3. Джерела муніципального права

Норми муніципального права знаходять відображен­ня в різних зовнішніх формах, які іменуються джерела­ми муніципального права.

Основним джерелом муніципального права України є нормативні акти, ієрархію яких за юридичною силою становлять:

- Конституція України,

- Закон України «Про місцеве самоврядування в України»,

- інші закони, предме­том яких є питання організації та здійснення місцевого самоврядування,

- підзаконні акти з питань місцевого са­моврядування: нормативні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим,

- нормативні акти місцевого самоврядування - акти локальної нормотворчості.

Термін „нормативні акти місцевого самоврядуван­ня” охоп­лює нормативні акти, що приймаються безпосередньо територіальною громадою (акти місцевих референдумів) та нормативні акти органів місцевого самоврядування, що приймаються на підставі статті 144 Конституції Ук­раїни: «Органи місцевого самоврядування в межах пов­новажень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території».

Згідно зі ст. 59 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні» в системі місцевого самовряду­вання правом приймати нормативні акти наділяються представницькі органи місцевого самоврядування - міс­цеві ради. При цьому, рішення ради нормативно-право­вого характеру набувають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.

Серед нормативно-правових актів місцевого само­врядування особливе місце займають статути тери­торіальних громад сіл, селищ, міст, які приймаються з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснен­ня місцевого самоврядування. Чинне законодавство України не визначає місця статутів в ієрархії джерел му­ніципального права, хоча, з урахуванням їх предмета, статути можна було б визначити як акти найвищої юри­дичної сили з тих, що приймаються в системі місцевого самоврядування.

Особливе місце в системі спеціальних джерел муні­ципального права займають міжнародні договори - за умови їх ратифікації Верховною Радою України вони стають частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України), наприклад, Європейська хартія місцевого самоврядування. В міжнародних дого­ворах формулюються основні принципи місцевого само­врядування, що мають бути відтворені в актах націо­нального законодавства України.

Що стосується рішень Конституційного Суду Ук­раїни, то вони не містять нових норм права (в тому числі муніципально-правових норм), проте їх значення як джерел муніципального права пов'язане з тим, що в цих актах встановлюється конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президен­та України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з пи­тань місцевого самоврядування, подається офіційне тлу­мачення Конституції та законів України (тобто вони ви­значають умови чинності або не чинності відповідних нормативних актів чи їх окремих положень).

Прикладом можуть слугувати Рішення Конститу­ційного Суду України від 13 травня 1998 р. у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів Ук­раїни щодо офіційного тлумачення положень статей 3 та 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (справа щодо статусу депутатів рад);

Муніципально-правові договори - це дво чи багато­сторонні угоди, укладені органами місцевого самовряду­вання різних територіальних громад або територіальних громад різного рівня (наприклад, територіальної громади міста та району у місті), що регулюють відносини, пов'язані зі здійсненням місцевого самоврядування, роз­поділом повноважень у системі місцевого самовряду­вання, делегуванням окремих повноважень органів міс­цевого самоврядування.

Пріоритетним джерелом муніципального права України є Конституція України.

Основний Закон містить насамперед положення про визнан­ня і гарантування державою місцевого самоврядування (ст. 7), про здійснення народом України влади через органи місцевого самоврядування (ст. 5), про право громадян України брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів місцевого самоврядування, користуватися рівним пра­вом доступу до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38), про основні засади виборів до органів місцевого само­врядування (ст. 71), про повноваження Верховної Ради України в галузі місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85, п. 15 ст. 92 та ін.), про основні засади місцевого самоврядування (розділ XI), функції і повноваження територіальних громад, порядок форму­вання і склад представницьких органів місцевого самоврядуван­ня, їх основні функції і повноваження та механізм здійснення місцевого самоврядування.

Основним видом джерел муніципального права є, звичайно, закони про місцеве самоврядування — загальний і спеціальні (територіальні або галузеві). Це безпосередньо випливає зі ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якій, зокрема, зазначаєть­ся, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні ви­значається Конституцією України, цим Законом та іншими зако­нами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. Пра­вовий статус місцевого самоврядування у містах Києві та Севас­тополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та цим Законом з особливостями, перед­баченими законами про міста Київ та Севастополь.

Загальним і основним законом в галузі місцевого самовряду­вання в Україні є Закон «Про місцеве самоврядування в Украї­ні», який відповідно до положень Конституції України щодо міс­цевого самоврядування визначає систему місцевого самовряду­вання, засади організації і діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, їх функції, повноваження і відпові­дальність та гарантії місцевого самоврядування.

Найбільш повно в Законі визначаються форми безпосеред­нього здійснення територіальними громадами місцевого само­врядування (місцеві референдуми, місцеві ініціативи тощо), пов­новаження представницьких органів місцевого самоврядуван­ня — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних і міських рад, статус сільського, селищного і міського голови, матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування.

Важливими нововведеннями цього Закону про місцеве само­врядування є визначення в ст. 1 основних термінів, які викорис­товуються у відповідному Законі, основних принципів місцевого самоврядування (ст. 4), системи місцевого самоврядування (ст. 5), основних форм безпосереднього волевиявлення територі­альними громадами (ст. 7—9, 13), організаційно правових, мате­ріальних, фінансових та інших основ місцевого самоврядування (ст. 16), тобто механізму його здійснення, системи відносин ор­ганів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, які перебувають у комунальній власності відпо­відних територіальних громад, та відносин цих органів з під­приємствами, установами й організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, га­рантій місцевого самоврядування.

Серед спеціальних законів в галузі місцевого самоврядуван­ня найвагомішими є Конституція Автономної Республіки Крим, окремий розділ (IV) якої присвячений місцевому самоврядуван­ню в Автономній Республіці Крим, Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ» - який містить ряд розділів, безпосе­редньо присвячених місцевому самоврядуванню: розділ II -Організаційно-правова основа здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві; розділ III «Посадові особи органів місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві, їх функції і повноваження»; наступний розділ Матеріальна і фі­нансова основа місцевого самоврядування».

Значне місце серед джерел муніципального права посідають підзаконні нормативні акти органів державної влади: відповідні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів Украї­ни, нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, рі­шення Конституційного Суду України з питань місцевого само­врядування та нормативні акти інших органів державної влади. Серед нормативних актів Президента України це, зокрема, Укази «Про зміцнення економічних основ самоврядування» від 12 бе­резня 1994 р.; «Про фонд сприяння місцевому самоврядуванню України» від 19 грудня 1995 р.

Одним із перших нормативних актів Кабінету Міністрів Ук­раїни в галузі місцевого самоврядування є постанова від 5 листопада 1991 р. «Про розмежування державного майна між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-тери­торіальних одиниць (комунальною власністю)».

Найбільш розгалуженим джерелом муніципального права є нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого самовряду­вання, зокрема, відповідні акти територіальних громад, представ­ницьких органів місцевого самоврядування (рад), їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, органів самооргані­зації населення тощо. Найвагомішими серед них є акти місцевих референдумів та акти представницьких органів місцевого само­врядування, зокрема статути міст та інших адміністративно-територіальних одиниць, регламенти відповідних рад, правила, положення тощо.

Відповідно до ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти в формі рішень. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (з разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає також рішення, а сільський, селищ­ний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Ці акти є обов'язковими для виконання в межах відповідних адміністра­тивно-територіальних одиниць. Відповідно до ст. 144 Консти­туції України органи місцевого самоврядування її межах своїх повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.

Особливе місце серед локальних нормативних актів місцево­го самоврядування займають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Відповідно до ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» представницький орган місцевого са­моврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може приймати статут територіальної громади села, сели­ща, міста.

Статут територіальної громади повинен бути зареєстрований в органах Міністерства юстиції України. Якщо звичайне рішення ради нормативно-правового характеру, як правило, набирає чинності з дня його оприлюднення, то статут територіальної гро­мади — відповідно після його реєстрації в органах Міністерства юстиції.

Вагоме місце в системі джерел муніципального права Украї­ни посідають міжнародно-правові акти, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. До них відноситься, зок­рема, Європейська Хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.

В цій Хартії визначаються конституційні і законодавчі осно­ви місцевого самоврядування, поняття місцевого самоврядуван­ня, сфера його компетенції; передбачається відповідність адмі­ністративних структур і засобів завданням органів місцевого са­моврядування, адміністративний контроль за діяльністю органів самоврядування, право місцевих органів самоврядування на об'єднання та ряд інших положень.

В названому нормативи о-правовому акті, зокрема, зазна­чається, що принцип місцевого самоврядування має бути визна­ний в законодавстві країни і, по можливості, в конституції країни (ст. 2). Під місцевим самоврядуванням розуміється право і ре­альна здатність органів місцевого самоврядування регламентува­ти значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення (ст. 3),

Щодо сфери компетенції і джерел муніципального права зок­рема проголошується, що основні повноваження органів місцево­го самоврядування встановлюються Конституцією або законами (ст. 4). Разом з тим зазначається, що це положення не виключає надання органам місцевого самоврядування відповідно до закону окремих конкретних повноважень (ст. 4).

Все більшого поширення набуває такий вид джерел муніци­пального права, як нормативний договір. Зокрема, в ст. 18 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» зазначається, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, які не перебувають у комунальній власності відповідних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого са­моврядування законом. Стаття 35 Закону визначає повноваження виконавчих орга­нів сільських, селищних і міських рад у галузі зовнішньоеконо­мічної діяльності, серед них, зокрема, укладення і забезпечення виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг.