Вопрос 32 Административная реформа в рф : понятие, принципы проведения, задачи , этапы развития.

Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл "реформаторских" мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: "...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в, то, же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед..."¹⁴

Под административными реформами обычно понимается изменение систе­мы государственного управления по трем основным параметрам: во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных учрежде­ний; во-вторых, реорганизация государственной службы, состава аппарата уп­равления или бюрократии; в-третьих, изменение характера отношения административной системы к обществу вообще и различным его социальным груп­пам в частности.

Понятием административной реформы может быть обозначен, в первом приближении, «комплекс мероприятий государственной власти по совершен­ствованию организации исполнительного аппарата государства - государствен­ной администрации, ее функций, форм и методов деятельности, процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направ­ленный на повышение его эффективности и совершенствование качества при­нимаемых решений.

Проведение административных преобразований направлено на придание нового облика государству, а в условиях России оно выступает и способом легитимного встраивания всех прочих реформационных преобразований (от приватизационных процессов и трансформации федеративных отношений до «монетизации льгот») в административные механизмы государственного уп­равления. Признаки административной реформы полностью соответствуют аналогичным признакам реформ как особому классу радикальных преобразований. В то же время административные реформы - это такой тип реформ, в котором во многом совпадают и субъект, и объект реформирования. Ход проведения административной реформы в России показал, что главным субъектом и ини­циатором ее проведения выступает Президент РФ, а объектом преобразований являются органы исполнительной власти.

Таким образом, под административной реформой понимается изменение системы государственного управления по трем основным параметрам: во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; во-вторых, реорганизация государственной службы, состава аппарата управления или бюрократии; в-третьих, изменение характера отношения административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности.

Основные этапы и направления административной реформы

Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. На первом этапе (2003 – 2005 гг.) реализации административной реформы были приняты важные решения.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах"¹⁵ определены приоритетные направления административной реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Основным результатом первого этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме «министерство – служба – агентство», позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.

Однако задачи, сформулированные в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях «центральной» и, в меньшей степени, региональной исполнительной власти.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Начало реализации второго этапа административной реформы было положено Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.¹⁶ Это распоряжение одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и план мероприятий по ее проведению, а также рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий.

В перечень нерешенных задач административной реформы Концепция относит отсутствие разработанных стандартов качества и доступности государственных услуг, а также административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Отмечается, что должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера. Не разработаны также и механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом. Кроме того, требует повышения уровень использования современных информационных технологий для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.¹⁷

В соответствии с Концепцией¹⁸ административная реформа сводится к реализации мероприятий по 6 основным направлениям.

Первое направление мероприятий - управление по результатам. Целью его реализации является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях.

Второе направление мероприятий административной реформы - стандартизация и регламентация. Обоснованием выбора этого направления выступает положение Концепции о том, что качество административно-управленческих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий

Третьим направлением мероприятий административной реформы выступает оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Оно призвано ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекратить избыточное государственное регулирование и обеспечить формирование эффективных механизмов противодействия коррупции.

В качестве четвертого направления мероприятий административной реформы определено повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Эти мероприятия направлены на преодоление информационной закрытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствия обратной связи с гражданами и организациями. Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Пятым направлением мероприятий административной реформы рассматривается модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти на основе внедрения соответствующих международных стандартов и создания систем мониторинга по основным направлениям реализации административной реформы.

Шестым направлением мероприятий является обеспечение административной реформы.

Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, для чего предполагается, прежде всего, создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств и типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации. В рамках этого направления предполагается создать механизм мониторинга и оценки хода административной реформы, достижения поставленных ею целей, запланированных показателей результативности.

В рамках Концепции¹⁹ в 2009 — 2010 годах осуществлялась работа по следующим направлениям:

создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации;

переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

22-23 марта 2012 г. в здании Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации прошла ежегодная Международная конференция Министерства экономического развития Российской Федерации «Развитие государственного управления в России».

 Это главное событие года для представителей всех уровней власти и делового сообщества страны по тематике совершенствования системы государственного управления и применения новых подходов в данной сфере посетило более 750 руководителей федеральных органов исполнительной власти, Правительства Москвы и субъектов Российской Федерации, а также представители крупнейших российских и международных экспертных и научных организаций в области развития государственного управления и коммуникаций, федеральных средств массовой информации.

Исследования 2011 года показали, что 53% граждан Российской Федерации за последние два года, как минимум один раз, получали государственную или муниципальную услугу. Прежде всего, это услуги налоговой службы, миграционной службы, ГИБДД, Пенсионного фонда, органов ЗАГС. И если данные исследований 5-6 летней давности показывали, что только 14% граждан оценивали качество услуг государства в данных областях как приемлемое, то в 2011 году уже 74,6% опрошенных социологами характеризовали качество услуг как «хорошее и очень хорошее». Стоящие перед Минэкономразвития России целевые показатели, которые необходимо достичь в ближайшие два года:

• снижение количества обращений в ведомство для получения госуслуги для граждан должно сократиться с 2 до 1, а для предпринимателей – с 8 до 2,

• сокращение времени ожидания в очереди с 55 до 15 минут,

• предоставление услуг строго в нормативно установленные сроки (в настоящий момент превышает почти вдвое).

Но нельзя улучшать качество государственных и муниципальных услуг без тщательной стандартизации данной области, что, с одной стороны, позволяет установить адекватные для потребителей параметры: сроки предоставления услуг, исчерпывающий перечень требуемых документов, ограничение оснований для отказа. С другой стороны - позволяет ликвидировать  противоречивые инструкции и ведомственные приказы, устранить дублирование действий сотрудников госорганов, автоматизировать соответствующие административные процессы, в том числе, для перевода государственных услуг в электронный вид.

Таким образом, основными направлениями административной реформы в России являются: внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат; стандартизация и регламентация; оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти на основе внедрения соответствующих международных стандартов; обеспечение административной реформ; создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

В рамках административной реформы и Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2013 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»²⁰

Основной целью принятия Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ является создание правовых механизмов, способствующих повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг, оказываемых (выполняемых) государственными и муниципальными учреждениями, а также повышение эффективности деятельности самих учреждений.

В целях реализации 83-ФЗ планируется принятие ряда нормативно-правовых актов на уровни субъекта и местного самоуправления до 1 июля 2012 года, т.е. массового участия в административной реформе со стороны муниципалитетов.