Тема 1. Теоретико-методологические основы государственной
и муниципальной службы, исторический опыт ее
становления в России
1.Природа, сущность и функции государственной и муниципальной службы. Предмет и задачи курса.
2.Эволюция государственной бюрократии и становление института государственной и муниципальной службы в России.
3.Повышение эффективности государственного и муниципального управления - конечная цель реформирования публичной службы.
4.Государственная (муниципальная) служба как публично-правовой, организационный и социальный институт, вид профессиональной деятель-ности.
1. Природа, сущность и функции государственной и муниципальной
службы. Предмет и задачи курса
1.1. Природа, сущность и функции государственной и муниципальной службы
Государственная служба находится в ряду с такими общественными явлениями как государство, государственная власть, государственный аппарат, государственное управление, взаимосвязана с ними и может про-являть себя, реализовываться, анализироваться и оцениваться только через взаимное влияние на них. Главной представляется ее взаимосвязь с госу-дарственным управлением, ибо государственная служба ориентирована, прежде всего, на его осуществление и совершенствование.
Слово «служба» имеет в русском языке ряд значений, в том числе: вид органа или учреждения, ведающего какой-нибудь специальной обла-стью деятельности; один из видов социальной общеполезной деятельно-сти; работа, занятия служащего, занимаемая где-нибудь должность. Ана-лиз научных источников свидетельствует, что многие авторы при уста-новлении природы и свойств государственной службы делают акцент на понятие «служба», соотносимое со словами «служение» и «служить», от которых оно выводится. «Служить» - означает «делать что-нибудь, испол-нять какую-нибудь работу для кого-нибудь, подчиняясь чьим-нибудь указаниям, приказаниям», «работать, делать что-нибудь для чьей-нибудь пользы, быть полезным в чем-нибудь», «работать, состоять где-нибудь на службе».1 Издавна на Руси с особым уважением и преданностью относи-лись к служению государству, почти всегда ассоциируя его с Родиной и Отечеством. Сегодня парадигма общественного служения более чем актуа-льна для публичной (государственной и муниципальной) службы совре-менной России, имеющей низкий уровень эффективности, пораженной коррупцией и иными пороками. В связи с этим на нынешнем этапе осуще-ствления административной реформы и реформирования государственной службы в России все возрастающие требования предъявляются не только к уровню профессионализма государственных и муниципальных служащих, но к уровню их морально-нравственных качеств.
Как указывают В.Г. Игнатов и В.К. Белолипецкий, «государственная служба – это в первую очередь служение государству, его органам и струк-турам, служение обществу группы лиц (государственных служащих) на профессиональной основе, за плату, ангажированных (нанятых) для реали-зации воли государства, защиты его интересов с целью эффективного уп-равления.2
Государство, являясь формой организации жизнедеятельности обще-ства, в реальной действительности выступает в двух ипостасях: во-первых, как сложнейшее общественное явление, составляющее предмет исследова-ния многих наук (политологии, социологии, экономической теории, права и др.); во-вторых, как управляющая подсистема общества, ядро его поли-тической системы.
Как общественное явление государство характеризуется, прежде всего, особой организацией политической власти, являющейся важнейшим фактором организации и регулирования совместной деятельности людей, средством упорядочения их взаимоотношений, инструментом обеспечения порядка и стабильности в обществе. При этом исследователи-государство-веды подчеркивают, что социальное назначение современного государства состоит в его разнообразной, широкой деятельности, направленной на решение задач обеспечения нормального, безконфликтного существования общества, урегулирования и решений социальных проблем и т.д.
Реализация функций государства как управляющей подсистемы общества обеспечивается действием механизма государства, формируе-мого в соответствии со стоящими перед ним целями и задачами. Механизм государства – сложное, собирательное понятие, включает систему органов государства и ее действие (деятельность органов государства и взаимо-связанных с ним структур, т.е. тех, кому поручено осуществление государ-ственно-властных функций). В демократическом государстве его механизм выступает (действует) как единая, взаимосвязанная, взаимоуравновешен-ная целостная система, состоящая из более мелких систем (элементов механизма). При этом существование и действие указанных элементов механизма государства невозможно без соответствующих полномочий, правовых форм, методов и средств. Поэтому юридической наукой обосновано включение в механизм государства правовой составляющей.1
Кроме того, к числу важных признаков, определяющих структуру механизма государства относятся следующие: механизм государства в каждом из современных государств имеет сложную многоуровневую структуру, что объясняется необходимостью решения различных по своей сложности управленческих задач, стоящих перед государством; механизм любого государства характеризуется наличием необходимых материаль-ных ресурсов, материальных структур (институтов), без которых он не может нормально функционировать; важной характеристикой механизма государства является наличие в нем человеческого фактора, заключаю-щегося в наличии людей, специально занимающихся реализацией власт-ных функций, выполняющих руководящие, управленческие, организацион-ные и тому подобные функции, осуществляющих правотворчество, исполнение правовых предписаний, охрану их от нарушений.
История развития человечества показывает, что государством лишь тогда будут успешно решаться поставленные перед ним экономические, политические и социальные задачи, когда будут обеспечиваться стабильность власти и ее государственно-правовых институтов, правильно использоваться методы государственно-правового регулирования, поддер-живаться должный баланс в системе элементов, составляющих механизм государства, а органы государства будут выполнять все возложенные на них функции. Демократическое государство функционирует в интересах всего общества или его большинства, механизм государства строится и функционирует так, чтобы в наибольшей степени соответствовать этим интересам, удовлетворять их своей деятельностью.
Механизм государства всегда строится (основывается) на единых принципах организации и деятельности, которые, как правило, устанавли-ваются и закрепляются в законодательстве или складываются историче-ски. Их правовыми источниками являются конституции государств, прецеденты и правовые обычаи.
При этом Т.Н. Радько подчеркивает, что среди всех элементов меха-низма государства основным его структурным элементом является орган государства, т.е. наделенная властными полномочиями для реализации функций государства определенная государственная структура (президент, губернатор, законодательные органы, органы исполнительной власти, судебные и контрольно-надзорные органы).
Наряду с определением «механизм государства» в юридической и управленческой литературе широко используется термин «государствен-ный аппарат». При этом не имеется однозначного мнения авторов о соот-ношении этих понятий. Нередко государственный механизм рассматри-вается как совокупность различных государственных органов, подведом-ственных им организаций, учреждений легитимного принуждения (армия, полиция и др.), материальных средств государственной власти, которые в своем единстве обеспечивают реализацию полномочий и функций государ-ства, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государ-ственных органов. Иная точка зрения состоит в том, что отстаивающие эту позицию авторы рассматривают понятия «государственный механизм» и «государственный аппарат» как идентичные. Государственный меха-низм в этом случае рассматривается как государственный аппарат а широ-ком смысле слова, а система государственных органов – аппаратом в узком смысле слова.
М.Н. Марченко подчеркивает, в связи с этим, что независимо от того, какой смысл вкладывается в понятие и содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемыми частями выступают государ-ственные органы. Именно они заполняют содержание, формируют струк-туру государственного аппарата. От каждого из них, взятого в отдельно-сти или вместе с другими государственными органами, от уровня их раз-вития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упоря-доченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, в значительной степени зависит уро-вень развития и эффективность государственного аппарата.1 Вместе с тем определяющим фактором обеспечения эффективности государственного аппарата является практическая деятельность лиц, исполняющих должно-сти в системе государственных органов и составляющих профессиональ-ное ядро их кадрового состава, т.е. государственных служащих. В этом смысле под «аппаратом» нередко понимаются кадры государственной службы – все сотрудники, работающие в органах государственной власти и управления и связанные в рамках своей деятельности с обеспечением осуществления полномочий и функций государства.
Содержанием деятельности государственных служащих и государст-венных органов в целом является обеспечение государственного управле-ния посредством осуществления непрерывного и эффективного управляю-щего воздействия на экономические и социальные процессы в государстве в целях обеспечения общественного развития. По определению профес-сора Г.В. Атаманчука, «государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.2 Таким образом, неразрывна связь государственной службы и государственного управления, которая является подсистемой (элементом) системы государственного управления.
В системе государственного управления демократического госу-дарства выделяют два его уровня:
- политическое руководство (высший уровень государственного
управления обществом в целом);
- административное управление.
Понятием «политическое руководство» обозначается управленче-ская деятельность, связанная непосредственно с решением проблем поли-тического характера и осуществляемая высшими органами государствен-ной власти (президент, парламент, правительство, суды).
«Административное управление» - это нижестоящий, по сравне-
нию с политическим руководством, уровень управления, осуществляемый
исполнительно-распорядительными органами (аппаратами) государствен-ной власти и управления. Государственная служба осуществляется лицами, занимающими в этих органах должности, связанные в рамках своей деятельности с обеспечением осуществления полномочий и функций госу-дарства в рамках административного управления.
Находясь между государством и гражданским обществом, государст-венная служба выполняет жизненно важные для страны политическую, ад-министративную и социальную миссии. Государство, представляющее со-бой легальную и легитимную власть в обществе, реализует свои цели и за-дачи посредством государственного (политического) руководства и госу-дарственного управления. Основным же механизмом этого управления вы-ступает государственная служба. Такова общая логика взаимосвязи и взаи-модействия политической власти, государственного управления и государ-ственной службы. 1
В общем виде место государственной службы в системе государст-венного управления представлено на рис. 1.1.
Государственная служба активно участвует в реализации государст-венной власти. Этому способствует ныне действующие правовые нормы, регламентирующие принципы организации и функционирования государ-ственной службы и определяющие особую роль государственной службы в системе власти. Государственная служба от имени государства использует средства реализации власти: закон, убеждение, авторитет власти, легитим-ное принуждение и др., которыми, прежде всего, пользуются власть и госу-дарство. Реализация властных функций государственной службой осуще-ствляется под руководством политиков. Однако и политики, в свою оче-редь, испытывают властное влияние государственных служащих.2 Факто-ром укрепления связи между государством и обществом является откры-тость и ответственность государственной службы перед обществом, граж-данами.
Рис.1.1. Место государственной службы в системе
государственного управления 1
На современном этапе реформирования системы государственной службы Российской Федерации государственная служба рассматривается в широком аспекте – как публично-правовой, социальный, организационный институт и вид профессиональной деятельности. Такое понимание госу-дарственной службы, по мнению ученых, требует комплексного подхода, широкого использования знаний философии, политологии, социологии, права, экономической теории, макро- и микроэкономики, социального менеджмента, государственного и муниципального управления. Этим в значительной степени обусловлено наличие множества определений, характеризующих сущность государственной службы. При этом более предпочтительным признается понятие, которое было предложено профес-сором Г.В. Атаманчуком: «Государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах».1
Развернутое юридическое определение понятия государственной службы Российской Федерации дано в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера-ции»: «Государственная служба РФ – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государствен-ной власти, иных федеральных органов; субъектов Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непо-средственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.2
Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ (ст. 8). Ис-полнение должности государственной службы представляет собой кон-кретное осуществление общественных отношений, которые государствен-ная власть посредством Конституции, законов, правовых статусов органов закрепила за данной должностью. Исполнение этих должностей во многом напоминает труд менеджеров, специалистов в области общественного управления. Не случайно почти во всех странах говорят об актуальности использования опыта и технологий менеджмента в государственном управлении. Вместе с тем исполнение должностей государственной служ-бы коренным образом отличается от управления в негосударственной сфере по целому ряду параметров.
Публичная власть и управление в России как федеративном государ-стве осуществляется на государственном (федеральном, субъектов РФ) и муниципальном уровнях. При этом государственное управление является основной функцией государственной службы. Муниципальное управление реализуется муниципальной службой, представляющей собой профессио-нальную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заклю-чения трудового договора (контракта). Термин «функция» (лат. function – исполнение) означает «обязанность, круг деятельности; назначение, роль» по достижению определенной цели. Объективная реальность сегодня тако-ва, что наукой еще не выработаны четкие основания для классификации функций государственной (муниципальной) службы. В.В. Черепанов отме-чает, в связи с этим, что преобладает тенденция смешения функций госу-дарства и государственной службы.1
Каждый государственный (муниципальный) орган, его структурное подразделение, каждый государственный (муниципальный) служащий имеют свою, характерную только для них функцию. Поэтому государст-венную службу можно охарактеризовать как совокупность конкретных функций всех государственных органов и государственных служащих. Аналогично муниципальную службу можно охарактеризовать как совокуп-ность конкретных функций всех органов местного самоуправления и муни-ципальных служащих.
В.В. Черепанов отмечает, что в зависимости от критериев анализа структуры и содержания данного явления существует несколько вариантов классификации функций государственной службы, в том числе:
1. Классификация с точки зрения содержательной деятельности государственных органов и их служащих, в соответствии с которой госу-дарственная служба выполняет следующие основные функции:
управленческую (административную);
организационно-распорядительную;
правовую;
сервисную;
социальную;
экономическую;
культурную;
воспитательную.
2. Отраслевая классификация. Ее автором является В.Д. Граждан, который выделяет три группы функций: информационную, организаци-онную и технологическую. В информационную группу входят функции: познавательно-аналитическая, оценочно-экспертная, прогнозно-целе-вая, морально-правовая, документационно-архивная. В организацион-ной группе выделяются функции: корпоративно-технологического обес-печения и коммуникативно-компьютерного обеспечения. К технологи-ческой группе относятся функции: подготовка государственных реше-ний и их выполнение, принятие и реализация административных реше-ний. Принятие государственных решений - это прерогатива политиче-ской власти, а административных решений - государственной службы.
3. Классификация функций государственной службы с точки зрения ее граней (сущностных сторон). В этой связи выделяют функции государственной службы как профессиональной деятельности, как право-вого института, как социального института, как публично-правового отно-шения.
4. Классификация функций государственной службы с точки зрения технологических аспектов государственного управления. Ее сторонники справедливо считают, что главной функцией государственной службы является государственное управление.
5. Классификация функций государственной службы представи-телями юридической наук. Ученые-юристы под функциями государст-венной службы понимают прежде всего правотворческую, правопримени-тельную, правозащитную и регулирующую функции.
Таким образом, спектр функций государственной службы достаточно широк, что свидетельствует о чрезвычайной важности этого института власти в жизни государства и общества.1
Исходя из технологического сходства основных управленческих про-цедур в сферах государственного и муниципального управления, логично распространить представленную классификацию на муниципальную служ-бу, с учетом особенностей ее нормативно правового регулирования, полно-мочий и функций органов местного самоуправления.
Юридическая, процессуальная сторона управленческой деятельности характеризуется понятием «управленческий процесс» как совокупность системообразующих процедур управленческой деятельности – нормотвор-ческой и правоприменительной, принятия управленческих решений и кон-троля за их реализацией. Н.И. Глазунова характеризует управленческий процесс как исполнение государственной (муниципальной) службы.1
Повышение эффективности государственной службы является важ- направлением практической деятельности в рамках проводимых в России административной и иных реформ, целью которых является повышение эффективности государственного управления, уровня и качества жизни населения страны.