VI.Федеративное устройство

1.Понятие федеративного устройства ( ФУ).

ФУ- это один из институтов ( в ряде учебников- подотрасль) конституционного права. Данный институт состоит из конституционных норм, закрепленных в главе I, III и IX Конституции. Конституционные норм, регулирующие ФУ, определяют его основное нормативное содержание.

Кроме того, нормы связанные с ФУ содержатся в ФКЗ, ФЗ, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Эти нормы осуществляют детальное регулирование соответствующих отношений.

В целом нормы института ФУ определяют отношения между федеральной властью и властью субъектов РФ. В указанных отношениях ФУ призвано обеспечить баланс разноуровневых властей. Этот баланс достигается определением степени самостоятельности, зависимости и взаимозависимости федеральной власти субъектов Федерации. Нормативно властный баланс выражается в статусе Российской Федерации и в статусе субъектов РФ.

Итак, ФУ – это один из институтов конституционного права, в котором объединяется определяющий системно-связанная совокупность норм конституционного права, регулирующих отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ путем оформления их статусов в системе государственной власти.

2.Принципы ФУ.

a) Суверенитет Российской Федерации (ч. 1 ст.4 Конституции).

Суверенитет РФ выражает высшую власть России как федеративного государства на всей ее территории и независимость РФ в международных отношениях. Юридическим выражением суверенитета РФ является Верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4 Конституции). Данное положение определяет основы соотношения федерального и регионального законодательства; порядок их соотношения закрепляется в ст. 76 Конституции.

б) Государственная целостность и единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции). В литературе данный принцип рассматривается как принцип единства федеративного государства, что не исключает системной основы – этого единства. Единство системы государственной власти (или системного единства государства) означает то, что государственная власть в РФ в лице федерального центра и субъектов РФ подчиняет свою деятельность достижению общих целей и решению соответствующих задач. Для достижения общих целей и задач Российская Федерация и субъекты РФ наделяются собственным статусом. Во внешних отношениях РФ выступает как целостное государственное образование – полный субъект международных прав.

в) Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5 Конституции). Преследуя общие цели и решая соответствующие задачи, федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ наделяются собственной компетенцией. Разграничение предметов ведения определяется ст. 71,72 и 73 Конституции. Полномочия органов власти определяются Конституцией, ФКЗ, ФЗ, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ согласно принципу разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

г) Равноправие субъектов РФ. Согласно ч. 1 ст.5 Конституции субъекты РФ являются равноправными. Это общее положение уточняется в ч. 4 ст. 5, согласно которой субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Кроме того, субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях между собой (№ 184-ФЗ). В юридической литературе равноправие субъектов определяется в равенстве базовых (исходных) положениях их статуса.

Равноправие на исключает категориальное (типовое) различие в статусе. Конституция закрепляет различный объем прав у тех или иных групп субъектов РФ (например, республики, автономные округа, город федерального значения Москва).

Поэтому равноправие субъектов РФ не означает их равностатусность.

д) Целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации – это один из важных принципов Конституции и современного международного права. Он прямо вытекает из ч. 3 ст. 4 Конституции, Устава ООН и ряда международных договоров и пактов.

Целостность территории означает запрещение насильственного отделения территории государства либо захват какой-либо ее части, а также невозможность уступки части территории РФ иностранному государству.

Неприкосновенность территории означает недопустимость использования территории государства без его согласия, запрет на вооруженное и любое иное посягательство на территорию другого государства.

е) Равноправие и самоопределение народов ( ч. 2 ст. 5 Конституции РФ) Этот принцип раскрывается в международном праве.

Равноправие народов означает, что все народы в РФ имеют равное право на сохранение этнической идентичности, которая проявляется в особенностях языка, верований, отправления религиозных культов, традиционного образа жизни.

Самоопределение народов означает, что все народы свободно устанавливают свой политической статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие. Все государства обязаны поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право.

Формами (способами) осуществления права на самоопределение является создание суверенного независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним , установление любого другого политического статуса( например, статус субъекта Федерации).

Осуществление этого права не должно нарушать прав и свобод человека. Недопустимо ссылаться на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства.

Международное право ограничивает права на самоопределение требованиями принципов территориальной целостности и прав человека.

ж) Гарантированность прав коренных малочисленных народов. Права коренных малочисленных народов гарантируются Конституцией Российской Федерации (ст. 69) согласно общепризнанным нормам международного права.

Различают общие и дополнительные гарантии. Общие гарантии содержатся в главе 2 Конституции (как признание и обеспечение прав и свобод человека), а так же в общепризнанных международных актах. Дополнительные гарантии закрепляются в федеральных законах.

3. Основные элементы статуса Российской Федерации и субъектов РФ.

а) Государственная территория- это территория РФ, которая включает в себя территории ее субъектов ( ч. 1 ст. 4, ст. 67).

Территория РФ определяет пространственные пределы действия государственной власти Российской Федерации.

Пространственные пределы территории РФ определяются государственной границей РФ в соответствии с Законом РФ от 01.04.93 г. «О государственной границе Российской Федерации». Государственная граница РФ- это линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы гостерритории РФ. Территория субъектов РФ- определяет пределы действия государственной власти субъектов РФ. Пространственные пределы субъектов РФ – определяются границей между субъектами РФ, которая согласно постановлению Конституционного Суда РФ не имеет статуса государственной границы РФ, а является административной. Административная граница между субъектами РФ- это линия, определяющая пределы гостерритории субъекта РФ.

При этом граница субъектов РФ на части линии, сопредельной с иностранным государством, является государственной границей РФ, а в остальной части – административной границей между субъектами РФ.

б) Система органов государственной власти и система законодательства.

В Российской Федерации конституционно определяется система органов государственной власти Российской Федерации и основы системы органов государственной власти субъектов РФ. Согласно ч. 1 ст.11 Конституции РФ в систему органов государственной власти Российской Федерации входят Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды. Система органов государственной власти определяется на основе ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ согласно № 184-ФЗ. В нее включаются законодательный (представительный) орган, высший орган исполнительной власти, высшее должностное лицо и суды. Судами субъектов РФ являются конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Последние входят в систему судов общей юрисдикции. В соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ система органов может включать другие государственные органы (например, контрольно- счетные) и других должностных лиц (например, председателя правительства, вице- губернатора).

В Российской Федерации формируется система федерального законодательства и система законодательства субъектов РФ. Система законодательства- это составная часть единой системы права. В систему права наряду с законодательством входят международные правовые акты и международные договоры РФ, правовая идеология, доктрины, правоприменительная практика.

Правовую основу системы законодательства определяет Конституция РФ. Основы системы законодательства субъектов РФ определяются также конституциями (уставами).

В систему федерального законодательства в узком в смысле входят ФКЗ, ФЗ, Законы РФ; в широком смысле – акты Президента РФ, Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти; в более широком смысле- решения судов с нормативным содержанием.

В систему законодательства субъектов РФ во всех смыслах входят конституции (уставы) в качестве ее основы акты высших должностных лиц, акты высших органов исполнительной власти, акты иных органов исполнительной власти, а также решения конституционных (уставных) судов.

в) Государственный язык.

Согласно ч.1 ст. 67 Конституции Российская Федерация имеет свой государственный язык- это русский язык. Его статус определяется ФЗ от 01. 06. 2003 г. № 53-ФЗ « О государственном языке РФ». Отдельные положения статуса государственного языка РФ определяются в других законах (ФКЗ Об Арбитражных судах РФ; Закон РСФСР от 25. 10. 1991 г. «О языках народов Российской Федерации», Закон РФ от 10.06.1992 г. «Об образовании».

В ч.2 ст. 68 Конституции закреплено право республики в составе РФ устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, в государственных учреждениях они употребляются наряду с государственным языком РФ.В ФЗ О государственном языке РФ это положение Конституции конкретизируется.

г) Гражданство. В Российской Федерации устанавливается единое гражданство РФ. (ст. 6 Конституции). При этом в Конституции Республики Татарстан закреплен институт гражданина республики. Состояние гражданства означает то , что Российская Федерация осуществляет защиту и покровительство своих граждан где бы они не находились. В свою очередь, гражданин РФ несет определенные обязанности перед своим государством ( защита Отечества- долг и обязанность гражданина РФ- ч. 1 ст. 59 Конституции; гражданин Рф несет военную службу в соответствии с ФЗ (ч. 2 ст. 59 Конституции и др.).

д) Международное правосубъектность. Российская Федерация является полным субъектом международного права- вступает в международные отношения, заключает договоры с иностранными государствами. Субъекты Федерации таким статусом не обладают.

В то же время субъекты Федерации являются международными лицами с неполным (ограниченным) статусом, они вступают в международные и экономические связи с иностранными лицами в соответствии с федеральными законами (ФЗ от 08.12.2003 № 164-ФЗ Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности; ФЗ от 04.01.1999 №…О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ; ФЗ от… О международных договорах.

е) Официальные государственные символы. Официальными государственными символами РФ как единства федерального государства являются Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн (ч.1 ст. 70 Конституции). Статус официальных государственных символов определяется специальными федеральными законами ( ФКЗ от 25.12.2000 О государственном флаге РФ, ФКЗ от 25. 12. 2000 О Государственном гербе РФ, ФКЗ от 25. 12. 2000 О Государственном гимне РФ), в которых дается их описание и закрепляется порядок использования.

Официальные государственные символы субъектов Федерации учреждаются их конституциями (уставами) Во всех субъектах Федерации учреждены государственные флаги и государственные гербы субъектов РФ. Во многих субъектах Федерации есть свой государственный гимн. Описание государственных символов дается в конституциях (уставах) или специальных законах субъектов Федерации.

ж) Политический (или административный) центр. Политическим центром РФ является столица РФ- город Москва ( ч. 2 ст. 70 Конституции), статус столица регулируется законом РФ от 15.04.1993 г. « О статусе столицы РФ». В конституциях (уставах) субъектов Федерации определяются административные центры - это наиболее крупные промышленно-развитые города с богатой культурой.

з) Компетенция. Российская Федерация и ее субъекты имеют собственную компетенцию. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации наделяются полномочиями по конституционно- определенным вопросам ведения (ст. 71,72 и 73 Конституции).

и) Собственность. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции в Российской Федерации закрепляется право государственной собственности. Объекты государственной собственности разграничиваются между Российской Федерацией и субъектами Федерации на основе постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12. 1991 г. «О разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и муниципальную собственность».

к) Административно- территориальное устройство (деление) и территориальная организация местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство- это разделение территории субъектов Федерации на части с целью организации в них местного государственного управления. Разделение территории осуществляется путем установления территориальных границ законом субъекта Федерации. С установелнием территориальных границ вся территория субъекта РФ без остатка делится на части, которые наделяются статусом административно- территориальных единиц (АТЕ) или андминстративно-территориальных образований.

АТЕ должна отвечать требованиям: 1) компактности и неразрывности территории; 2) организационной оформленностьи. Формируются территориальные органы государственного управления, которые осуществляют властно- управленческие функции- сбор налогов, управление объектами государственной собственности, организация санитарной и пожарной служб, охрану общественного порядка, борьбу с чрезвычайными ситуациями, благоустройство территории и др.

Административно-территориалное устройство (деление) представляет собой сложную иерархивированную систему. Ее основными элементами являются соподчиненные административно-территориалные единицы.

Существует два вида АТЕ: а) АТЕ верхнего звена- непосредственно входят в состав субъекта Федерации. Так, вся территория субъекта Федерации без остатка делится на АТЕ верхнего звена; б) АТЕ нижнего звена- входят в состав АТЕ верхнего звена. Вся территория АТЕ верхнего звена делится на АТЕ нижнего звена без остатка.

АТЕ верхнего звена -именуются районы ( улусы) и города регионального значения.

АТЕ нижнего звена именуются волости, сельские округа. Нижним звеном АТЕ могут быть и отдельные населенные пункты- поселки, села, а также - города районного значения.

Крупные города регионального значения делятся на внутригородские рейоны, которые являются АТЕ нижнего звена.

Наиболее крупные города регионального значения являются политическими (административными) центрами субъектов Федерации.

Свои административные центры имеют районы (улусы), в них сосредоточены территориальные органы государственного управления. Административными центрами районов ( улусов) могут быть города и другие населенные пункты- поселки, села.

В ряде субъектов Федерации в качестве АТЕ учреждаются национальные районы, волости, округа- это административно- территориальные единицы, образованные по национальному признаку. Данные АТЕ приобретают дополнительные права- право пользования национальным языком в официальных сферах общения, школах и др.

В субъектах Федерации или в ряде определенных субъектов Федерации могут образовываться АТЕ по отраслевому признаку- образовательные, судебные, военные округа.

В Российской Федерации есть особые административно- территориальные образования: закрытые административно- территориальные образования ( ЗАТО) и наукограды. Правовой режим этих образований определяется специальным ФЗ ( См. ФЗ от № О закрытом административно- территориальном образовании и ФЗ от 06. 10.200 № 131 О наукоградах).

Административно- территориальное устройство (деление) следует отличать от территорий организации местного самоуправления . Первое создается с целью организации местного государственного управления, а второе с целью организации местного самоуправления.

Территориальная организация местного самоуправления (ТОМсу) осуществляется в соответствии с ФЗ от № Об общих принципах организации местного самоуправления. Согласно № ФЗ территория субъектов РФ (за исключением межселенных территорий) делится на муниципальные образования.

Формируются муниципальные образования верхнего звена и нижнего звена. Муниципальные образования верхнего звена непосредственно входят в состав субъекта Федерации. Верхним звеном являются муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Муниципальным образованием нижнего звена являются городские и сельские поселения; они входят в состав муниципальных районов.

4. Основные характеристики федеративного устройства.

а) Состав Российской Федерации. Состав РФ определяется в ч. 1 ст. 5 Конституции. РФ состоит из 6 групп ( категорий) субъектов Федерации, которые поименно определяются в ч. 1 ст. 65 Конституции.

До 2006 г. в составе РФ было 89 субъектов Федерации - 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.

В настоящее время в составе РФ 93 субъекта Федерации - 21 республика, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область и 4 автономных округа.

Отсюда следует, что состав РФ подвержен изменению. Это изменение осуществляется на основе ч. 2 ст. 65 и ст. 137 Конституции в соответствии с ФКЗ.

Изменение состава может быть количественное (состав субъектов РФ увеличивается или сокращается) или количественно-качественное. Последнее имеет место тогда когда изменения состава РФ являются существенными (например, происходит значительное уменьшение или увеличение числа субъектов Федерации той или иной категории).

б) Принятие в состав РФ нового субъекта Федерации регулируется ФКЗ-№6 от 17.12.2001 г. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ.

в) Образование в составе РФ нового субъекта Федерации регулируется выше указанным ФКЗ.

г) Изменение статуса субъекта РФ осуществляется на основе ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции согласно ФКЗ. ФКЗ об изменении статуса субъекта Федерации не принят. Поэтому до настоящего времени подобные изменения осуществляться не могут.

д) Формы взаимодействия Российской Федерации и субъектов РФ.

1) Конституционная основа взаимодействия. В Конституции закрепляется верховенство Конституции и федеральных законов (ст. 4) на всей территории РФ. Главной гарантией верховенства Конституции и федеральных законов является конституционное закрепление исключительных и иных полномочий федеральной законодательной власти (ч. 1 и 2 ст. 76) и конституционное признание приоритета Конституции и федеральных законов над конституциями (уставами), законами и иными правовыми актами субъектов РФ ( ч. 1 ст. 15 и ч. 5 ст. 76) в конституционно-определенных предметах ведения ( ст. 71-72).

Во исполнении указанных конституционных положений в Конституции устанавливается зависимость исполнительной власти субъектов Федерации от федеральной исполнительной власти ( ч. 2 ст. 77 Конституции), а так же закрепляется положение, согласно которому Президент и Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ ( ч. 4 ст. 78). Осуществление федеральных государственных полномочий обеспечивается путем издания Президентом (ст. 90 Конституции) и Правительством (ст. 116 Конституции) общеобязательных правовых актов. Общеобязательные акты Президента и Правительства подлежат исполнению федеральными органами исполнительной власти и органами государства субъектов Федерации.

2)Конституционно- правовые формы воздействия Президента на субъекты Федерации:

-использование согласительных процедур ( ч. 1 ст. 85 Конституции)

- право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации ( ч. 2 ст. 85 Конституции);

-пресекает грубые нарушения правопорядка;

-назначает и освобождает полномочных представителей Президента в федеральных округах ( п. «к» ст. 83 Коснтитуции).

- представляет в законодательный орган субъекта Федерации кандидатуру высшего должностного лица для принятия решения о наделении полномочий ( № 184-ФЗ);

-отрешает высшее должностное лицо от должности ( № 184-ФЗ);

-обращается в законодательный орган субъекта РФ с представлением о проведении в соответствии с Конституцией, ФКЗ и ФЗ актов субъектов Федерации ( № 184-ФЗ);

-распускает в случаях, предусмотренных ФЗ законодательный орган субъекта Федерации ( № 184-ФЗ);

-возлагает на органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществление отдельных полномочий по предметам ведения РФ (№ 184-ФЗ);

3) Конституционно-правовые формы воздействия Федерального Собрания на субъекты Федерации:

- возлагает на исполнительные органы субъекта Федерации осуществление отдельных полномочий федеральной государственной власти по предметам ведения РФ ( № 184-ФЗ);

-утверждает изменение границ между субъектами РФ.

4) Конституционно- правовые формы воздействия федеральных органов исполнительной власти:

-передают органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществление части своих полномочий по соглашению ( ч. 2 ст. 78 Конституции);

-осуществляют отдельные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в случаях и по основаниям, предусмотренным № 184-ФЗ ( ст. 29).

5) Конституционно- правовые формы воздействия субъектов Федерации на федеральную государственную власть.

-вносят и одобряют поправки к Конституции ( ст. 134,136);

-осуществляют право законодательной инициативы ( ст. 104);

-учувствуют в форме, установленной № 184-ФЗ, в федеральном законодательном процессе;

-деятельность представителей субъектов Федерации в Совете Федерации;

-участие в работе федеральных структурах государственной власти (Государственный Совет, совещания высших должностных лиц при Правительстве, назначение представителей межрегиональных организаций для работы в правительстве).

- участие в формировании судебных и правоохранительных органов; иных федеральных органов на территории субъектов Федерации, в том числе согласование на должность прокуроров субъектов Федерации.

е) Административно- территориальная единица с особым статусом ( АТЕос).

АТЕос- одна из основных характерных черт вновь образованных субъектов РФ. Эти единицы обладают общими признаками, особенностями, присущие отдельным АТЕос и единичными признаками.

1) общие признаки, присущие всем АТЕос: территориальное единство, сохраняют наименование бывших автономных округов; имеют своих преджставителей в законодательном органе субъекта РФ; в официальных сферах общения используется язык титульного этноса; возможность создания территориальных органов федеральной исполнительной и территориальных судов общей юрисдикции; собственный административный центр и собственная символика;

2) особенности, присущие отдельным АТЕос: местное самоуправление может осуществляться с учетом особого статуса ( Забайкальский, Красноярский и Пермский края);три АТЕос имеют по два представителя в законодательном органе субъекта РФ ( Коми-Пермяцкий, Таймырский и Эвенкийский округ).

3) единичные признаки присуще Коми-Пермяцкому округу ( КПО): возможность создания системы исполнительных органов власти КПО и учреждение поста должностного лица, которое осуществляет руководство названными органами; образование судебного присутствия арбитражного суда края на территории округа; возможность введения межбюджетных отношений края и округа, определяемая ФКЗ; участие во внешнеэкономических связях.

ж) Автономия.

В РФ нет автономных образований в общепринятом смысле слова. Однако в будущем не исключено их появление, например на базе АТЕос. В частности на территории КПО, Корякского и Бурятского округа компактно проживают этносы, доля которых в общем составе населения достигает более 30 % (КПО и Корякский округ).