Политико-административные режимы и управление современным государством

Понятие и структура политико-административных режимов.

Выбор формы политико- административной организации государства оказывает существенное влияние целый ряд различных и разнородных факторов, и только комплексный учет их в каждом отдельном случае позволяет правильно понять, почему в данном государстве избрана именно такая, а не иная государственная форма. В целом же можно сказать, что на выбор той или иной формы политико-территориальной организации государства обычно оказывают серьезное воздействие такие моменты, как: масштабы территорий и численность населения; этнодемографический состав и структура населения, характер его расселения; исторические, национальные, конфессиональные и иные традиции;условия и особенности возникновения, утверждения и развития страны;природно-географическая обособленность составных частей территории; бытовые и иные особенности регионов и др.

Политико-административная система — это совокупность ус­тоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.

Как и любой другой системе, политико-административной системе свойственен ряд определяющих признаков:

1) целостность или несводимость — свойство, свидетельству­ющее о том, что система не равна сумме составляющих ее эле­ментов. Она обязательно включает комплекс связей или отно­шений между элементами;

2) упорядоченность — структура системы, подчиненная опре­деленному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;

3) делимость — свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.

Как следует из приведенного выше определения, политико-ад­министративной системы, ее структура — это комплекс устойчи­вых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвя­ми государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно фор­мализуемыми в праве.

На эффективность структуры политико-административной системы оказывает влияние ряд факторов: со­вершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др.

Од­нако главный критерий, по которому можно судить об эффектив­ности или неэффективности структуры политико-администра­тивной системы, — степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура — это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.

Типология политико-административных режимов.

• В первом приближении политико-административные систе­мы можно классифицировать по критерию формы территори­ального устройства государства.

Понятие политико-территориального устройства государства характеризует способ политической и территориальной организации государства, систему взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, и распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти. Государство объединяет разнородные в этническом, религиозном, языковом, культурном отношениях социальные общности, в результате чего возникает потребность обеспечить взаимодействие этих общностей и целостность государства. К тому же управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из одного центра чрезвычайно трудно, если вообще возможно. Различаются три основные формы территориального устройства: унитарное государство, федерация и конфедерация, каждой из которых свойственны свои принципы организации территории и взаимосвязей между центром и местами. 1. Принцип унитаризма (от лат. unitas — единство) означает, что государство не имеет в своем составе иных государственных образований на правах его субъектов. Унитарное государство — единое, оно может делиться только на административно - территориальные части, не обладающие суверенитетом (правом иметь собственную политическую власть и проводить самостоятельную политику). На местах действуют государственные органы и должностные лица, подчиненные центральным органам власти. Унитарными являются многие современные государства — Франция, Италия, Испания, Швеция, Египет, Греция, Норвегия и др. Есть все основания полагать, что в государственно - территориальном устройстве стран мира в дальнейшем будет расширяться использование принципа федерализма. 2. Принцип федерализма (от лат. foederatio — федерация объединение, союз; фр. Federalisme,) — это система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, устанавливающих взаимодействие центра и мест, обеспечивающих рациональное и эффективное функционирование федеративного государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов. Смысл федерализма в том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей. К основным признакам федерализма относятся: государствоподобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц — субъектов федераций; конституционное разграничение компетенций между ними и центром; недопустимость изменений границ без их согласия. К основным принципам федерализма относятся: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно - правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его безопасное существование и функционирование. Федерализм как принцип стал этимологической основой для производного от него и более узкого по смыслу понятия — федеративное государство. Федеративное государство, федерация — одна из основных форм организации государства, сложная структура которой состоит из нескольких государств или государствоподобных образований (штатов, провинций, земель, субъектов), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов и полномочий общего государства в целом. Федеративное устройство имеют следующие страны- Российская Федерация; Федеративная Республика Германия; Швейцарская Конфедерация. Признаки федерации: 1) Территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т.д.) и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое. Вместе с тем, существует единая система границ и ее охраны. 2) Субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из Федерации). 3) Наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Однако по отношению к федеральной системе они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и конституционными законами. 4) Наряду с федеральной конституцией и законодательством субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и системе права. 5) В федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации.

6) Гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации. Законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации. 7) Федеральный парламент обычно двухпалатный. Верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя — является органом общенародного представительства и избирается всенародно. Единая в своей основе сущность федерализма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. В теории суверенитета федерации выделяется общая система взаимодействующих принципов (независимо от субъекта суверенитета),концентрированно отражающая его наиболее существенные признаки: • неотчуждаемость; • неограниченность; • верховенство власти; • неделимость;

• неабсолютность власти;

• юридическое равенство фактически во многих случаях неравных социальных субъектов;

• приоритет народного суверенитета.

3. Принцип конфедерализма объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энергетических, финансовых и др.). Конфедерацию, строго говоря, нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет. Основные признаки конфедерации:

• отсутствие единой территории;

• неограниченное право выхода из союза;

• центральное правительство зависит от правительств независимых государств, поскольку содержится на их средства;

• финансовые средства на общие цели, единую политику формируются из взносов членов союза;

• вооруженные силы конфедерации находятся под общим командованием;

• общая согласованная международная политика не исключает самостоятельной позиции членов конфедерации в конкретных вопросах;

• юридически все члены равноправны, но реально приоритетную роль в конфедерации играет государство с более высоким военно-экономическим потенциалом.

Конфедерации обычно недолговечны — они либо распадаются ,либо трансформируются в федерацию. Швейцария, например, официально именуется Швейцарской Конфедерацией, хотя фактически превратилась в федерацию. Однако принцип конфедерализма может стать стимулирующим фактором современных интеграционных процессов (в развитии Европейского союза, стран СНГ и т.д.).

• Другая типология исходит из выделения особых моделей по­литико-административных систем в государствах с различны­ми формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем: монархии, президентские республики, парла­ментские республики, полупрези­дентские республики.

1. Монархия - это такая форма правления, при которой полномочие верховной власти принадлежат одному человеку: королю, царю, султану, шаха, императору и т.п. При такой форме правления вся высшая законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежат монарху. Влада монарха передается, как правило, по наследству.

Иногда монарх может избираться. За свою государственную деятельность монарх ни перед кем не отчитывается и не несет юридической ответственности. Как правило, такие монархи несут ответственность только перед Бог.

Все монархии делятся на: абсолютные, ограниченные, дуалистические, теократические, сословно-представительные.

2. Президентская республика характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.

3. Основной характеристикой парламентской республики являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.

Как показывает реальная политическая практика, ни одна из исследованных моделей политико-административных систем не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией является преодоление недостатков моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.

• Третья типология различает модели политико-администра­тивных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и прак­тик:

• англосаксонская модель;

• модель «наполеоновских» стран;

• модель, характерная для северных стран;

• модель «германских» стран.

• Существует возможность использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы сис­тем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и ок­ружающей среды:

1) механический — характеризуется крайне слабой структур­ ной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весь­ма ощутим;

2) адаптивный — характеризуется приспособлением (адапта­цией) к изменениям внешней среды. Административные систе­мы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип об­ратной связи в данном случае отрицательный;

3) креативный — характеризуется активной ролью в преобра­зовании среды и гибкой организационной структурой. Полити­ко-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положитель­ный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эф­фективным является именно креативный тип политико-адми­нистративной системы.

Еще одним понятием, важным для анализа политико-адми­нистративных систем, является понятие «организационного порядка».

Это основной компонент политико-административного управ­ления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управ­ленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе». Особое внимание следует об­ратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управле­ния, реальный расклад сил и отношения внутри администра­тивных организаций и между ними.

Кризис управляемости современных политико-административных систем.

Управлению современными политико-административными системами угрожают вызовы как эндогенного (внутрисистемно­го) характера, так и экзогенного — со стороны внешней среды.

К вызовам экзогенного характера относятся:

• последствия внешнеполитических конфликтов,

• последствия мировых экономических кризисов,

• последствия процессов ин­теграции/дезинтеграции сообществ государств,

• последствие межгосудар­ственной научно-технической конкуренции и т.д.

При этом вы­зовы экзогенного характера приводят к различным последствиям для разных государств в зависи­мости от уровня сложности и инновационного потенциала их по­литико-административных, социальных и экономических систем.

Вызовы эндогенного характера можно разделить на два ос­новных типа:

• конфликты внутри социальной структуры обще­ства между различными классами, социальными слоями и

• кри­зис национального государства как формы политической организации общества.

Можно выделить несколько ключевых факторов, повлиявших на формирование кризисной ситуации:

• социально-политические,

• экономический,

• социокультурные.

1. Социально-политическим фактором кризиса управляемости современных политико-административных систем является, прежде всего, лавинообразный рост коммуникаций, социаль­ных взаимодействий. Достижения новых информационных технологий пре­дельно упростили и ускорили процесс передачи и обработки информации, практически сведя на нет расстояние между субъ­ектами взаимодействия. Более того, современные компьютер­ные средства связи открыли широкие возможности для нала­живания новых коммуникационных каналов, изменив саму психологию взаимодействия «лицом к лицу».

Для описания сложности, многоаспектности, запутанности современных коммуникаций часто применяют неоднократно упоминавшийся выше термин «сеть» (network), отражающий в то же время деиерархизацию политической жизни и установ­ление в процессе коммуникации отношений взаимозависимос­ти субъектов. Сетевое взаимодействие также актуализирует ли­шение централизованного аппарата управления (например, национального государства) исключительных прав на интер­претацию политики, социальной и культурной жизни.

Другим аспектом развития информа­ционных технологий является смена доминирующего ресурса власти. Доступность информации позволяет достаточно быстро оценивать те или иные решения, принимать их самостоятельно, что практически лишает смысла традиционный взгляд на управ­ленцев как владельцев эксклюзивного, недоступного другим знания. Этот феномен был описан, в частности, О.Тоффлером в работе «Сдвиг власти». Таким образом, власть, основанная на обладании информационным ресурсом, постепенно уступает мес­то власти, основанной на креативном ресурсе, способной созда­вать новое знание. Здесь возникает несколько практических проблем. Среди них: необходимость создания новых программ подготовки специалистов, ориентированных не на накопление информации, а на способы ее анализа и методы создания ново­го знания; потребность в гибких управленческих структурах, способных стимулировать креативный процесс; преодоление системы социального контроля традиционного типа, предус­матривающего значимость власти коллективного типа, прежде всего государственно-бюрократической, а также многое другое.

2. Социокультурные факторы кризиса управляемости совре­менных политико-административных систем достаточно раз­нообразны. Однако, как представляется, к наиболее существенным из них можно отнести общую тенденцию возрастания количества культурных течений, их разнообразие, сложность их взаимодействий: противостояния и взаимопроникновения. Символическим выражением состояния современной культуры может служить мозаика, эклектический взгляд на мир, опреде­ляющий фазу культурного распада и хаотического смешения стилей. Так исчезает культурная иерархия и становится пробле­матичным ценностный аспект политико-административного управления.

3. Ключевым экономическим фактором, определившим кри­зисное состояние политико-административной системы уп­равления современных государств, являются завышен­ные ожидания экономического роста. Во второй половине XX в. новая система общественного производства, основанная на гибком потреблении продукции, изготавливающейся неболь­шими партиями, но по стоимости не превышающей массовую продукцию, благодаря внедрению новейших информацион­ных технологий обеспечила значительный рост уровня жизни. Однако эта новая система несет в себе ряд негативных соци­альных и психологических явлений. Помимо завышенных ожиданий экономического роста, это — углубление специали­зации работников, требование высокой профессиональной и географической мобильности, постоянной переподготовки, высокое психологическое напряжение, связанное с необходи­мостью контролировать постоянно меняющуюся ситуацию в сфере профессиональной деятельности; явление, определен­ное О.Тоффлером как «футурошок» (боязнь или шок будуще­го) и многое другое.

Таким образом, социально-политические, социокультурные и экономические факторы определяют основные черты кризи­са управляемости современных политико-административных систем: упадок социальной дисциплины, дезинтеграцию граж­данского порядка, усиление отчуждения и самоотчуждения граждан от политики, неопределенность развития и т. д. Прео­долеть кризисное состояние можно созданием таких условий, которые обеспечили бы беспрепятственную, равноправную коммуникацию, вне зависимости от социального статуса или материального положения ее субъектов. Это:

• демократичес­кие права и свободы,

• устранение недостатков рынка (монополий, недобросовестной конкуренции и т. д.),

• равный доступ к получению общественных благ (образования, социальной по­мощи, медицинского обслуживания и др.),

• признание равно­правия различных этнических и религиозных ценностей.

Вы­шеперечисленные условия призваны обеспечить эффективное функционирование современного государства в ходе осущес­твления административных и политических реформ.