См., например: Басков В.И. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. М., 1995; Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. В.И. Рохлина. СПб., 2000; Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001; Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. проф. В.Е. Винокурова. М., 2003; Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2004.

<**> Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. М., 1998; Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие. М., 2003.

В значительной мере это вызвано тем, что об этой форме участия прокурора в правотворческой деятельности ничего не сказано в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", а также отсутствием у авторов учебников достаточных материалов для того, чтобы сделать какие-то выводы. Можно сказать, что эта форма рождена самой жизнью в ходе реализации функции участия прокуратуры в правотворческой деятельности.

Дело в том, что имеющиеся в органах законодательной (представительной) исполнительной власти и органов местного самоуправления юридические службы находятся в процессе становления и зачастую не имеют полных сведений о правоприменительной практике. Нередко депутаты, работники юридических служб, органов госвласти, органов местного самоуправления, разработчики проектов нормативных актов в процессе правотворческой деятельности обращаются в прокуратуру за консультациями по правовым вопросам, что способствует подготовке и принятию нормативных правовых актов.

Однако участие прокурорских работников в этой деятельности во все возрастающем объеме не может не беспокоить, так как правотворчество - это далеко не основной вид деятельности для абсолютного большинства прокуроров <*> и, конечно же, в ряде случаев эта работа в силу больших временных затрат не просто осложняет исполнение ими своих непосредственных обязанностей, но может повлечь за собой и превращение прокуроров в своего рода "юрисконсультов" различного рода властных структур. Вся история российской прокуратуры свидетельствует, что это довольно опасно и для прокуратуры, и для самой власти.

--------------------------------

<*> См.: Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001. С. 308.

Рассматривая вопросы участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности, отметим, что в 2005 г., как и в предшествующие годы, органы прокуратуры активно участвовали в правотворческой деятельности, что в значительной мере связано с повышенной активностью в этой области субъектов законодательной инициативы всех уровней. Законотворческая работа палат Федерального Собрания в этот период в основном касалась совершенствования федерального законодательства, внесения изменений и дополнений в действующие федеральные конституционные и федеральные законы <*>.

--------------------------------

<*> Выступление Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б.В. Грызлова на заседании Государственной Думы 23 декабря 2005 г. "Об итогах осенней (2005 года) сессии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Информационно-аналитический бюллетень Государственной Думы. М., 2005. С. 4 - 6.

За отмеченный период Генеральной прокуратурой РФ подготовлено более 20 инициативных законопроектов, которые представлены субъектам законодательной инициативы для решения вопроса о внесении их на рассмотрение Государственной Думы (в том числе 9 законопроектов о внесении 106 поправок в 80 статей УПК РФ).

Прокуроры принимали непосредственное участие в выработке позиции прокуратуры Российской Федерации по всем внесенным на рассмотрение Государственной Думы РФ законопроектам. В 2005 г. Генеральной прокуратурой РФ было направлено 574 экспертных заключения в государственно-правовое управление Администрации Президента РФ, в Правительство РФ, в Государственную Думу и Совет Федерации. Кроме того, предметом экспертного исследования стали более 40 проектов указов Президента РФ (только по законопроектам о внесении изменений в УПК РФ представлено 74 экспертных заключения). К проработке законопроектов привлекались не только прокуроры центрального аппарата, но и прокуроры субъектов Федерации, а также ученые.

Представители Генеральной прокуратуры РФ в составе 17 рабочих групп активно участвовали в разработке проектов Законов "О противодействии терроризму", "О негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации", "О противодействии торговле людьми", "Об основах системы социальной адаптации осужденных в Российской Федерации", "О защите детей от информации, наносящей вред их здоровью, духовному и нравственному развитию", законопроектов, направленных на совершенствование уголовного и уголовно-процессуального законодательства, по ряду других проблем, приняли участие в более чем 60 рабочих встречах по разработке конкретных законодательных предложений.

В 2005 г. Генеральной прокуратурой РФ подготовлено 1295 правовых заключений, более 600 из них - по проблемам толкования и применения норм права в конкретных ситуациях. Кроме того, проводилась работа по подготовке ответов на обращения граждан, на запросы прокуроров субъектов Федерации и депутатские запросы.

В отчетный период руководство Генеральной прокуратуры РФ уделяло особое внимание участию в различного рода парламентских мероприятиях, так как предварительное обсуждение законодательных идей и концепций конкретных проектов с участием широкой общественности имеет важное значение для повышения качества как законодательства, так и его восприятия и применения населением. Представители прокуратуры приняли участие в 60 заседаниях в рамках парламентских слушаний, круглых столов, научно-практических конференций, семинаров по актуальным правовым проблемам.

В 2005 г. Генеральная прокуратура РФ в рамках исполнения поручений по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию подготовила и направила Правительству РФ предложения по принципиально новым подходам к решению проблемы повышения эффективности борьбы с преступностью. Основными составляющими новой системы борьбы с преступностью должны стать: углубленный криминологический анализ и прогнозирование состояния преступности в стране, тенденций ее роста и видоизменений; совершенствование системы противодействия преступности на основе определения приоритетных направлений борьбы с ней; формирование системы профилактики преступности с взаимной увязкой ее составляющих на национальном, региональном и местном уровнях.

К стратегическим приоритетам в борьбе с преступностью отнесены борьба с терроризмом, коррупцией и организованной преступностью, с наркоманией и преступностью несовершеннолетних. Генеральной прокуратурой проводилась разработка проектов Федеральных законов "О конфискации имущества, полученного в результате террористической деятельности либо используемого для террористической или поддерживающей ее деятельности" и "О внесении изменений в Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" <*>.

--------------------------------

<*> Информационно-аналитическая записка о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры в 2005 году. М., 2006. С. 132 - 137.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 3 ст. 7) определил, что прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Реализация данного права не требует информации о фактах нарушения законов, что позволяет отнести надзор за законностью правовых актов к текущей надзорной деятельности, осуществляемой систематически в связи с изданием поднадзорными органами правовых актов (в сочетании с иными полномочиями прокурора), и позволяет прокурору обеспечивать предотвращение принятия и вступления в силу незаконных нормативных правовых актов. При нем принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора.

Принесение протестов в порядке общего надзора направлено на оперативное устранение правонарушений. Принимая меры к устранению и предупреждению нарушений закона при издании актов, прокурор способствует выполнению задач повышения эффективности управленческой деятельности. Опротестование незаконных актов направлено на охрану интересов государства и общества, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан.

Протест на незаконный правовой акт, как правило, приносится в издавший его орган или должностному лицу. Определение органа или должностного лица, которым приносится протест, производится прокурором, исходя из конкретных обстоятельств. Выбор меры реагирования зависит от актуальности установленных в содержании акта противоречий, масштабов распространенности нарушений, данных, характеризующих состояние законности в регионе, органе, издавшем незаконный правовой акт, и возможности их устранения. Аналогично определяется позиция прокурора и в отношении принесения протеста в вышестоящий орган по отношению к органу, издавшему правовой акт.

В информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 27 июля 2001 г. "О работе органов прокуратуры по предотвращению принятия нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству" отмечалось, что наряду с мерами прокурорского реагирования по приведению изданных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством одним из основных направлений надзорной деятельности является предотвращение принятия незаконных правовых актов.

Придавая важное значение проблеме обеспечения законности в сфере правотворчества, законодатель включил в ГПК РФ отдельную главу, посвященную производству по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. В ГПК РФ этому посвящена гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части", включенная в подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений".

Впервые законодательно не только закреплено право судов общей юрисдикции рассматривать данную категорию дел (это право было предусмотрено в ст. 115, 116, 231 прежнего ГПК РСФСР, некоторых федеральных законах), но и урегулированы особенности рассмотрения и разрешения таких дел.

Оспаривание нормативных актов, регулируемое гл. 24 ГПК РФ, представляет собой так называемый абстрактный нормоконтроль (в отличие от "конкретного нормоконтроля", осуществляемого судами при рассмотрении конкретного дела), т.е. проверку соответствия определенного нормативного акта другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, безотносительно к спору о защите субъектных прав каких-либо заинтересованных лиц. Кодекс внес определенность во многие проблемы, касающиеся дел об оспаривании нормативных актов и вызывавшие различное их толкование в судебной практике, в том числе в вопросы подведомственности и подсудности дел данной категории.

В соответствии со ст. 192 АПК РФ арбитражным судам предоставлено право рассматривать заявления граждан, организаций, иных лиц, а также прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов о признании недействующими нормативных правовых актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Часть 2 ст. 198 АПК РФ предусматривает право прокурора обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц (в том числе судебных приставов-исполнителей), если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основаниями обращения прокурора в арбитражный суд могут явиться выявленные нормативные правовые акты (или их отдельные положения), изданные различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, которые не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор обращается в арбитражный суд путем подачи искового заявления или заявления.

Важная роль в обеспечении законности в сфере правотворческой деятельности принадлежит Конституционному Суду РФ. Его правовой статус определен Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 24 июня 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между самими субъектами Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

В Законе о Конституционном Суде РФ в перечне лиц, обладающих правом запроса в Конституционный Суд РФ по вопросу конституционности нормативного правового акта, Генеральный прокурор РФ не значится. Но Федеральный закон о прокуратуре (ст. 9) позволяет прокурору обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу совершенствования действующих нормативных актов как к органу, наделенному правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ).

В Конституции РФ нет упоминания о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации, и их правовой статус регламентирован Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации создаются только для проверки соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления конституции субъекта Российской Федерации, т.е. призваны обеспечить защиту собственных основных законов. Конституционные (уставные) суды имеют специфику: с одной стороны, они дополняют федеральное конституционное правосудие на региональном уровне, а с другой - они не вправе принимать решения, основанные на своих конституциях, если последние противоречат Конституции РФ. Кроме того, конституционные (уставные) суды так же, как и остальные суды, вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. Вместе с тем конституционные (уставные) суды также осуществляют нормоконтроль правовых актов субъектов Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Дербенев Е.А. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в развитии федеративных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 14 - 15.

У органов прокуратуры и конституционных (уставных) судов субъектов России имеются общие задачи по выявлению и устранению несоответствий конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов госвласти субъектов Федерации по вопросам ведения субъектов Российской Федерации.

Подтверждением понимания этого на самом высоком уровне прокурорской системы является то, что в Приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", указаниях Генерального прокурора РФ от 18 июля 1997 г. N 42 "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации" и от 8 июня 1999 г. N 26/7 "Об организации прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации в связи с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16.06.1998" указывается на необходимость активного использования, наряду с другими, такой формы работы по обеспечению приоритета федерального законодательства, как признание незаконных правовых актов субъектов Российской Федерации недействительными через конституционные (уставные) суды субъектов.

Как уже отмечалось в представленной работе, после вступления Российской Федерации в Совет Европы и ратификации 5 мая 1998 г. Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней жители России, которые считают свои права из числа предусмотренных названной Конвенцией нарушенными действиями государственных органов и не нашедшими должной защиты на национальном уровне, получили возможность обратиться за защитой в Европейский суд по правам человека (Страсбургский суд). Споры, инициированные индивидуальными жалобами, составляют основную массу дел, рассматриваемых Судом, и именно это придало Европейскому суду и Конвенции ту значимость и престиж, какими они сегодня пользуются в общественном мнении европейских стран <*>.

--------------------------------

<*> См.: Глотов С., Петренко Е. Права человека и их защита в Европейском суде. Краснодар, 2000. С. 110 - 116.

Таким образом, подводя итог изложенному, можно сделать вывод, что при участии прокуроров в правотворческой деятельности следует проводить эту работу в случае необходимости в полном объеме на всех этапах прохождения нормативного правового акта, с использованием основных организационных форм участия прокуроров в правотворчестве: от участия в подготовке проектов нормативных актов до применения прокурором мер к отмене незаконных нормативных правовых актов, т.е. участию в рассмотрении внесенных представлений, протестов, законодательными (представительными), исполнительными органами и органами местного самоуправления, а также участия в рассмотрении заявлений прокуроров в суде. Эту работу можно считать выполненной, когда будет установлено, что разрабатываемый и принятый органами законодательной (представительной), исполнительной власти и органами местного самоуправления нормативный правовой акт соответствует Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, нормам федерального законодательства.

Кроме того, деятельность прокуроров по участию в правотворческой деятельности следует оценивать, исходя из правомерности, своевременности, полноты использования предоставленных им полномочий; принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав; привлечения виновных к ответственности.