4.2. Государственная (муниципальная) служба как организационный институт

Развитие государственной службы как системы требует ее опреде-ленной организации. Это понятие (от франц. Organization – сообщаю стройный вид, устраиваю) употребляется обычно в трех значениях:

1. внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия

более или менее дифференцированных и автономных частей цело-

го, обусловленная его строением;

2) совокупность процессов или действий, ведущих к образованию

и совершенствованию взаимосвязей между частями целого;

3) объединение людей, совместно реализующих некоторую страте-

гию (программу или цель и действующих на основе определенных

процедур и правил.

Понятие «организация» фиксирует динамические закономерности системы, функционирование, поведение и взаимодействие ее частей.

В связи с этим, как отмечает Ю.Н. Щербаков, обоснованно предпо-ложение, что государственная служба как организационный институт представляет собой:

• автономную специализированную группу людей, выполняющих функцию управления, ориентированных на достижение государст-венной пользы, что требует их совместных и скоординированных действий и соответствующей профессиональной подготовки;

• совокупность организационных форм, способов, процедур, пра-вил, стандартов и традиций упорядочения, регулирования и коор-динации совместной деятельности государственных служащих, при-дания взаимодействию компонентов государственной службы согла-сованности для достижения ее целей;

• средство объединения и регламентации деятельности государст-венных служащих во имя реализации целей государственной служ-бы.¹

Конституционный принцип разделения властей на законодательную,

исполнительную и судебную предопределяет формирование соответст-вующих органов власти и их аппаратов. В аппаратах органов власти (Со-вета Федерации и Государственной Думы; Администрации Президента, Правительства РФ и подотчетных им федеральных органов исполни-тельной власти; судов) осуществляется, соответственно, государственная служба законодательной власти, государственная служба исполнительной власти, государственная служба судебной ветви власти. Кроме того, госу-дарственная служба осуществляется в аппаратах контрольно-надзорных органов (Счетная палата, Прокуратура РФ и др.). Аналогично формируется структура государственной службы субъектов РФ в аппаратах самостоя-тельно создаваемых ими органов соответствующих ветвей власти. Прин-цип распределения полномочий на муниципальном уровне предопределяет формирование структуры муниципальной службы в аппаратах органов местного самоуправления.

Содержание государственно-административного управления, деяте-

льности аппарата государственных органов и органов местного самоуп-равления (т.е. государственных и муниципальных служащих) отражает ор-ганизационно-технологическую сторону публичного (государственного и муниципального) управления - преимущественно организационно-испол- нительную и административно-распорядительную деятельность, осуществ-ляемую на основе организационно-технологических принципов социаль-ного управления: разделения труда, иерархичности, обратной связи, кол-легиальности, сочетания централизма и демократизма, единоначалия. Эти принципы составляют также основу формирования организационной структуры аппарата органов публичной власти (государственной и муни-ципальной службы). В аппаратах соответствующих органов, на основе принципа разделения труда, создаются структурные подразделения (де-партаменты, управления, отделы и др.), с учетом расчленения их деятель-ности на отдельные виды (комплексы) работ. Каждое звено этой органи-зации имеет строго и формально (юридически) отработанные обязанно-сти (полномочия), закрепленные организационно-правовыми документами – Положениями как о самих органах, так и всех их структурных подраз-делениях. Полномочия (обязанности и права) и ответственность каждого отдельного государственного служащего определяются его должностным регламентом, а каждого муниципального служащего – должностной инст-рукцией. Строгое следование общим стандартам (административным регламентам и др.) при решении специфических вопросов государствен-ной (муниципальной) службы элиминирует (исключает) возможные от-клонения при выполнении задач государственных (муниципальных) орга-нов, вызываемые индивидуальными различиями исполнителей.

Успех в государственном и муниципальном управлении обеспечи-вается прежде всего единством действий лиц (государственных, муни-ципальных служащих), органов и их подразделений, участвующих в уп-равлении. При этом весьма важное значение имеет четкое определение специфики места и роли этих лиц, органов и подразделений, ясное рас-пределение компетенций, функций и прав в этом общем деле. При этом суть организационных вопросов состоит в том, чтобы каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом, эффективно выпол-нял поставленные перед ним задачи.

Принцип иерархичности и обратной связи заключается в создании многоступенчатой (скалярной) структуры управления, при ко-торой первичные звенья (нижний уровень) управляются своими же органами, находящимися под контролем органов руководства следую-щего уровня. Те в свою очередь подчиняются органам следующего уровня и контролируются ими. Соответственно цели перед низшими звеньями ставятся органами более высокого уровня в иерархии управления. Каждый государственный (муниципальный) служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом не только за свои решения и действия, но и решения и действия всех подчиненных ему лиц. Постоянный контроль за деятельностью всех звеньев управления осуществляется на основе обратной связи, которая по своей сути представляет совокупность сигналов, выражающие реак-цию управляемого объекта на управляющее воздействие.

Вместе с тем согласованность взаимодействия частей государст-венной службы достигается не только путем разделения и кооперации тру-да служащих, ранжирования и иерархии должностей и званий, координа-ции и контроля деятельности служащих, обмена управленческой инфор-мацией, но и гармонизацией отношений между руководителями и под-чиненными, работниками государственной службы и политиками.

Важным предназначением государственной (муниципальной) службы как организационного института является также создание прочных стимулов к труду. Эффективность государственной (муниципальной) службы выше там, где система стимулов учитывает мотивы, ценностные ориентации работников, где организуется специальные исследования – опросы, тестирование и др. Результаты исследований показывают, что основными при поступлении на государственную (муниципальную) служ-бу являются следующие ориентации: на характер работы; на условия труда; на вознаграждение; на карьеру. При этом один из мотивов бывает доминирующим, что необходимо учитывать при индивидуализации сти-мулирования, начиная с планирования карьеры. Заслуживает внимания опыт ряда зарубежных стран, где основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда государственных (муниципальных) служа-щих, является соответствие такой оплаты вознаграждению за эквивалент-ный труд в частном секторе.

Упорядочение, как один из важнейших аспектов организации госу-дарственной (муниципальной) службы, предусматривает также работу по установлению соотношения должностей государственной гражданской и муниципальной службы, формированию оптимальной профессионально-квалификационной структуры кадров, установлению порядка продвиже-ния по службе на принципах карьеры, нормализации процесса повышения профессионализма кадров и т.д.

Направленность государственной службы к достижению ее целей обеспечивается регулированием границ государственной службы, повы-шением организационного статуса служащих, обеспечивающих деятель-ность органов государственной (муниципальной) власти и управления, установлением квалификационных требований к должностям государст-венной (муниципальной) службы, показателей и критериев результатив-ности и эффективности труда служащих, совершенствованием способов оценки и стимулирования их труда и т.д. При этом используются меха-низмы, способствующие повышению активности работников в сторону целей государственной (муниципальной) службы, в том числе содействие адаптации вновь принятых на службу и усвоению ими организационных и профессиональных норм и правил, формирование коллективных ценностей и традиций в системе государственной и муниципальной службы, а также осуществление иных мер по повышению профессиональной культуры слу-жащих и обеспечению осознанного соблюдения ими общих принципов служебного поведения. Важным направлением организации государствен-ной (муниципальных) службы является, в связи с этим, установление правил (Кодексов служебной этики и др.) и регулирование поведения работников аппарата государственных муниципальных) органов в целях обеспечения безусловного выполнения служащими решений вышестоящих органов и должностных лиц, принятых в рамках их компетенции, эффективного выполнения задач в соответствии с должностными регла-ментами (инструкциями), также соблюдения ими моральных норм – честность, порядочность, неподкупность, верность долгу и Отечеству, последовательное осуществление миссии представителя государства, про-водника его идей.

Решение большинства задач государственной (муниципальной) службы связано с кадрами как основным элементом ее системы. Формиро-вание кадрового состава, отвечающего целям и задачам государственных (муниципальных) органов, и его эффективное использование, развитие персонала - необходимое условие достижения целей государственной (му-ниципальной) службы. Поэтому подбор кадров для нее, повышение уровня профессионализма и нравственно-личностных качеств сотрудников пред-ставляет одну из важнейших задач государственной (муниципальной) службы как организационного института. Эта задача реализуется путем установления и реализации правил отбора и приема на государственную (муниципальную) службу, процедур проведения конкурсов, назначения на должность, квалификационных экзаменов, аттестации кадров и т.д. Не ме-нее важной стороной решения этой проблемы является выработка норм и реализация процедур замещения должностей путем формирования кадро-вого резерва, в том числе на основе планирования и прогнозирования дело-вой карьеры служащих. Это необходимо осуществлять на основе справед-ливой оценки способностей и заслуг работников, уровня их профессио-нализма, умений и навыков.

В задачу государственной (муниципальной) службы как органи-зациионного института входит, в связи с этим, создание условий для роста профессионализма служащих, обеспечение их эффективной работы, формирование эффективной системы подготовки, переподготовки и повы-шения квалификации государственных (муниципальных) служащих. Сегодня в этих целях не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований утверждаются и реализуются Программы развития государственной (муниципальной) службы. В частности, постановлением Губернатора Ульяновской области № 19 от 30.03.2009 г. была утверждена и реализуется областная программа «Разви-тие государственной гражданской службы Ульяновской области (2009-2013 годы).¹

Вышеизложенное свидетельствует, что государственная (муниципа-льная) служба является организационным институтом, который упорядо-чивает аппарат государственных (муниципальных) органов, направляет его на эффективное выполнение региональных (муниципальных) и общегосу-дарственных задач.