Предисловие к научно-практическому комментарию к федеральному закону «о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания рф» Александр Вешняков

Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет тот или иной вид избирательной системы для выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как одной из палат парламента Российской Федерации — представительного и законодательного органа Российской Федерации (статья 94). Предусмотрев двухпалатную структуру Федерального Собрания, количественный состав Государственной Думы (450 депутатов) и срок ее полномочий (4 года), Конституция Российской Федерации определила, что порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом (часть 2 статьи 96).

7 декабря 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51­ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с ним выборы всего депутатского корпуса должны будут проводиться по пропорциональной избирательной системе, и первые выборы по такой избирательной системе предстоит провести в Государственную Думу пятого созыва. Выборы депутатов Государственной Думы четырех прежних созывов проводились по смешанной (мажоритарно­пропорциональной) избирательной системе, впервые закрепленной в Положении о выборах депутатов Государственной Думы, введенном в действие Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 (в уточненной редакции Указа Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года № 1557 с последующими изменениями, внесенными указами Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 года № 1846, от 4 февраля 1994 года № 238). В соответствии с указанным Положением в 1993 году проводились, как известно, выборы депутатов Государственной Думы первого созыва.

Выборы депутатов Государственной Думы второго — четвертого созывов проводились в 1995, 1999 и в 2003 годах каждый раз на основе нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (соответственно федеральные законы от 21 июня 1995 года № 90­ФЗ, от 24 июня 1999 года № 121­ФЗ, от 20 декабря 2002 года № 175­ФЗ). Вместе с тем каждый из указанных федеральных законов сохранял преемственность, в первую очередь — основных параметров применяемой смешанной избирательной системы. Так, стабильно сохранялось положение о проведении выборов половины депутатского корпуса — 225 депутатов по одномандатным избирательным округам, создание которых обусловливалось не только требованиями их примерного равенства по числу избирателей, но и требованием к созданию на территории каждого субъекта Российской Федерации не менее чем одного избирательного округа. Это, с учетом серьезных различий в численности избирателей в разных субъектах Российской Федерации, приводило при образовании одномандатных избирательных округов к значительным электоральным диспропорциям. Так, на выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва в самом большом по численности избирателей — Курганском одномандатном избирательном округе № 96 было 781 035 избирателей, а в самом маленьком — Эвенкийском одномандатном избирательном округе № 224 — всего 12 166 (то есть почти в 64 раза меньше). Надо отметить, что сложившаяся система образования одномандатных избирательных округов была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем постановлении от 17 ноября 1998 года № 26­П признал ее не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Во многом под влиянием выраженных в указанном постановлении правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации происходила и эволюция пропорциональной составляющей избирательной системы, применявшейся на выборах депутатов Государственной Думы. В частности, в 1999 году был введен так называемый плавающий заградительный барьер для допуска федеральных списков кандидатов к распределению депутатских мандатов, то есть заградительный барьер в 5 процентов, понижающийся в случае, если его применение не позволяет получить депутатские мандаты избирательным объединениям (избирательным блокам), получившим абсолютное большинство голосов избирателей в ходе голосования (то есть если они не получили в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принимавших участие в голосовании за федеральные списки кандидатов).

Развитие пропорциональной части избирательной системы также было направлено на расширение участия регионов страны в формировании федеральных списков кандидатов. В связи с этим уже в 1995 году в Федеральный закон от 28 апреля 1995 года № 66­ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» была включена норма о необходимости разделения федерального списка кандидатов полностью или частично (с учетом возможности выделения общефедеральной части, включающей не более чем 12 кандидатов) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъектам Российской Федерации или группам субъектов Российской Федерации. Вместе с тем минимальное число таких региональных групп не оговаривалось. Требование о том, что таких групп не может быть менее семи, появилось в прежнем Федеральном законе только в 2002 году.

Комментируемый Федеральный закон реформировал избирательную систему на выборах депутатов Государственной Думы, поскольку предусмотрел переход от смешанной (мажоритарно­пропорциональной) избирательной системы к пропорциональной системе выборов, в соответствии с которой все 450 депутатов Государственной Думы избираются в составе федеральных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, а политические партии получают места в нижней палате федерального парламента пропорционально числу голосов избирателей, поданных за соответствующие федеральные списки кандидатов.

Реформа избирательной системы была обусловлена необходимостью осуществления серьезных политических шагов, направленных на развитие гражданского общества, многопартийной политической системы. Она должна рассматриваться в общем контексте мер, принятых для формирования политической системы, восприимчивой к региональным проблемам и тесно связанной с общенациональными интересами, в соответствии с которыми Государственная Дума должна стать основным инструментом представительства общенациональных идей и интересов, которые смогут выражать только крупные, хорошо структурированные политические партии.

Введение более десяти лет назад на выборах депутатов Государственной Думы смешанной избирательной системы позволило в достаточно короткий исторический срок обеспечить начало становления партийно-политической системы, создало реальную политико-правовую почву для разработки по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95­ФЗ «О политических партиях» и его последующего принятия. Вместе с тем появились основания считать, что применение смешанной избирательной системы в дальнейшем привело бы к политической стагнации как в партийном строительстве, так и в избирательной системе Российской Федерации в целом. Непременным условием процесса развития политических партий является возможность их конкуренции на началах равноправия, в том числе на выборах депутатов Государственной Думы. Как показала практика, введение комментируемым Федеральным законом пропорциональной избирательной системы за достаточно большой срок до проведения парламентских выборов (наряду с исключением из политического оборота института избирательных блоков, а также другими законодательными новеллами 2005–2006 годов) стимулировало объединительные процессы в партийном строительстве. Есть основания полагать, что созданы и работают предпосылки для формирования сильных политических партий, способных разрабатывать серьезные партийные и предвыборные программы, имеющие общенациональное значение, и добиваться проведения их в жизнь, а также обеспечивать демократическое воспроизводство политической элиты. Наличие сильных и авторитетных политических партий позволит избирателям более обоснованно и ответственно делать свой выбор при голосовании за соответствующие федеральные списки кандидатов. Практика показала, что кандидаты, избранные по одномандатным избирательным округам как независимые, так и представляющие те или иные не прошедшие в Государственную Думу по федеральным спискам кандидатов политические партии, вскоре после своего избрания депутатами, как правило, примыкают к тем или иным парламентским фракциям — только в этом случае депутат может реально влиять на принятие государственных решений. Но ведь избиратель голосовал за кандидата совсем иной «политической окраски» или просто за независимого кандидата. Таким образом, соответствующее представительство в Государственной Думе оказывается искаженным. При использовании пропорциональной избирательной системы такая ситуация невозможна: кандидаты открыто заявляют о своей политической принадлежности и тем самым обозначают свою идеологическую позицию. Соответственно, введение пропорциональной избирательной системы призвано обеспечить более точное (реально пропорциональное) политическое представительство всех крупных социальных групп российского общества в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

В ходе рассмотрения концепции комментируемого Федерального закона на стадии его принятия отмечалось, что выборы по мажоритарной избирательной системе в одномандатных избирательных округах в последнее время скорее препятствовали нормальной конкуренции между политическими партиями. В таких избирательных округах все большую роль стал играть и так называемый административный ресурс. Зачастую депутатский мандат получали люди, добивавшиеся лишь депутатского иммунитета для себя и своего бизнеса. Отмечалась также тревожная тенденция усиления влияния на формирование региональных органов государственной власти финансово­промышленных групп, стремящихся через финансируемых ими кандидатов получить контроль над законодательными (представительными) и исполнитель­ ными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Очевидным фактом является то, что при применении на выборах мажоритарной избирательной системы «терялось» гораздо большее число голосов избирателей, отданных за кандидатов, не получивших по итогам выборов депутатские мандаты. Так, при проведении выборов депутатов Государственной Думы в декабре 2003 года за кандидатов, ставших победителями в одномандатных избирательных округах, проголосовали 42 процента избирателей, то есть чуть более 25 миллионов человек, тогда как кандидаты, избранные по федеральным спискам, получили поддержку более 70 процентов, или примерно 42,8 миллиона голосовавших избирателей¹².

Закрепленная в комментируемом Федеральном законе пропорциональная избирательная система сохранила большую часть характерных признаков пропорциональной составляющей смешанной избирательной системы, применявшейся в прежних четырех избирательных кампаниях по выборам депутатов Государственной Думы, в Российской Федерации. Вместе с тем в законе предприняты определенные ее корректировки с целью преодоления присущих ей недостатков.

Во­первых, многими совершенно справедливо отмечался существенный недостаток пропорциональной избирательной системы, применявшейся в течение четырех созывов на выборах 225 депутатов Государственной Думы, а именно — слабая связь депутатов со своими избирателями в регионах.

Во­вторых, значительная общефедеральная часть федерального списка кандидатов (до 18 кандидатов), крупные региональные группы кандидатов, допускавшиеся прежним Федеральным законом, образно говоря, «закрывали» от избирателей большую часть федерального списка кандидатов. При таком положении избиратели фактически голосовали лишь за лидеров политических партий, как правило, хорошо известных или «раскрученных» в ходе предвыборной агитации. Одновременно в информационном обеспечении выборов становилась чрезмерной роль общероссийских средств массовой информации, которые позволяли создать некие «виртуальные» образы политических партий, что впоследствии вызывало вопрос, не является ли чрезмерным влияние информационных материалов СМИ на реальную волю избирателей.

В связи с изложенными обстоятельствами в комментируемом Федеральном законе предусмотрены требования к формированию федеральных списков кандидатов, направленные на обеспечение большей приближенности кандидатов из указанных списков к избирателям, на стимулирование реальной работы таких кандидатов (а впоследствии — и депутатов) в регионах. Так, в статье 36 комментируемого Федерального закона предусмотрено, что федеральный список кандидатов может содержать общефедеральную часть, состоящую не более чем из трех кандидатов, и в обязательном порядке разбивается на региональные группы кандидатов, число которых не может быть менее восьмидесяти. При этом каждая региональная группа должна соответствовать субъекту Российской Федерации или части его территории, либо группе субъектов Российской Федерации. При определении территорий, которым соответствуют региональные группы, политические партии имеют возможность сделать их примерно равными по численности избирателей. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты Российской Федерации. Такое разделение федеральных списков кандидатов в сочетании с применяемой прежней методикой распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов делают получение депутатского мандата кандидатом из конкретной региональной группы кандидатов значительно более зависимым от результата работы кандидата на соответствующей территории. Таким образом, закрепленные в комментируемом Федеральном законе правила должны стимулировать развитие региональных отделений политических партий, побуждать кандидатов из региональных групп активно взаимодействовать с избирателями, повышать заинтересованность кандидатов в результатах, полученных выдвинувшей их политической партией в регионе, а также, при условии разделения политическими партиями федеральных списков кандидатов на региональные группы, соответствующие примерно равным территориям, обеспечить представительство в Государственной Думе избирателей всех регионов Российской Федерации.

Следует отметить, что этому концептуальному подходу противоречит новый порядок замещения вакантного депутатского мандата, предусмотренный статьей 89 комментируемого Федерального закона (с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 64­ФЗ). В соответствии с указанным Федеральным законом уполномоченный коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии вправе по своему усмотрению передавать вакантный депутатский мандат другому кандидату, не считаясь с очередностью расположения кандидатов в региональной группе, а при определенных обстоятельствах и результатами голосования по поддержке избирателями региональных групп федерального списка кандидатов политической партии.

В комментируемом Федеральном законе предусмотрены и иные меры, направленные на активизацию работы политических партий в регионах. Так, право получения бесплатного эфирного времени и печатной площади для предвыборной агитации в региональных средствах массовой информации принадлежит только региональным группам кандидатов; региональные отделения политических партий наделены правом создания собственных избирательных фондов для финансирования предвыборной агитации политической партии, ее региональной группы (но только по решению уполномоченного уставом политической партии руководящего органа политической партии).

Дискуссию в процессе работы над комментируемым Федеральным законом вызвали меры, включенные по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации во внесенный Президентом Российской Федерации в Государственную Думу законопроект и направленные против использования технологии «рекламных кандидатов» — людей, которые в действительности не имеют цели работать в Государственной Думе. В законопроекте предусматривалось, что в случае если кандидат, включенный в общефедеральную часть федерального списка кандидатов или занимающий первое место в региональной группе кандидатов, откажется от депутатского мандата без вынуждающих к тому обстоятельств, политическая партия, выдвинувшая соответствующий федеральный список кандидатов, должна быть лишена этого мандата. Однако, к сожалению, это предложение было отвергнуто большинством депутатов Государственной Думы.

В комментируемом Федеральном законе предусмотрено, что по результатам выборов депутатов Государственной Думы к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, при условии, что таких федеральных списков кандидатов было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Также предусматриваются случаи, когда к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, не преодолевшие 7­процентный барьер (то есть применяется вышеупомянутый плавающий заградительный барьер).

Из положений комментируемого Федерального закона, новых для правоприменительной практики, необходимо отметить следующие. Так, в целях обеспечения дополнительных гарантий реализации пассивного избирательного права гражданами, не состоящими в политических партиях, в статье 37 комментируемого Федерального закона предусмотрено обязательное рассмотрение кандидатур указанных граждан на конференциях (собраниях) региональных отделений политических партий в случае поддержки не менее чем 10 членами соответствующего регионального отделения политической партии. Вместе с тем следует учитывать, что согласно статье 36 комментируемого Федерального закона число лиц, не являющихся членами политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, не должно превышать 50 процентов от числа кандидатов, включенных в указанный список. Также политической партией в составе списка кандидатов не могут быть выдвинуты члены иных политических партий.

В комментируемом Федеральном законе предусмотрено, что регистрация федеральных списков кандидатов осуществляется на основании подписей избирателей либо избирательного залога, однако в отличие от действовавшего ранее порядка избирательный залог, внесенный после представления в ЦИК России подписных листов, возвращается политической партии, равно как возвращаются без рассмотрения подписные листы, если они представлены в ЦИК России после внесения избирательного залога либо одновременно с внесением избирательного залога. Таким образом, избирательный залог утратил свою «страховочную» роль.

В целях пресечения негативных технологий при сборе подписей избирателей в поддержку федерального списка кандидатов предусмотрены нормы, предъявляющие повышенные требования к качеству собираемых подписей. Так, сверх установленного количества — 200 тысяч подписей, которые необходимо собрать в поддержку федерального списка кандидатов, можно представить только 5 процентов от указанного количества. Обнаружение среди проверенных подписей более 5 процентов недостоверных и недействительных подписей влечет отказ в регистрации федерального списка кандидатов. Политическая партия, представляя федеральный список кандидатов, обязана представить и список лиц, собиравших подписи избирателей, причем данные об этих лицах и их подписи должны быть заверены нотариально. Вместе с тем в комментируемом Федеральном законе, как и прежде, предусмотрено, что политические партии, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов на последних, предшествующих проводимым, выборах депутатов Государственной Думы, освобождаются от сбора подписей избирателей или внесения избирательного залога как основания для регистрации федерального списка кандидатов.

Комментируемым Федеральным законом изменен порядок распределения и использования бесплатного эфирного времени, предоставляемого для проведения предвыборной агитации. В частности, предусмотрено, что политическая партия, региональная группа кандидатов вправе не позднее чем за 35 дней до дня голосования отказаться от получения такого эфирного времени полностью либо частично. Указанный отказ не влечет уменьшения объема бесплатного эфирного времени, если политическая партия откажется только от участия в совместных агитационных мероприятиях. Доля, причитающаяся в результате такого отказа этой политической партии, по ее обращению предоставляется ей для размещения агитационных материалов.

Согласно положениям комментируемого Федерального закона для целей своей избирательной кампании политическая партия вправе без оплаты из избирательного фонда использовать как недвижимое, так и движимое имущество (за исключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных материалов), находящееся в ее пользовании.

Комментируемый Федеральный закон предусматривает, что наблюдателей вправе назначить только политические партии, зарегистрировавшие федеральные списки кандидатов. Таким образом, из числа субъектов этого права исключены иные политические партии и иные общероссийские общественные объединения.

В целях обеспечения гарантий точности и достоверности подсчета голосов избирателей, подведения итогов голосования, определения результатов выборов в комментируемый Федеральный закон внесены положения, обязывающие избирательные комиссии выдавать наблюдателям по их требованию заверенные копии протоколов об итогах голосования. Также уточнен порядок составления повторных протоколов и проведения повторного подсчета голосов.

Кроме того, предусмотрена возможность применения по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации при голосовании принципиально нового института: электронного голосования, то есть голосования, при котором отсутствуют избирательные бюллетени, изготовленные на бумажном носителе, и, соответственно, при котором отсутствует ручной подсчет голосов на избирательных участках.

Источник: Вешняков А.А. Предисловие // Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» / Центральная избирательная комиссия Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: