43

Тема 4. «Бюджетное право Российской Федерации».

1. Понятие, предмет, метод бюджетного права.

2. Особенности бюджетных правоотношений и их субъектного состава.

3. Нормы бюджетного права.

4. Источники бюджетного права.

5. Понятие и виды бюджета.

6. Состав доходов и расходов бюджета.

7. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ.

8. Понятие и методы бюджетного регулирования.

9. Бюджетный процесс РФ.

1.Понятие, предмет и метод бюджетного права.

В силу важности бюджета в жизни страны отношения, обеспечивающие его осуществление и функционирование, регулируются правом. Существует бюджетное право, которое в системе финансового права всегда занимало центральное место. Особое место бюджетного права в системе финансового права обусловлено, в конечном итоге, центральным местом бюджета в финансовой системе России, с которым взаимосвязаны все иные звенья финансовой системы. В финансовом праве бюджетное право представляет такую группу правовых норм, на реализацию которой направлены и от реализации которой зависят нормы других финансово-правовых институтов. Например, правовые нормы, содержащиеся в НК РФ и регулирующие взимание налогов и сборов, направлены в конечном итоге на реализацию норм бюджетного права, содержащихся в БК и регулирую­щих зачисление государственных (муниципальных) дохо­дов в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ (п. 2 ст. 40 БК), а также на осуществление расходов из этих бюджетов. В свою очередь, реализация норм бюджетного права обеспечивает в ряде случаев реализацию норм, ус­танавливающих доходы государственных внебюджетных фондов (в части поступления средств из федерального бюд­жета), а также норм, устанавливающих расходы бюджетных учреждений (ст. 70 БК).

В современных условиях бюджетное право окончатель­но сформировалось как подотрасль финансового права. Это стало возможным по следующим причинам: во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общественных отношений; во-вторых, в современных условиях, в связи с формированием в России принципиаль­но новой модели бюджетного федерализма, отношения, со­ставляющие предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались; в-третьих, результатом раз­вития бюджетно-правовых отношений явилось принятие БК — акта, унифицировано регулирующего бюджетные отношения.

Бюджетное право как подотрасль финансового права имеет свой предмет регулирования. В науке утвердилось мнение, что предметом бюджетного права являются разно­образные отношения, возникающие в связи с образовани­ем, распределением и использованием денежных средств, составляющих государственные и местные бюджеты. Одна­ко такое определение является слишком общим, недоста­точно конкретным. Оно нуждается в уточнении. Для этого необходимо выделить блоки норм, составляющие предмет бюджетного права.

Они подразделяются на следующие группы:

а) нормы, устанавливающие бюджетную систему РФ и принципы ее построения;

б)нормы, устанавливающие структуру бюджета и требо­вания к его сбалансированности, т.е. нормы, устанавлива­ющие систему доходов, расходов, источников финансиро­вания дефицитов бюджетов и порядок их покрытия;

в)нормы, устанавливающие бюджетную компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также других субъектов бюджетного права;

г)нормы, регулирующие порядок осуществления бюд­жетных расходов;

д)нормы, регулирующие межбюджетные отношения, т.е. взаимоотношения между Российской Федерацией, субъ­ектами РФ и муниципальными образованиями в области бюджета;

е)нормы, регулирующие бюджетный процесс.

С учетом произведенной конкретизации можно опре­делить, что бюджетное право представляет собой сово­купность правовых норм, устанавливающих: бюджетную систему РФ и принципы ее построения; бюджетную ком­петенцию субъектов бюджетного права; структуру бюджета и требования к его сбалансированности; порядок осущест­вления бюджетных расходов; бюджетный процесс, а также взаимоотношения между бюджетами разных уровней бюд­жетной системы РФ (межбюджетные отношения), бюджетно-правовую ответственность и бюджетный контроль.

Каждая группа норм, составляющих предмет бюджетно­го права, регулирует весьма конкретные отношения.

Нормы, устанавливающие бюджетную систему и прин­ципы ее построения, регулируют отношения, возникающие между различными субъектами бюджетного права по по­воду формирования бюджетной системы РФ, определения ее принципов, установления бюджетной классификации и т.д.

Нормы, устанавливающие структуру бюджета и требова­ния к его сбалансированности, включают: а) установление общей системы доходов, источников финансирования дефи­цитов бюджетов и оснований расходных обязательств Рос­сийской Федерации, субъектов РФ и муниципальных об­разований; б) требования сбалансированности бюджетов в случае наличия бюджетного дефицита.

В группу норм, устанавливающих бюджетную компе­тенцию, включают главным образом нормы, порождающие правотворческую деятельность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области бюджета (ст. 7—9 БК). В частности, ст. 7 БК устанавливает полномочия Российской Федерации на составление и рас­смотрение проекта федерального бюджета, на установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения и т.д.

В группу норм, регулирующих порядок осуществления бюджетных расходов, включаются нормы, регулирующие выделение бюджетных средств в рамках существующих расходных и бюджетных обязательств.

В группу норм, регулирующих межбюджетные отноше­ния, включаются нормы, устанавливающие межбюджетные трансферты, а также нормы, определяющие порядок разгра­ничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

В группу норм, регулирующих бюджетный процесс, в ка­честве основных включаются отношения между различны­ми субъектами бюджетного права по поводу: а) составления проектов бюджетов и правовых актов о бюджетах; б) рас­смотрения и утверждения проектов бюджетов и правовых актов о бюджетах; в) исполнения бюджетов и правовых актов о бюджетах; г) подготовки и утверждения отчета об исполнении бюджета и правового акта о бюджете.

В группу норм, устанавливающих бюджетно-правовую ответственность, относятся нормы ст. 290 и 291 БК.

Составной частью всех вышеназванных отношений яв­ляются бюджетно-контрольные отношения. Они имеют ме­сто на различных стадиях бюджетного процесса, возникают по поводу различных вопросов бюджетной деятельности, и их участниками являются самые различные органы, ука­занные в ст. 265—272 БК.

Предмет бюджетного права находится в постоянном развитии.

Качественную сторону бюджетных отношений отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Метод бюджетно-правового регулирования — это обусловленная публичностью и финансовой значимостью совокупность специфических юридических признаков бюджетного права, в которых концентрированно выражаются средства и способы регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права обусловлены регулируемыми бюджетными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны к жизни необходимостью формирования государственной (муниципальной) собственности в виде централизованного фонда денежных средств, т. е. бюджета. Право публичной собственности на централизованные денежные фонды соответствующего территориального уровня принадлежит государству или муниципальному образованию, вступающему в бюджетные правоотношения посредством своих компетентных органов.

Под методом бюджетно-правового регулирования тем самым следует понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе определенной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение субъектов бюджетного права. Поскольку бюджетное право составляет часть финансового права, то задачей бюджетно-правовых методов является выявление сущности, пределов и особенностей «преломления» методов финансового права относительно регулирования бюджетных отношений.

Среди методов, применяемых в бюджетном праве, наиболее ярко выделяется императивный. Императивный метод воздействия на бюджетные отношения представляет собой способ властных предписаний, сочетающий в себе нормы-запреты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в бюджетном праве он имеет свои особенности.

Императивный (властный) характер бюджетной деятельности присущ государству в силу того, что оно самостоятельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных денежных фондов. В процессе бюджетной деятельности осуществляются реализация правового статуса субъектов бюджетного права, регулирование и охрана общественных отношений бюджетной сферы.

Особенность императивного метода в бюджетном праве — расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами. Названная специфика отражает общую тенденцию бюджетного регулирования, направленного на разграничение бюджетной компетенции субъектов РФ и выделение в их бюджетноправовом статусе отдельно прав и обязанностей. Федеративные основы построения государства расширяют сферу самостоятельного решения публичных вопросов на уровне субъектов РФ. В связи с этим четче обозначаются обязанности субъектов бюджетного права и повышается уровень ответственности за надлежащее выполнение ими своих функций.

Преобладание императивного метода регулирования объясняется публичной природой бюджетных отношений и их значимостью для нормального функционирования государства в целом. Содержание значительной части норм бюджетного права составляют императивные отношения. В регулируемых бюджетным правом общественных отношениях, как правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъектов бюджетного права единой управляющей воле, выразителем которой могут выступать Российское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования или уполномоченные органы, представляющие государство или муниципальное образование и юридически наделенные властными полномочиями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет императивные способы воздействия на иных участников бюджетных отношений и обосновывает юридическое неравенство субъектов бюджетного права.

Таким образом, императивный метод правового регулирования не просто представляет собой специфический способ воздействия на общественные отношения, возникающие в связи с реализацией государственного (муниципального) права собственности на централизованный денежный фонд, а служит выразителем основных особенностей финансового права, отраженных в сфере бюджетно-правового регулирования.

Кроме императивного метода, государство при регулировании бюджетных отношений использует элементы диспозитивного метода. Современное бюджетное законодательство дополнилось возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, договорных методов регулирования межбюджетных отношений, вступления в бюджетные отношения на добровольных основаниях и т. д. Однако применение отдельных аспектов диспозитивного регулирования не означает наличие в бюджетном праве гражданско-правовых методов воздействия. Диспозитивность как способ правового регулирования бюджетных отношений существенно ограничена приоритетом публичных имущественных отношений. Согласование каких-либо условий бюджетных отношений возможно только в случаях, прямо оговоренных бюджетным законодательством, а последующее регулирование согласованных форм бюджетной деятельности осуществляется императивным методом.

2. Особенности бюджетных правоотношений и их субъектного состава.

Конституционное оформление России как федеративного государства и признание самостоятельности местного самоуправления определяют наличие взаимоотношений между звеньями бюджетной системы РФ, базирующихся на правовых нормах. В результате своего развития бюджетные отношения объективно требуют государственного регулирования и становятся правоотношениями. Бюджетные отношения обусловлены фактом существования государства, поэтому внешне выражаются в тех формах, которые им определяет государство. В федеративном государстве особую важность приобретают одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефедеральном уровне, так и субъектами РФ и муниципальными образованиями, что возможно только в условиях правового оформления отношений бюджетной сферы. Правовое оформление бюджетных отношений означает их публичное рассмотрение через систему представительных органов всех уровней, что позволяет осуществлять гарантии построения бюджетной системы не на декларативных, а на реальных федеративных началах. Именно правовая регламентация привносит в бюджетные отношения устойчивость и гарантированность от простого случая и произвола. В результате правового регулирования бюджетные отношения развиваются как результат предметной деятельности государства.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями, которые отличаются от финансовых правоотношений более узкой сферой применения.

Таким образом, бюджетные правоотношения — это вид общественных отношении, в которых посредством специальных методов реализуется установленная или санкционированная государственной волей система финансово-правовых норм в конкретные правоотношения относительно взаимодействия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной деятельности.

Бюджетный кодекс РФ не дает определения бюджетных правоотношений. Статья 1 рассматривает бюджетные правоотношения в аспекте объектов регулирования БК РФ и построена по принципу перечисления. Так, к бюджетным правоотношениям относятся:

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Бюджетные правоотношения складываются не только на основании норм БК РФ. Значительное количество бюджетных правоотношений возникает на основе ежегодно принимаемых законов (решений) о бюджетах разных уровней, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

На определенных стадиях бюджетной деятельности в бюджетные правоотношения вовлекаются все субъекты бюджетного права. Объекты бюджетных правоотношений также разнообразны и включаются в сферу правового регулирования в строгом соответствии с бюджетно-правовыми стадиями.

Возникают бюджетные правоотношения только на основе нормативного акта — закона о бюджете на очередной финансовый год. Финансовый год — это период, в течение которого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации финансовый год равен 12 месяцам. Так как закон о бюджете действует один год, то все бюджетные правоотношения носят периодический характер, т. е. также действуют в течение одного года. С момента вступления в действие нового акта о бюджете данные правоотношения возобновляются, как правило, между теми же субъектами.

Сферой возникновения всех бюджетных правоотношений является бюджетная деятельность государства и муниципальных образований. В бюджетной сфере государство посредством права устанавливает виды доходов бюджетов, порядок их аккумулирования, определяет способы использования и методы распределения бюджетных средств и т. д.

Бюджетные правоотношения охватывают совокупность денежных отношений, связанных с аккумулированием, распределением и использованием централизованных денежных фондов соответствующего территориального уровня в целях финансового обеспечения задач и функций конкретной территории.

Классификация бюджетных правоотношений возможна по различным основаниям. Исходным основанием, определяющим критерием классификации бюджетных правоотношений является трехзвенная структура бюджетной системы РФ, которая обусловливает деление бюджетных правоотношений на бюджетные правоотношения относительно федерального бюджета, бюджетные правоотношения относительно бюджетов субъектов РФ, бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных образований. Каждый из перечисленных видов обладает самостоятельностью и имеет свою специфику правового регулирования, обусловленную правовым статусом той территории, внутри которой он складывается.

Федеративное устройство России является критерием для подразделения бюджетных правоотношений на вертикальные и горизонтальные. Первые опосредуют связи между Российской Федерацией в целом, субъектами РФ и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации. Вторые отражают связи между равноправными по правовому статусу территориями: между субъектами РФ относительно друг друга или между муниципальными образованиями. В условиях федеративного государства вертикальные бюджетные связи являются преобладающими. Подобная классификация, проведенная по соотношению правового статуса участников бюджетных правоотношений, позволяет как бы в срезе увидеть все виды бюджетных взаимоотношений.

В свою очередь, вертикальные бюджетные правоотношения по конституционному статусу участников подразделяются на отдельные виды. Здесь отграничиваются отношения в бюджетной сфере между государственными территориальными образованиями, а также между государственными и муниципальными территориальными образованиями. Выделенные группы бюджетных отношений называются межбюджетными правоотношениями. Межбюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных правоотношений более узким кругом участников — в них вступают только Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

Количественный состав участников бюджетных правоотношений позволяет выделить двусторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.

По объекту правового регулирования выделяются имущественные и неимущественные, а также отделимые и неотделимые от материального содержания бюджетные правоотношения.

Субъекты бюджетных правоотношений можно разделить на три группы.

1. Государство, национально-государственные и администра­тивно-территориальные образования.

2. Представительные и исполнительные органы государст­венной и местной власти.

3. Государственные и муниципальные организации.

К первой группе относятся: Российская Федерация, республики всоставе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города, районы, села и по­селки. Государство, национально-государственные и админи­стративно-территориальные образования участвуют в бюджет­ных правоотношениях через свои представительные и испол­нительные органы власти. Однако в этом случае они высту­пают от имени и в интересах в целом соответственно Россий­ской Федерации, республики, края, области, и т. д., являю­щихся носителями бюджетных прав и бюджетных обязанно­стей.

_Ко второй группе субъектов бюджетных правоотношений от­носятся: представительные органы власти разных уровней; Пра­вительство РФ; правительства республик в составе Российской Федерации: администрация соответствующих государственных и административно-территориальных образований; система фи­нансовых органов; финансовые управления и отделы; Феде­ральное казначейство РФ; система банков; все другие органы, входящие в систему органов государственной и местной власти.

Бюджетные правоотношения могут возникать:

• между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти одного уровня;

• внутри самих исполнительных органов власти этого же уровня;

• между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти, с одной стороны, и предприятиями, учреждениями и иными организациями этого же уровня подведомственности (а в определенных случаях — и вышестоящего подчинения) — с другой.

Третья группа субъектов бюджетных отношений включает: государственные и муниципальные предприятия; государствен­ные и муниципальные учреждения, финансируемые из соответ­ствующего бюджета. Субъекты данной группы вступают в бюд­жетные отношения, возникающие по поводу уплаты различных платежей в бюджет и получения ассигнований из него.

Установлено, что субъектов бюджетных правоотношений ха­рактеризуют слелущие признаки:

• участие в распределении доходов и расходов между бюд­жетами;

• участие в любой стадии бюджетного процесса в качестве одной из сторон правоотношений;

• связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования.

Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъ­екта бюджетных правоотношений обязательно, но могут присут­ствовать два или все три признака.

Из этого следует, что не являются субъектами бюджетных правоотношений негосударственные организации, а также граж­дане, поскольку они не имеют необходимых признаков, а их от­ношения с бюджетом опосредуются либо налоговым правом, либо другими отраслями права.

Есть еще одна особенность бюджетных правоотношений — они не могут длиться больше года, поскольку бюджет принима­ется на один год. Однако данное обстоятельство не исключает того, что бюджетные правоотношения носят, как правило, не­прерывный характер, поскольку возобновляются еще в текущем бюджетном году.

Субъект бюджетного права — это лицо, обладающее правосубъ­ектностью, т.е. потенциально способное быть участником бюд­жетных правоотношений. А субъект бюджетного правоотноше­ния — это реальный участник конкретных правоотношений.

Таким образом, субъект бюджетного права — понятие более широкое, чем субъект (участник) бюджетного правоотношения. В данный момент носители бюджетных прав и обязанностей могут еще не вступить в конкретные правоотношения. Кроме того, какая-то часть прав и обязанностей может остаться не­реализованной. Вместе с тем ее объем гораздо меньше объема по другим отраслям права в силу особенностей бюджетных правоотношений.