Политика централизации и российские регионы

Избрание В. Путина знаменовал начало нового этапа в отношениях Центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий между элитами регионов и федерального Центра в пользу последних. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. Позже к этим трем «единым пространствам» добавились информационное и политическое. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из Центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль», создавалась новая бюрократическая структура - Федеральные округа, были изменены принципы межбюджетных отношений, началось проведение политической реформы.

В 2004 г. мною и моей коллегой А. Чириковой было проведено исследование в трех российских регионах – Пермской, Свердловской и Ярославской областях (9). Объектом исследования стали политические процессы в регионах России в условиях начавшейся централизации. В основу анализа был положен микрополитический подход, позволяющий выяснить, как политика централизации воспринимается, а главное реализуется в регионах; насколько ожидаемая Кремлем картина перемен соответствует или не соответствует реальным социальным и политическим практикам. Основные выводы исследования можно свести к следующему.

Первое. Федеральной власти удалось внести существенные коррективы в систему отношений федерального Центра и регионов. Анализ материалов исследования показал, что по мере централизации многие из прежних каналов взаимодействия между Центром и регионами оказались перекрытыми, регионы лишились тех институциональных каналов представительства интересов, которые действовали в 90-е годы, а отношения Центр-регионы утратили те немногие элементы публичности, которые были им присущи в 90-е годы. Одним из лучших примеров является процедура назначения губернаторов, которое происходит практически без общественного обсуждения ми. Общественность никогда не узнает, на каких условиях были переназначены М. Шаймиев, С. Дарькин, К. Титов и другие губернаторы.

Непубличность отношений Центр-регионы замыкает взаимодействие двух уровней власти на отдельных персонах. Для аналитика непубличность политики становится серьезной проблемой: непубличные решения крайне сложно анализировать и интерпретировать. Сегодня во взаимодействии Центра с регионами доминируют неформальные персональные договоренности, а в отношениях с сильными регионами сохраняется отработанная в 90-е годы модель торга (Татарстан, Самарская область, Красноярский край).

Кроме этого влияние региона в федеральном Центре зависит от того, насколько первым лицам субъекта РФ удается использовать новые каналы коммуникации, которые появились в новом столетии. Речь идет о связях с российскими бизнес-группами, работающими на территории региона, руководители и собственники которых имеют разветвленную систему отношений в структурах московской власти; Федеральные округа). В новой ситуации выигрывают те губернаторы, у которых имеется личный выход на Президента (все опрошенные констатировали, что после 2000 г. борьба региональных лидеров за внимание к ним первого лица государства возросла) или которым удалось установить хорошие отношения с полпредом в ФО и «своими» олигархами.

Второе. «Президентская вертикаль» не разрушила вертикаль региональной власти. В современной России параллельно с президентской в каждом регионе существует собственная властная вертикаль. Как это ни парадоксально, политика централизации имела для губернаторов очевидные положительные последствия. В путинской России усилилась значимость административного ресурса, власть стала еще более иерархизированной. На региональном уровне от этого выигрывает губернатор, в подчинении которого находится исполнительная власть региона. Политика централизации в масштабах России усиливает провинциальный централизм, в рамках которого неравноправие в отношениях между губернским центром и региональной периферией возрастает, а первое лицо региона получает дополнительные возможности контроля над местным самоуправлением.

Третье. В результате политики централизации, главы регионов утратили традиционные ресурсы: сократились финансовые возможности регионов; казначейский порядок исполнения бюджета и другие формы контроля снизили возможности «гибкого» использования финансовых средства; «силовые» структуры перестали подчиняться губернатору; в экономической жизни регионов все острее ощущается присутствие крупнейших российских интегрированных бизнес-групп, которые неподконтрольны региональной администрации. Но при этом анализ материалов интервью показывает, что ресурсы региональной власти не просто уменьшаются – они становятся иными.

Важным ресурсом первых лиц регионов сегодня становится их договороспособность, умение заключать альянсы со своими элитами. Новый ресурс влияния не воспроизводится в инерционном режиме, постоянно требуя дополнительных усилий со стороны первых лиц региона. Компенсация потерь происходила не на формальном уровне, но в непубличном пространстве, поскольку договоренности с большинством перечисленных групп носят неформальный характер (договоренности с региональной бизнес-элитой, «приватизация» руководителями субъекта РФ региональных отделений политических партий; договоренности с региональными парламентариями и партийными фракциями, представленными в региональном парламенте; неформальное влияние на СМИ). Т.о. в этой сфере, как и в области представительства интересов региона в федеральном Центре, баланс между публичной и непубличной политикой сдвигается в сторону политики непубличной. Лучше всего эту мысль выразил один из респондентов, заявивший, что региональная элита «искривит» вертикаль власти так, как ей будет удобно, или «встроится» в нее и получит от своего позиционирования высокие политические дивиденды.

Материалы исследования показывают, что несмотря на то, что региональные элиты крайне не удовлетворены качеством отношений, которые складываются сегодня между Центром и регионами, и теми методами, которыми проводится политика федерального Центра в отношении субъектов РФ, они не намерены противостоять действиям федерального Центра. Этому есть целый ряд объяснений. Во-первых, на сегодняшний день отсутствуют институты, способные интегрировать и объединить региональные элиты. Во-вторых, представители региональной элиты – люди прагматичные, и в их среде распространено устойчивое убеждение, что индивидуальный лоббизм эффективнее, чем коллективное противостояние. Тем более в каждом регионе есть проекты, реализация которых зависит от благосклонности Центра, и рисковать их будущим не представляется разумным. В-третьих, элиты регионов адекватно оценивают свои возможности и понимают, что федеральный Центр располагает несопоставимым по сравнению с регионами ресурсом политического, экономического, силового и административного влияния, что делает публичное противостояние регионов Центру нецелесообразным и неперспективным. В-четвертых, важную роль в нежелании региональной элиты конфликтовать публично с Центром играет высокий уровень доверия региональных элит лично к главе государства и молчаливо делегированное ему право устанавливать новые правила политической игры.

* * *

Исследование, посвященное взаимодействию Центра и регионов, было завершено в ноябре 2004 г. Тогда мы пришли к достаточно пессимистичному выводу о том, что, реализуя реформы, направленные на укрепление российской государственности, Кремль, демонстрирует феномен «нисходящей слепоты» и по сути отказался учитывать многообразие региональных политических систем. Прошедшие после окончания работы месяцы позволяют несколько откорректировать сделанный вывод. Волна протеста против социальной реформы, прокатившаяся по России в начале 2005 г., заставила руководство страны задуматься о том, как сбалансировать отношения Центра и регионов. Одним из первых о необходимости такой корректировки заявил полномочный представитель Президента в ЮФО Д. Козак, предложивший пересмотреть распределение полномочий между уровнями государственной власти в пользу регионов. В настоящее время в преддверии осуществления Закона «О местном самоуправлении» все чаще высказываются предложения о необходимости расширения доходной базы местных бюджетов. Но, пожалуй, самым важным сигналом, свидетельствующем о том, что федеральная власть осознает невозможность управления регионами из Центра, стало переназначение губернаторов. Насколько «сигналы», поступающие из верхнего эшелона власти, будут соответствовать реальным шагам руководства, покажет время.

Примечания

1. Впервые понятие регионального политического режима было сформулировано в российской политологии В. Гельманом. До сих пор одним из самых лучших исследований политических режимов, сложившихся в российских регионах в 90-е годы, остается работа: Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред.: Гельман В.Я., Рыженков С.И., Бри М. – М.: Изд-во «Весь мир», 2000. – 376 с.

2. Diamond L. Thinking about hybrid regimes // J. of Democracy, 2002, vol. 13, №2, p. 21-35; Levitsky S., Way Lucan A. The rise of competitive authoritarianism // J. оf Democracy, 2002, vol. 13, #2, p. 51-65; Шевцова Л. Посткоммунистическая Россия: логика трансформации и перспективы. – М.: Московский центр Карнеги, 1995; Уайт С. Еще раз о посткоммунистической транзиции // Социологические исследования, 2003, №11, с. 22-30; Гордон Л.А. Область возможного. – М.: ИМЭМО РАН, 1995, ч.1.

3. Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор. – М.: ИНИОН РАН, 2000.; Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Регионы-лидеры: экономика и политическая динамика. - М.: ИСРАН, 2002.

4. Зубаревич Н.В. Пришел, увидел, победил? // Pro et contra – М., 2002. – т.7. - №1. – С.107-119.

5. Борисова Н.В., Фадеева Л.А. Региональная легислатура как институт согласования интересов // Куда идет Россия? Формальные институты и реальные практики / Под общ. ред. Заславской Т.И. – М.: МВШСЭН, 2002. - С.72.

6. Граждане новой России: кем себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить? (1998-2004 гг.) Аналитический доклад. – М.: Институт комплексных социальных исследований РАН, 2004. – С. 64.

7. Дробижева Л. Этническая и республиканская идентичность: проблемы совместимости // В сб.: Региональные процессы в современной России: экономика, политика, власть. – М.: ИНИОН РАН, 2003. – С. 15.

8. Политика и культура в российской провинции: Новгородская, Воронежская, Саратовская и Свердловская области / Под ред. Рыженкова С., Люхтерхандт-Михалевой Г. – М.; СПб., 2001. – 230 с.

9. Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит /Аналитический доклад. – М.: Институт социологии РАН; Фонд им. Ф. Эберта, 2004. – 147 с.

Источник: Лапина Н.Ю. Российский федерализм или нереализованный сценарий // Центр исследования политической элиты [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://elis.pstu.ac.ru/lapina4.htm, свободный.