Тема 2. Системные и правовые основы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации
1. Система государственной службы Российской Федерации: структура,
основные принципы построения и функционирования.
3. Муниципальная служба в России: сущность, функции и нормативно-пра-вовое регулирование.
4. Взаимосвязь государственной гражданской службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой.
Система государственной службы Российской Федерации: структура, основные принципы построения и функционирования
Построение в России демократического правового федеративного
государства, реализующего эффективную социально-экономическую поли-тику, требует создания в стране адекватной системы органов государст-венной власти и управления, а также соответствующей ей системы госу-дарственной службы.
Государственная служба, будучи публично-правовым, социальным и организационным институтом государственного управления, может эф-фективно функционировать и развиваться только в рамках системы.
1.1. Государственная (муниципальная) служба как система:
понятие и сущностные характеристики
Государственная служба, являясь административным типом органи-
зации, обладает рядом специфических свойств: стабильностью, единством правовых и организационных основ, иерархичностью структуры, опреде-ленной классификацией должностей, профессионализмом и компетентно-стью кадров и т.д. Государственная служба является, как отмечалось, пуб-лично-правовым, социальным и организационным институтом государст-венного управления. При этом она должна обладать таким качеством как системность, которое является необходимым условием ее эффективного функционирования.
По определению В.И. Мухина, «система – это множество составля-ющих единство элементов, связей и взаимодействий между ними и внеш-ней средой, образующих присущую данной системе целостность, качественную определенность и целенаправленность».1 Элементы систе-мы, образующие единство (целостность) со своими связями и взаимосвя-зями между ними, создают в итоге совокупность свойств, присущих только данной системе и отличающие ее от других систем, а также придающие ей
синергетический эффект, на порядок умножающий ее силу и потенциал. Главной особенностью системы является ее целостность, которая достига-ется починенным характером целей элементов системы основной цели сис-темы.
Государственную (муниципальную) службу принято рассматривать в трех взаимосвязанных значениях: 1) публично-правовой, организационный и социальный институт; 2) публично-правовое отношение между государ-ственным органом (органом местного самоуправления) и служащим его аппарата; 3) профессиональная деятельность по реализации полномочий органов государственной (муниципальной) власти
В общем виде система государственной службы, как отмечает В.В. Черепанов, - это совокупность компонентов (подсистем и элементов) госу-дарственной службы, взаимодействующих между собой во имя достиже-ния определенных целей государственного управления. В результате взаи-модействия этих составляющих единство компонентов (элементов) госу-дарственная служба как система приобретает новые свойства: целостность, единство, структурность, функциональность, иерархичность, стабильность и, наконец, эффективность. В частности, государственные должности, су-ществовавшие в рамках аппаратной деятельности и ранее, в системе госу-дарственной службы приобретают возможность объединяться в категории и группы, структурироваться. В системе государственной службы должно-сти приобретают соответствующий правовой, организационный и социаль-ный статус, превращаясь в основу организации системы государственной службы.2 При этом государственные должности государственной службы представляют собой первичные структурные образования, базовые струк-турные единицы – элементы системы государственной службы, которые берут на себя выполнение роли и компетенции государственных органов. Аналогично должности муниципальной службы являются базовым элемен-том системы муниципальной службы.
Впервые понятие государственной службы как системы было закреп-лено в Концепции реформирования системы государственной службы Рос-сийской Федерации, утвержденной распоряжением Президента России от 15 августа 2001 г. № Пр-1496: «Государственная служба является комп-лексным – публичным, социальным, правовым, организационным – инсти-тутом по обеспечению выполнения государственными служащими функ-ций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, отдельных государственных учреж-дений и организаций или лиц полномочий, замещающих государственные должности Российской Федерации, учреждаемые Конституцией Россий-ской Федерации и федеральными конституционными законами, и консти-туционные (уставные) должности субъектов Российской Федерации, уч-реждаемые конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации».
Единую систему государственной службы образуют различные виды федеральной государственной службы и государственная служба субъек-тов Российской Федерации».1
Дальнейшее развитие и нормативное закрепление эти положения Концепции получили в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который игра-ет ключевую роль в характеристике государственной службы как системы.
Ранее, Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об осно-вах государственной службы Российской Федерации» государственная служба России была подразделена на:
1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении
Российской Федерации;
2) государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их веде-
нии. 2
Закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ впервые определил и зафиксировал сущность системы государственной службы Российской Федерации, ука-зав на ее видовую (горизонтальную) и уровневую (вертикальную) клас-сификации. Вместе эти компоненты – виды и уровни государственной службы составляют единую систему государственной службы современ-ной России.
Статьей 2 «Система государственной службы» указанного Закона ус-тановлено, что система государственной службы включает следующие три вида государственной службы:
государственная гражданская служба;
военная служба;
правоохранительная служба.1
В общем виде система государственной службы Российской Феде-рации представлена на рис. 2.1.
Таким образом, впервые в современной истории России нормативно был осуществлено разделение государственной службы на виды. Впервые в нашей стране законный статус получила гражданская служба. Вместе с тем Закон № 58-ФЗ устанавливает различие между видами государст-венной службы по функциональным признакам должностей, а не по госу-дарственным органам.
В общем виде система государственной службы Российской Феде-рации представлена на рис. 2.1.
Деление государственной службы на виды обусловливает вместе с тем необходимость существования не только базового (фактически рамоч-ного) Федерального закона «О системе государственной службы Россий-ской Федерации», но и федеральных законов о видах государственной службы, а также многих иных нормативных правовых актов, регулирую-щих особенности каждого из этих видов службы.
Системность государственной службы проявляется, кроме того, в специфическом характере внутренних (внутрисистемных) и внешних (вне-системных) связей государственной службы, имеющих правовой характер.
Внутрисистемные связи государственной службы – это государст-венно-служебные отношения, составляющие отношения (связи) государ-ственных служащих с государством (субъектом РФ), а также между госу-
Рис. 2.1. Система государственной службы Российской Федерации 1
дарственными служащими при исполнении ими должностных обязанно-стей в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Эти отношения граждан России связаны с их поступлением на государ-ственную службу, ее прохождением и прекращением, а также опреде-лением правового положения (статуса) государственного служащего. Государственно-служебные отношения связаны с действиями (решениями) их участников внутри государственного органа (службы, учреждения) и системы государственных органов. Поэтому они являются внутри-организационными, внутрисистемными.
Внешние (внесистемные связи) – это административно-правовые отношения, которые возникают, например, между руководителем госу-дарственного органа, лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации (субъекта РФ) либо их представителем, с одной стороны, и физическими или юридическими лицами, обращающими не по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения и пре-кращения, а по вопросам, касающимся организации и функционирования государственной службы, профессиональной служебной деятельности от-дельны государственных служащих, - с другой стороны.
Муниципальная служба, т.е. профессиональная деятельность граж-дан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муни-ципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), не относится к государственной службе, но при наличии у му-ниципальных служащих необходимых данных она рассматривается как один из источников пополнения контингента государственных служащих, прежде всего субъектов РФ.
При этом необходимо отметить, что муниципальная служба также обладает признаками системности: стабильностью, единством правовых и организационных основ, иерархией должностей, профессионализмом и компетентностью кадров и т.д. Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» закреплены принципы ее организации и функционирования, правовое положение (ста-тус) муниципальных служащих, а также социальные гарантии и иные ба-зовые (системные) основы организации муниципальной службы в стране.
При этом необходимо отметить, что государственная и муниципальная служба – подсистемы публичной службы России. Кроме того, Федераль-ном законом от 27мая 2003 г. № 58-ФЗ впервые в российском законода-тельстве был закреплен принцип взаимосвязи этих двух видов публичной службы, который получил дальнейшее развитие в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ « О государственной гражданской службе Рос-сийской Федерации».