3.4. Проблемы процессуального регулирования состава

и правового положения лиц, участвующих в деле

Состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает определенной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этой категории дел: отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях; как правило, нет необходимости выяснять фактические обстоятельства, существующие или существовавшие вне процесса во времени и пространстве, и др. Это в полной мере касается и юридически заинтересованных участников судебного разбирательства - тех, кого принято именовать лицами, участвующими в деле. В процессуальной литературе к лицам, участвующим в деле, традиционно относят те субъекты, которые имеют самостоятельный юридический интерес (юридическую заинтересованность) к исходу процесса (судебному решению), выступают в процессе от своего имени и обладают способностью (правами) на совершение процессуальных действий, влияющих на ход и развитие процесса <1>. По делам, возникающим из публичных правоотношений, в т.ч. по делам об оспаривании нормативных правовых актов, наличие у субъекта процесса самостоятельного юридического интереса в деле также рассматривается в качестве основания для его отнесения к лицам, участвующим в деле <2>.

--------------------------------

<1> См.: Викут М.А. Указ. соч. С. 9 - 10; Гукасян Р.Е. Указ. соч. С. 55 - 56; Мельников А.А. Правовое положение личности в советском гражданском процессе. М., 1969. С. 33; Туманова Л.В. Лица, участвующие в деле в целях защиты публично-правовых интересов. Тверь, 2001. С. 3 - 4; Чечот Д.М. Участники гражданского процесса. М., 1960. С. 12; Шакарян М.С. Указ. соч. С. 21; Якубов С.А. Указ. соч. С. 250 - 258 и др.

<2> См.: Гребенюк Н.Л. Лица, участвующие в деле, в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и делам особого производства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984. С. 13; Кудряшова А.И. Правовое положение лиц, участвующих в делах из административно-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1983. С. 14 - 15; Носенко М.С. Указ. соч. С. 96 - 97; Попова Ю.А. Указ. соч. С. 93 и др.

Определенные сомнения в возможности использования юридического интереса в качестве критерия отнесения граждан и организаций к лицам, участвующим в делах об оспаривании нормативных правовых актов, высказал В.А. Кирсанов. По мнению ученого, при оспаривании нормативных правовых актов, которые затрагивают интересы неопределенного (неперсонифицированного) круга субъектов, отнесение к лицам, участвующим в деле, всех заинтересованных в исходе дела субъектов приведет к предельному расширению круга этих лиц, что делает практически невозможным обеспечение привлечения в процесс всех заинтересованных субъектов, что, в свою очередь, влечет за собой ряд процессуальных проблем: вынесение решения без уведомления и участия в процессе многих заинтересованных лиц; угрозу стабильности вступившему в законную силу судебному решению вследствие постоянной возможности его кассационного обжалования со стороны заинтересованных субъектов, не привлеченных для участия в деле <1>. В связи с этим автор считает возможным обойтись вообще без какого-либо объективного критерия отнесения субъектов к числу лиц, участвующих в деле об оспаривании нормативных правовых актов, полагая, что "лицами, участвующими в деле, следует признавать только лиц, которые участвовали в деле непосредственно или через представителя" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Кирсанов В.А. Указ. соч. С. 133 - 134.

В целях решения проблемы извещения о процессе неопределенного круга лиц А.А. Гусев предлагает вменить в обязанность суда публиковать сведения о времени и месте рассмотрения дела об оспаривании нормативного акта в соответствующих средствах массовой информации. (См.: Гусев А.А. Указ. соч. С. 85.) Думается, что такой "оригинальный" способ извещения заинтересованных вряд ли можно считать процессуально допустимым. Кроме того, это не снимает проблем, связанных с существенным расширением состава лиц, участвующих в деле.

<2> Кирсанов В.А. Указ. соч. С. 134.

Действительно, если считать, что спорный нормативный правовой акт затрагивает интересы всех граждан и организаций, которые могут быть субъектами отношений, регулируемых таким актом, и на этом основании относить их, как это делает В.А. Кирсанов, к числу заинтересованных в деле лиц, то на самом деле круг лиц, участвующих в деле об оспаривании нормативного правового акта, становится неопределенным со всеми возникающими отсюда процессуальными казусами.

Между тем все встанет на свои места, если основанием для признания гражданина или организации лицом, участвующим в деле, будет являться такой объективный критерий, как действительное или возможное применение в отношении указанного гражданина спорного нормативного правового акта в конкретном юридическом деле. В этом случае круг субъектов, которые могут стать лицами, участвующими в деле, существенно сужается. Статус лица, участвующего в деле (заявителя), могут приобрести не все граждане (организации), чьи интересы затрагивает спорный нормативный акт (регулирует отношения с их участием), а только те из них, в отношении которых применен (может быть применен) данный акт в конкретном юридическом деле. Если указанный гражданин (организация) обратится в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, то он реализует свое право стать лицом, участвующим в деле. При этом у суда не будет процессуальной обязанности извещать о возникшем процессе и привлекать в него в качестве заинтересованных лиц неопределенное число граждан (организаций), интересы которых могут быть затронуты спорным актом.

В действующем процессуальном законодательстве состав и правовое положение лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных правовых актов, регламентированы схематично и неполно.

В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относятся заявитель, т.е. лицо, оспаривающее нормативный правовой акт, представитель органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также прокурор. Кроме того, согласно ст. 34 ГПК РФ к этой категории субъектов относятся иные заинтересованные лица. При этом ни в названной норме, ни в гл. 24 ГПК РФ, регулирующей порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, состав "иных заинтересованных лиц" не конкретизирован.

АПК РФ также не регламентирует детально состав лиц, участвующих в разбирательстве дел об оспаривании нормативных правовых актов. Согласно ч. 2 ст. 192 АПК РФ к этой категории участников арбитражного процесса относятся заявитель, орган (лицо), принявший спорный нормативный правовой акт, а также иные заинтересованные лица. Кроме того, на основании ч. 5 ст. 52 АПК РФ в целях обеспечения законности в начатое дело на любой стадии процесса может вступить прокурор.

Специфика правового положения лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных правовых актов, также отражена в процессуальных кодексах достаточно поверхностно. Помимо общих процессуальных прав и обязанностей, которыми наделено любое лицо, участвующее в деле (ст. 35 ГПК РФ, ст. 41 АПК РФ), каких-либо иных прав и обязанностей, специфичных для данной категории лиц, процессуальное законодательство практически не предусматривает. Можно отметить лишь возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 246 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепление особого порядка распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).

Отмеченные недостатки и пробелы в правовом регулировании указанных вопросов привели к тому, что в судебной практике наблюдается значительный разнобой в определении состава, правового статуса и даже наименования лиц, которые должны принимать участие в делах об оспаривании нормативных правовых актов.

Так, суды наряду с законодательным органом субъекта РФ или представительным органом местного самоуправления, принявшим спорный нормативный правовой акт, нередко привлекают в процесс на стороне этого органа должностное лицо, подписавшее и обнародовавшее данный нормативный правовой акт (например, губернатора области или главу муниципального образования <1>).

--------------------------------

<1> См.: дело N 19-Г05-1 // Архив Верховного Суда РФ. 2005; дело N А50-8340/2003А1 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 2.

В практике арбитражных судов, особенно по делам об оспаривании тарифов на электрическую и тепловую энергию, распространены случаи привлечения заинтересованных субъектов в порядке, предусмотренном ст. 51 АПК РФ, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора.

Так, арбитражный суд при рассмотрении дела по заявлению прокурора Самарской области об оспаривании решения региональной энергетической комиссии (РЭК) об утверждении тарифов на электрическую энергию для населения привлек для участия в деле торгово-промышленную палату области в качестве третьего лица на стороне заявителя, а региональную энергетическую компанию (АО "Самарэнерго") - в качестве третьего лица на стороне ответчика <1>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2003. N 11.

Другой арбитражный суд по аналогичному спору о тарифах, рассмотренному по заявлению Красноярского городского Совета, привлек для участия в деле в качестве третьих лиц ОАО "Красноярскэнерго", Канский городской Совет, МУП "Канские предприятия электрических и тепловых сетей" и ФГУП "Красноярская железная дорога" <1>. Дело об оспаривании распоряжения администрации г. Кызыла "О временном приостановлении закрепления земельных участков на территории г. Кызыла" рассматривалось арбитражным судом с участием третьих лиц - Управления МНС по Республике Тыва, отдела градостроительства, архитектуры и госархстройнадзора администрации г. Кызыла, а также Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Кызыла <2>.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> Вестник ВАС РФ. 2003. N 12.

В практике Верховного Суда РФ достаточно широко распространены случаи участия в качестве заинтересованных лиц представителей Министерства юстиции РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших регистрацию в данном Министерстве. При этом сложились различные подходы при установлении конкретного процессуального статуса и процессуальных функций представителя данного Министерства.

Так, по делу об оспаривании нормативного правового акта, изданного Федеральной налоговой службой (ФНС России), представитель Министерства юстиции РФ был привлечен для участия в деле в качестве заинтересованного лица на стороне ФНС России <1>. В свою очередь, по другому делу, рассмотренному Верховным Судом РФ по заявлению ОАО "Архбум" об оспаривании отдельных положений Прейскуранта N 10-01 "Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемых "Российскими железными дорогами", утвержденного Постановлением ФЭК России, Министерство юстиции РФ фигурировало в качестве заинтересованного лица наряду с ОАО "РЖД" и представителем Федеральной антимонопольной службы, привлеченными для участия в деле в качестве третьих лиц <2>.

--------------------------------

<1> Дело N ГКПИ05-824 // Архив Верховного Суда РФ. 2005.

<2> Дело N ГКПИ04-621 // Архив Верховного Суда РФ. 2004.

Приведенные примеры, думается, достаточно ярко характеризуют сложившуюся в судебной практике картину определения юридически заинтересованных участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Очевидно, обеспечение единообразных подходов судов при формировании состава лиц, участвующих в делах данной категории, и определении их процессуального статуса требует более детального регулирования этих вопросов процессуальным законодательством.

Соответствующие поправки должны быть внесены, на наш взгляд, как в раздел "Общие положения" процессуальных кодексов (ГПК РФ, АПК РФ), регулирующий состав и правовое положение лиц, участвующих в деле, так и в те главы, которые посвящены порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, с тем чтобы отразить особенности участия юридически заинтересованных субъектов по делам данной категории.

При классификации лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений, в т.ч. об оспаривании нормативных правовых актов, за основу, на наш взгляд, может быть принято разграничение лиц, принимающих участие по делам искового производства, в частности, на стороны и третьи лица. Думается, что процессуальная категория сторон и третьих лиц применима не только к участникам искового производства, имеющим в деле собственный (личный) интерес, но и к юридически заинтересованным субъектам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, включая дела об оспаривании нормативных правовых актов.

В юридической литературе неоднократно высказывались мнения о том, что наличие в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, административного спора позволяет именовать его участников сторонами. А.Т. Боннер еще в 60-х гг. прошлого века отмечал, что "термин "сторона" является обобщающим понятием в делах по спорам о праве. В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве административном, наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется. Поэтому существование понятия "сторона" и в делах, возникающих из административно-правовых отношений, вполне правомерно" <1>. М.С. Шакарян также полагала, что поскольку по этим делам суд рассматривает спор о праве, то имеются и спорящие стороны <2>. Наличие сторон по административным делам отмечали и другие авторы (А.А. Мельников, Н.М. Коршунов, С.М. Абрамян, М.С. Носенко, Е.А. Трещева) <3>. К сожалению, до настоящего времени предложения о включении сторон в состав лиц, участвующих в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, так и не реализованы в процессуальном законодательстве.

--------------------------------

<1> Боннер А.Т. Указ. соч. С. 873 - 874.

<2> См.: Шакарян М.С. Указ. соч. С. 23, 24.

<3> См.: Мельников А.А. Указ. соч. С. 181; Коршунов Н.М. Указ. соч. С. 7; Абрамян С.М. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права граждан: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 14; Носенко М.С. Указ. соч. С. 99; Трещева Е.А. Субъекты арбитражного процесса: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 34.

Понятие "сторона", по нашему мнению, может быть использовано не только для именования субъектов спора о праве (гражданском либо административном), но и для характеристики участников иных рассматриваемых судами правовых (юридических) конфликтов, в которых существуют разногласия между его участниками, в т.ч. по вопросу законности правовых актов <1>. В делах об оспаривании нормативных правовых актов, как уже отмечалось, спор о праве в его классическом понимании не присутствует. Тем не менее в этих делах имеет место юридический конфликт, участники которого преследуют противоположные цели и имеют различные процессуальные интересы. Один субъект (заявитель) заинтересован в признании нормативного правового акта незаконным и удовлетворении судом его заявления, а другой - заинтересован в подтверждении судом законности правового акта и, соответственно, в отказе заявителю в его требовании. Это дает, по нашему мнению, все основания применить к участникам такого рода юридического конфликта понятие сторон.

--------------------------------

<1> См.: Зеленцов А.Б., Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. N 11.

Кроме того, в данном случае нельзя не учитывать универсальный характер такого основополагающего принципа правосудия, как принцип состязательности и равноправия сторон <1>. Очевидно, что реализация указанного принципа в публичных производствах, включая производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, предполагает как минимум наличие сторон, принимающих участие в состязательном процессе. Одной стороной в нем будет субъект, обратившийся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта либо действия властного органа или должностного лица, а другой - орган или должностное лицо, ответственное за принятие спорного правового акта или совершение незаконного действия.

--------------------------------

<1> А.Ф. Воронов считает, что состязательность и равноправие сторон - это два различных принципа процесса. Тем не менее, отмечая их неразрывную связь, автор полагает возможным объединить эти принципы в одном определении. (См.: Воронов А.Ф. Принципы гражданского процесса: прошлое, настоящее, будущее. М., 2009. С. 416.)

Указанных субъектов вполне справедливо именовать сторонами по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также по иным категориям дел, возникающих из публичных правоотношений. При этом для обозначения сторон в делах публичного производства и особенно в делах об оспаривании нормативных предписаний неприемлемо, на наш взгляд, использование понятий "истец" ("административный истец") и "ответчик" ("административный ответчик"), как это нередко предлагают авторы, указывающие на наличие сторон в административных (публичных) делах <1>. Данные понятия используются для наименования сторон в делах искового производства, где имеет место спор о праве гражданском, т.е. разногласия о взаимных правах и обязанностях субъектов спорного материального правоотношения, которые ищут у суда защиту своих частных субъективных прав и интересов. С понятием "истец" связано не только название искового производства, но и многие его институты: право на иск, исковая давность, обеспечение иска, отказ от иска и признание иска, мировое соглашение и другие, которые отсутствуют в публичных (административных) производствах.

--------------------------------

<1> См.: Аболонин Г.О. Указ. соч. С. 41; Абрамян С.М. Указ. соч. С. 14; Мельников А.А. Указ. соч. С. 180 - 181; Носенко М.С. Указ. соч. С. 98; Шакарян М.С. Указ. соч. С. 21 - 24.

Ю.А. Попова выступала первоначально против использования понятий "истец" и "ответчик" для характеристики юридически заинтересованных участников производства из публично-правовых отношений. (См.: Попова Ю.А. Указ. соч. С. 96.) Однако впоследствии автор скорректировала позицию, полагая возможным именовать участников административного спора заявителем и административным ответчиком. (См.: Попова Ю.А., Хахалева Е.В. Административный иск как процессуальное средство защиты нарушенных прав, свобод, законных интересов граждан // Проблемы иска и исковой формы защиты нарушенных прав: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Краснодар, 2006. С. 27.)

В упоминавшемся ранее проекте Кодекса административного судопроизводства РФ указанных субъектов также предлагается именовать заявителем и административным ответчиком.

Представляется, что использование понятий "истец" ("административный истец") и "ответчик" ("административный ответчик") для обозначения сторон в публичных (административных) производствах, несмотря на определенное терминологическое удобство, не позволяет с точностью охарактеризовать особенность их материально-правового и процессуального интереса в деле. Кроме того, терминологическое совпадение с понятием истца и ответчика в исковом производстве может внести дополнительную сложность в определение специфики правового статуса сторон публичного (административного) производства, в т.ч. производства по делам об оспаривании нормативных актов. По нашему мнению, в делах об оспаривании нормативных правовых актов вышеназванная первая сторона может именоваться заявителем, а вторая - ответственным органом (должностным лицом).

На основании вышеизложенного полагаем, что необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в процессуальные нормы, в т.ч. в ст. 38 ГПК РФ и ст. 44 АПК РФ, предусмотрев в них положения, согласно которым сторонами являются истец и ответчик в исковом производстве, а также заявитель и ответственный государственный (муниципальный) орган или должностное лицо в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, включая дела об оспаривании нормативных правовых актов.

В качестве заявителя (стороны) по делам об оспаривании нормативных правовых актов в отличие от иных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, а также дел искового производства целесообразно рассматривать не только субъектов, обращающихся в суд для защиты своих прав и законных интересов, к которым относятся граждане и организации, а также орган или должностное лицо, полагающее, что нормативным правовым актом нарушена его компетенция, но и иных субъектов, обращающихся в суд для защиты публичных интересов или интересов неопределенного круга лиц, в т.ч. прокурора, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Принимая во внимание, что действие спорного нормативного правового акта затрагивает интересы неопределенного круга лиц, думается, что нет необходимости специально выделять в отдельную группу субъектов, обращающихся в суд для защиты прав и интересов других лиц, тех, кого принято именовать процессуальными истцами (заявителями), и рассматривать в качестве лиц, участвующих в деле наряду со сторонами. Указанные процессуальные заявители могут рассматриваться в качестве стороны по делу с соответствующим объемом процессуальных прав и обязанностей.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов определенной спецификой обладает институт процессуального соучастия. Процессуальное соучастие по этой категории дел возможно, по нашему мнению, только на стороне заявителя. В судебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве заявителя выступают одновременно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным нормативным правовым актом (решение Арбитражного суда Вологодской области от 11 февраля 2004 г. <1>, Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по делу N Ф04-5171/2004 <2>). Однако, принимая во внимание, что данный акт затрагивает интересы неопределенного, порой достаточно широкого, круга лиц, думается, что может сложиться ситуация, когда число таких заявителей будет весьма значительным, и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспечения требования процессуальной экономии.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 9.

<2> <http://www.consultant.ru>

В связи с этим представляется целесообразным закрепить в процессуальном законодательстве специальное положение, предусматривающее, что при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта значительного числа заявителей последние по предложению суда должны поручить ведение дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распространяться на всех заявителей. В качестве ответственного органа (лица) по делам данной категории дел выступает государственный или муниципальный орган или должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт.

В судебной практике возникал вопрос: нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим такой акт, например законодательным собранием субъекта РФ, губернатора, который его подписал и обнародовал?

Пленум Верховного Суда РФ в п. 13 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указал, что в необходимых случаях не исключается участие в деле, в т.ч. по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта РФ, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

Как представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный правовой акт, не должно привлекаться для участия в деле в качестве ответственного лица, т.е. соучастника, на стороне органа, принявшего данный акт, но должно быть извещено о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного (третьего) лица, не заявляющего самостоятельного требования относительно предмета спора. Вступление в процесс названных лиц может быть осуществлено по инициативе суда или по их собственной инициативе, но во всяком случае суд обязан извещать их о возбужденном процессе.

Суд также может привлечь (допустить) для участия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный правовой акт, которому противоречит оспариваемый акт, если последние не оспаривали данный акт сами. К примеру, при оспаривании прокурором нормативного правового акта органа местного самоуправления по мотивам его несоответствия закону субъекта РФ суд должен известить законодательный орган субъекта РФ о заявлении прокурора и предложить ему вступить в процесс в качестве заинтересованного (третьего) лица либо, в случае необходимости, привлечь его для участия в деле по инициативе суда. В таком же качестве может привлекаться в процесс не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция которого нарушена спорным нормативным актом.

Указанная группа юридически заинтересованных субъектов производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, так же как и в исковом производстве, может именоваться третьими лицами. Как правило, это будут третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора (спорного нормативного правового акта). Процессуальный интерес участия в деле для этих лиц связан с тем, что решение суда может косвенно затрагивать субъективные права и обязанности определенных граждан и организаций либо тем или иным образом влиять на реализацию полномочий (компетенции) властных органов или должностных лиц.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов привлечение в процесс в качестве третьих лиц конкретных организаций, как правило, бывает необходимым в тех случаях, когда предметом оспаривания являются нормативные правовые акты, устанавливающие разного рода тарифы на услуги организаций-монополистов (тарифы на тепловую и электрическую энергию, коммунальные услуги и т.п.). В таких случаях участие в процессе третьих лиц обусловлено спецификой оспариваемого акта, заключающейся в том, что этот акт наряду с неопределенным кругом лиц имеет индивидуального адресата, т.е. регулирует такие отношения, одним из участников которых выступает конкретная коммерческая организация - поставщик и (или) потребитель услуг. Поскольку нормативным правовым актом устанавливаются тарифы на услуги для данных организаций, очевиден их правовой интерес участия в деле об оспаривании такого акта. К примеру, по делу об оспаривании нормативного акта, которым установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую для населения и предприятий данного муниципального образования, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлекаются следующие заинтересованные организации: коммерческая организация - производитель тепловой энергии, а также муниципальное предприятие - получатель и перепродавец тепловой энергии конкретным потребителям <1>.

--------------------------------

<1> См.: решение Арбитражного суда Костромской области по делу N А31-2950/2008-27 // Вестник ВАС РФ. Приложение. II квартал. 2009.

В качестве третьих лиц могут привлекаться также те или иные государственные или муниципальные органы, на которых возложены обязанности, связанные с реализацией оспоренного нормативного правового акта, как правило, управленческие структуры, находящиеся в отношении подчинения у властного органа или должностного лица, принявшего спорный нормативный правовой акт.

К примеру, по делу об оспаривании Постановления Пермской городской Думы "О предоставлении в 2007 году муниципальной помощи в виде скидки арендаторам муниципального имущества при расчете арендной платы путем применения к ней понижающего коэффициента" в качестве третьего лица был привлечен Департамент имущественных отношений администрации г. Перми, на который возложены обязанности по заключению и исполнению договоров аренды муниципального имущества (решение Арбитражного суда Пермского края по делу N А50-11103/2008-А20 <1>).

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. Приложение. I квартал. 2009. С. 134 - 137.

Специального процессуально-правового регламентирования требует, на наш взгляд, участие в деле представителя Министерства юстиции РФ, который осуществляет предварительный контроль в форме регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Министерство юстиции РФ имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий и заключающийся в подтверждении судом законности зарегистрированного нормативного правового акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, прошедших указанную регистрацию, Министерство юстиции РФ должно извещаться о возникшем процессе и иметь право участвовать в нем в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне органа, принявшего спорный акт.

В процессуальной литературе были ранее высказаны предложения о привлечении по этим делам Минюста России как органа государственного управления в порядке ст. 42 ГПК РСФСР (в настоящее время - ст. 47 ГПК РФ) для дачи заключения по делу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Носенко М.С. Указ. соч. С. 111; Попова Ю.А. Указ. соч. С. 47.

Думается, что анализ содержания юридического интереса Минюста России по делу об оспаривании нормативного правового акта, законность которого ранее была проверена и подтверждена при регистрации данного акта, не дает достаточных оснований для его участия в деле в предлагаемом исследователями процессуальном качестве. В этом случае Минюст России фактически будет вынужден давать повторное заключение и оценивать свой собственный вывод о законности нормативного правового акта, что не позволяет говорить о достаточных гарантиях объективности и беспристрастности такого заключения.

Что касается возможности участия в делах, возникающих из публичных правоотношений, в т.ч. об оспаривании нормативных правовых актов, третьих лиц с самостоятельными требованиями относительно предмета спора, то в судебной практике такие случаи встречаются достаточно редко, как правило, когда в процесс об оспаривании нормативного правового акта вступает третье лицо, оспаривая данный правовой акт по основанию, не совпадающему с материальным интересом первоначального заявителя (решение Арбитражного суда Ростовской области по делу от 25 сентября 2003 г. N А53-5787/2002-С5-27 <1>).

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 3.

Возможность участия третьих лиц по делам, возникающим из публичных правоотношений, необходимо закрепить в общих нормах процессуальных кодексов (ст. 42 ГПК РФ, ст. 50 АПК РФ), посвященных данному виду лиц, участвующих в деле, предусмотрев, что указанные лица могут вступать в дело на стороне заявителя либо ответственного органа (должностного лица).

Специальную функцию по делам об оспаривании нормативных правовых актов выполняет прокурор, вступивший в начатый процесс для дачи заключения о законности спорного нормативного акта. Прокурор наряду с заявителем и иными юридически заинтересованными субъектами относится к числу лиц, участвующих в деле. Его интерес связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Как уже отмечалось, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов участие прокурора в судах общей юрисдикции является обязательным, а в арбитражных судах имеет факультативный характер и зависит от усмотрения прокурора. Подобное различие в правовом регулировании участия прокурора по одной и той же категории дел вряд ли имеет объективные основания. Надзор за законностью нормативных правовых актов является очень важной функцией прокуратуры. Это в полной мере касается нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Необходимо в связи с этим отметить, что на практике прокуроры достаточно часто участвуют в арбитражном процессе по данной категории дел. Как показывает статистический анализ, в арбитражных судах прокуроры участвуют примерно в 25% дел об оспаривании нормативных правовых актов <1>. Поэтому целесообразно установление единого процессуального режима такого надзора при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В связи с этим необходимо, на наш взгляд, предусмотреть обязательное участие прокурора при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов.

--------------------------------

<1> Данные приведены на основе проведенного автором статистического анализа (методом сплошной выборки) более 200 решений арбитражных судов, размещенных на сайте Высшего Арбитражного Суда РФ. См.: <http://www.arbitr.ru/as/pract/ac_prac_rech/>.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.

Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

С учетом вышеизложенного к лицам, участвующим в делах об оспаривании нормативных правовых актов, следует отнести стороны (заявитель и ответственный орган или должностное лицо); третьи лица на стороне заявителя или ответственного органа (должностного лица); прокурора, вступившего в начатый процесс.

Нуждаются в совершенствовании процессуальное регулирование правового статуса лиц, участвующих в делах данной категории, а также практика применения действующего в этой сфере процессуального законодательства. Целесообразно, на наш взгляд, в главы процессуальных кодексов, посвященные порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, включить положения, отражающие специфику правового положения лиц, участвующих в разбирательстве указанных дел. Заметим, что особенности правового статуса этих лиц установлены лишь теми процессуальными нормами, которые предусматривают возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 246 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепляют особый порядок распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).

Выше отмечалось, что требуются дополнительная регламентация и уточнение условий реализации права на обращение в суд, в т.ч. оснований оспаривания нормативных правовых актов. Необходимо, по нашему мнению, расширить права указанных лиц в сфере доказывания обстоятельств дела, в т.ч. по вопросам назначения судебных экспертиз. Необходимо внесение дополнений и изменений в нормы, предусматривающие осуществление права на обжалование судебных актов по таким делам, особенно в арбитражном процессе, и т.д.

В связи с этим обратим внимание на тот факт, что судебной практикой неоднозначно оценивается правовое регулирование так называемых распорядительных полномочий заинтересованных лиц при оспаривании нормативных правовых актов, в частности существующее ограничение на отказ от заявленных требований (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, ч. 8 ст. 194 АПК РФ). Об этом, в частности, свидетельствует следующий пример из практики Верховного Суда РФ.

А. обратился в Верховный Суд РФ с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному закону и недействующим абз. 2 п. 16 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 <1>). Определением Верховного Суда РФ от 27 марта 2003 г. производство по делу было прекращено в связи с отказом заявителя от заявленных требований (абз. 3 ст. 220 ГПК РФ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4571.

В частной жалобе А. просил об отмене Определения суда, ссылаясь на то, что в силу ч. 3 ст. 252 ГПК РФ отказ от требований не влечет за собой прекращение производства по делу. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ не нашла оснований к отмене Определения Верховного Суда РФ, пояснив, что из материалов дела следует, что представитель заявителя, действуя по доверенности, предусматривающей в т.ч. и право на признание или отказ полностью или частично от требований, заявил отказ от заявленных требований, выразив свое желание в адресованном суду заявлении.

Судом, по мнению Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, выяснены мотивы отказа и установлено, что эти действия не противоречат закону, не нарушают права и законные интересы других лиц, а поскольку закон не содержит нормы, запрещающей лицу, обратившемуся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, отказаться от своего требования, то суд вправе был принять отказ от требований и прекратить производство по делу.

Что касается ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, не позволяющей, по мнению заявителя, прекратить производство по делу, то она, как считает Кассационная коллегия Верховного Суда РФ, не свидетельствует об обязательности рассмотрения заявления по существу в случае, когда такой отказ был принят судом и данная статья не препятствует обращению в суд с аналогичными требованиями иным лицам, оспаривающим положения этого же нормативного правового акта (Определение Верховного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N КАС03-287 <1>).

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 6.

С подобным толкованием положения, содержащегося в ч. 3 ст. 252 ГПК РФ, согласиться трудно, поскольку данная норма указывает на то, что "отказ лица, обратившегося в суд от своего требования, не влечет за собой прекращение производства по делу". Тем не менее позиция Верховного Суда РФ по данному делу может свидетельствовать о том, что установленное ограничение на отказ от заявленных требований воспринимается судьями как необоснованное, противоречащее основополагающим принципам гражданского судопроизводства и вынуждающее суд рассматривать и разрешать бесспорные дела.

Думается, что в данном случае необходима определенная корректировка процессуального законодательства, направленная на то, чтобы предоставить суду право принимать отказ заявителя от своего требования. Однако правовым последствием отказа заявителя от оспаривания нормативного правового акта не должно быть прекращение производства по делу, так как это фактически приводит к процессуальному запрету повторно оспаривать нормативный правовой акт, законность которого осталась непроверенной. При отказе заявителя от своего требования суду необходимо предоставить право оставлять заявление об оспаривании такого акта без рассмотрения, предоставляя тем самым возможность оспаривания данного акта иными лицами по тем же либо другим основаниям. При этом суд не должен принимать отказ от оспаривания нормативного правового акта, если у него имеются достаточные данные, позволяющие полагать, что спорный нормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.