3.7. Проблемы судебного оспаривания дефектных

и утративших силу нормативных предписаний

В соответствии с действующим процессуальным законодательством и сложившейся судебной практикой в порядке прямого нормоконтроля могут быть оспорены только действующие нормативные правовые акты, т.е. обладающие на момент обращения в суд и рассмотрения дела юридической силой. Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ оспариванию подлежат принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты. Из ч. 1 ст. 192 АПК РФ также следует, что граждане, организации и другие лица вправе обращаться с заявлениями о признании недействующим принятого нормативного правового акта.

Между тем в судебной практике достаточное распространение получили случаи оспаривания нормативных правовых актов, имеющих определенные пороки формально-юридического свойства, которые не позволяют считать подобные акты юридически действительными документами, т.е. правовыми актами, обладающими юридической силой. Документы, которые содержат правовые нормы (нормативные предписания), но при этом имеют подобного рода пороки, лишающие их юридической силы, можно именовать дефектными нормативными правовыми актами.

Такими актами, как уже отмечалось, являются акты, принятые с нарушением установленной процедуры, акты, не прошедшие государственную регистрацию, когда такая регистрация является обязательной, неопубликованные нормативные правовые акты, если их опубликование является обязательным, а также нормативные акты, принятые в неустановленной форме.

Не могут также считаться действительными и имеющими юридическую силу нормативные правовые акты, изданные государственными или муниципальными органами, не обладающими полномочиями по принятию нормативных правовых документов (например, структурными (территориальными) подразделениями федеральных или региональных органов исполнительной власти) (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <1>). Аналогичные последствия наступают при подписании нормативных правовых актов лицом, не имеющим права подписи таких документов. Так, в соответствии с п. 9 упоминавшихся Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации правом подписи (утверждения) таких актов обладают только руководители этих органов или лица, исполняющие их обязанности. Соответственно не приобретают силы нормативные документы, подписанные заместителями руководителя федерального органа исполнительной власти <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

<2> К примеру, Верховный Суд РФ счел не имеющим силы распоряжение Государственного таможенного комитета РФ от 27 декабря 2000 г. N 01-99/1405 на том основании, что он подписан не руководителем Комитета, а его заместителем. (См.: дело N ГКПИ2001-20 // Архив Верховного Суда РФ. 2001.)

Однако если нормативный правовой акт принят государственным или муниципальным органом (должностным лицом), в принципе наделенным правом принятия нормативных документов, но с превышением его компетенции с точки зрения содержания правового регулирования, то такой документ может быть оспорен по этому основанию как действующий нормативный акт (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ, п. 4 ст. 194 АПК РФ).

Каковы же процессуально-правовые последствия установления судом (судьей) наличия у нормативных правовых актов таких дефектов, которые не позволяют говорить о них как о действительных актах, имеющих юридическую силу? Процессуальная наука и судебная практика пока не выработали единых подходов в решении этого вопроса.

Так, в период до принятия нового ГПК РФ в Верховном Суде РФ преобладала практика отказа в принятии заявлений об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, которые не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ и (или) не были опубликованы, в связи с неподсудностью таких заявлений Верховному Суду РФ. Отказ мотивировался тем, что документы, обладающие подобными дефектами, не имеют статуса нормативных правовых актов и не могут быть оспорены в Верховном Суде РФ (ст. 116 ГПК РСФСР), поскольку должны обжаловаться в порядке общей подсудности в районном суде в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>.

--------------------------------

<1> См.: дело N 49Г01-13 // Архив Верховного Суда РФ. 2001; дело N КАС02-92 // Архив Верховного Суда РФ. 2002.

Однако после принятия Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. N 8, которым были внесены изменения в Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", практика Верховного Суда РФ претерпела определенные коррективы.

В соответствии с п. 9 названного Постановления судьи стали принимать к производству заявления об оспаривании дефектных нормативных правовых актов, рассматривать их по существу и, установив, что правовой акт не был опубликован для всеобщего сведения либо не был зарегистрирован, если опубликование или государственная регистрация являлись обязательными, признавали такой акт недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания <1>.

--------------------------------

<1> См.: дело N 53-г02-11 // Архив Верховного Суда РФ. 2002.

После принятия нового ГПК РФ и признания утратившим силу Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 в Верховном Суде РФ вновь стала преобладать практика отказа за неподсудностью в возбуждении дела об оспаривании указанных выше нормативных правовых актов (Определение Верховного Суда РФ от 26 июня 2003 г. N КАС03-250 <1>, Определение Верховного Суда РФ от 11 февраля 2003 г. N КАС03-29). Заявления стали возвращать в соответствии с п. 2 ст. 135 ГПК РФ, мотивируя это тем, что рассмотрение дела об оспаривании таких актов должно осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ, т.е. в порядке оспаривания ненормативных (индивидуальных) правовых актов, а такие дела подсудны не Верховному Суду РФ, а районным судам (п. 12 Ответов Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы судов по применению ГПК РФ, утвержденных Президиумом Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 г. <2>).

--------------------------------

<1> <http://www.consultant.ru>

<2> Там же.

Практика возвращения заявлений об оспаривании нормативных правовых актов не претерпела изменений и с принятием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48, несмотря на то что в п. 17 названного Постановления указано, что порядок принятия нормативного правового акта (форма акта, предусмотренные правила введения в действие и опубликования нормативного акта) должен выясняться судами при рассмотрении дела по существу. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, то он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в т.ч. содержания оспариваемого акта.

Содержание п. 17 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ, казалось бы, свидетельствует о том, что Пленум фактически ориентирует суды на проверку законности дефектных нормативных правовых актов на стадии судебного разбирательства и их последующую дисквалификацию в рамках процедуры, установленной гл. 24 ГПК РФ. Тем не менее Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции по-прежнему возвращают заявления об оспаривании неопубликованных или незарегистрированных нормативных правовых актов, указывая, что их проверка должна осуществляться судами по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ, как индивидуальных (ненормативных актов) (Определение Верховного Суда РФ от 16 января 2008 г. N ГКПИ08-30; Определение Верховного Суда РФ от 3 апреля 2008 г. N КАС08-88; Определение Верховного Суда РФ от 8 июля 2008 г. N КАС08-318 <1>).

--------------------------------

<1> <http://www.consultant.ru>

Что касается практики арбитражных судов, то здесь достаточно сложно говорить о наличии единого подхода в определении процессуальных последствий оспаривания дефектных нормативных правовых актов. Так, отдельные арбитражные суды, установив отсутствие официального опубликования нормативного правового акта, отказывали в удовлетворении требования заявителя на том основании, что подобный акт не вступил в силу и не может применяться, а соответственно не может нарушать права и законные интересы заявителя (Постановление ФАС Центрального округа от 23 марта 2005 г. N А14-1881-2004/67/14; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 июня 2004 г. N А69-110/04-6-Ф02-2200/04-С1, А69-110/04-6-Ф02-2201/04-С1) <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Большее распространение получила практика прекращения арбитражными судами производства по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, когда выяснялось, что предметом оспаривания является нормативный акт, не опубликованный или не зарегистрированный в установленном порядке либо имеющий иные пороки, не позволяющие считать его нормативным документом, обладающим юридической силой, в т.ч. по причине принятия его органом, не имеющим нормотворческих полномочий. В качестве основания для прекращения производства по делу арбитражные суды ссылаются на то обстоятельство, что оспариваемый нормативный акт, имеющий указанные пороки, нельзя считать вступившим в законную силу и, следовательно, подлежащим судебному нормоконтролю (Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 ноября 2008 г. N 12604/08; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 7 апреля 2003 г. N Ф03-А51/03-2/628; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 7 апреля 2005 г. N Ф04-6859/2004(9513-А03-32), N Ф04-6859/2004(10025-А03-32) <1>).

--------------------------------

<1> Там же.

В последнее время в практике арбитражных судов все чаще стали встречаться случаи, когда дефектные нормативные предписания проверяются по правилам процедуры, предусмотренной для оспаривания действующих нормативных правовых актов (гл. 23 АПК РФ). При этом наличие определенных дефектов нормативного правового акта, в частности неопубликование акта, рассматривается судом в качестве основания для дисквалификации подобного акта в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 195 АПК РФ, т.е. признания его недействующим и не подлежащим применению (решение арбитражного суда Пермского края от 6 октября 2008 г. по делу N А50-12126/2008-А-20 <1>; решение арбитражного суда Тульской области от 17 сентября 2008 г. по делу N А68-4249/08-399/8(АП)) <2>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. Приложение. I квартал 2009 г.

<2> Там же.

В процессуальной литературе практика отказа в возбуждении процесса об оспаривании нормативного правового акта или прекращения производства по делу, если предметом оспаривания выступает дефектный акт, получила неоднозначную оценку.

В.М. Жуйков, В.Ю. Зайцев, В.А. Кирсанов, С.В. Потапенко, А.И. Федин считают вполне правомерным отказ в возбуждении дел об оспаривании нормативных правовых актов, имеющих указанные дефекты <1>. В.М. Жуйков, обосновывая позицию Верховного Суда РФ, указывает, что правовой акт, который не отвечает установленным требованиям по форме, порядку принятия и опубликования, не может признаваться нормативным правовым актом, применяться кем-либо и оспариваться в таком качестве <2>. С.В. Потапенко также подчеркивает, что правовой акт можно считать нормативным не только при наличии в нем содержащихся признаков нормативности, но и при условии соблюдения его формы опубликования, поэтому если правовой акт не опубликован, то он должен оспариваться не как нормативный, а как индивидуальный правовой акт согласно гл. 25 ГПК РФ <3>.

--------------------------------

<1> См.: Жуйков В.М. Указ. соч. С. 119 - 122; Зайцев В.Ю. Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспаривании правовых актов. С. 20; Кирсанов В.А. Указ. соч. С. 118; Потапенко С.В. Разграничение нормативных и ненормативных правовых актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 30 - 31; Научно-практическое пособие по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений (главы 23 - 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) / Под ред. П.П. Серкова. М., 2006 (автор разд. - А.И. Федин).

<2> См.: Жуйков В.М. Указ. соч. С. 120 - 121.

<3> См.: Потапенко С.В. Указ. соч. С. 31.

В свою очередь, Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, А.Л. Бурков, О.А Еремина, И.Р. Медведев полагают, что указанная практика судов не способствует надлежащей защите прав и интересов лиц, нарушенных фактическим действием (применением) юридически ничтожных нормативных правовых актов <1>. По мнению А.Т. Боннера, такая практика не вполне согласуется с процессуальным законом, поскольку наличие указанных нарушений в правовых актах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не к отказу в принятии заявления <2>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 31 - 35; Бурков А.Л. Указ. соч. С. 110; Еремина О.А. Указ. соч.; Медведев И.Р. Оспаривание неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов: последняя практика Верховного Суда РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 11-12. С. 6 - 10.

<2> См.: Комментарий к ГПК РФ / Под ред. М.С. Шакарян. С. 416 (автор гл. - А.Т. Боннер).

Последняя точка зрения в значительной мере согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной в Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О по жалобе гр. Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ <1>. По мнению Конституционного Суда РФ, ст. 251 ГПК РФ не исключает возможность судебного оспаривания незарегистрированных и неопубликованных нормативных правовых актов, поэтому, выявив, что нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим. В связи с этим Конституционный Суд РФ подчеркнул, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4.

Практику отказа от рассмотрения по существу дел об оспаривании дефектных нормативных правовых актов в рамках процедуры судебного нормоконтроля, а также аргументацию авторов, ее поддерживающих, действительно трудно назвать безупречной как с точки зрения теории права, так и с позиции процессуального законодательства. Дело в том, что нормативный правовой акт, даже если он и обладает пороками, не позволяющими говорить о наличии у него юридической силы, не теряет своего нормативного характера и не становится от этого индивидуальным правовым актом, оспаривание которого должно осуществляться по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ (гл. 24 АПК РФ), а не в форме прямого судебного нормоконтроля.

Оспариваться в порядке гл. 25 ГПК РФ (гл. 24 АПК РФ) может не сам по себе дефектный нормативный правовой акт, а действия органов или должностных лиц, принявших и распространивших данный документ и допустивших тем самым фактическое применение юридически ничтожного правового акта <1>. Судебная защита нарушенных прав и законных интересов может осуществляться в данном случае не в порядке оспаривания законности правового акта, а в порядке обжалования незаконных действий органов или должностных лиц, издавших подобный документ. Суд в этом случае должен подтвердить юридическую ничтожность документа (акта) и обязать соответствующий орган или должностное лицо совершить действия, исключающие применение данного акта: отозвать документ из подведомственных учреждений, дать публичное объявление о недействительности акта и т.п.

--------------------------------

<1> См.: Кирсанов В.А. Указ. соч. С. 120.

Однако в соответствии с принципом диспозитивности применение указанного порядка защиты возможно лишь по инициативе заинтересованного лица (заявителя) в случае подачи им самостоятельного заявления об обжаловании названных действий органов (должностных лиц) либо посредством подачи ходатайства об изменении предмета требования в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта. В связи с этим заявление лица об оспаривании дефектного нормативного правового акта, не обладающего юридической силой, не может автоматически рассматриваться как заявление об оспаривании индивидуального правового акта.

Таким образом, сложившийся в судебной практике подход в решении проблемы оспаривания дефектных нормативных правовых актов вряд ли можно признать приемлемым.

Однако это не означает, что данная проблема может быть успешно решена на основе подхода, сформулированного в вышеназванном Определении Конституционного Суда РФ. На наш взгляд, реализовать указанный подход в рамках действующей процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов достаточно проблематично. При рассмотрении и разрешении по существу заявления об оспаривании юридически ничтожного нормативного правового акта в рамках общей процедуры, установленной гл. 24 ГПК РФ и гл. 23 АПК РФ, суд неизбежно столкнется с серьезными препятствиями.

Приняв и рассмотрев заявление об оспаривании юридически недействующего нормативного правового акта, он не сможет реализовать по отношению к этому акту те полномочия, которые предоставляет ему процессуальный закон. В соответствии со ст. 253 ГПК РФ и ст. 195 АПК РФ суд, признав спорный нормативный правовой акт незаконным, прекращает его действие на будущее время. Очевидно, что невозможно прекратить действие такого акта, который уже является юридически недействующим <1>. Равным образом такого рода акт нельзя признать недействительным и лишить его юридической силы с момента издания, поскольку, во-первых, у суда отсутствуют такие полномочия, а во-вторых, достаточно сложно представить, как можно лишить юридической силы акт, который ее не имеет.

--------------------------------

<1> На это обращают внимание и авторы, отстаивающие данную точку зрения. (См.: Бурков А.Л. Указ. соч. С. 110.)

Наличие указанных противоречий, думается, во многом объясняет то обстоятельство, что Верховный Суд РФ фактически вынужден игнорировать указанное Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О и по-прежнему возвращать заявления об оспаривании дефектных нормативных правовых актов на основании п. 2 ст. 135 ГПК РФ, несмотря на то что такая практика вызывает достаточно острую критику в процессуальной литературе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Медведев И.Р. Указ. соч. С. 7 - 9.

Таким образом, в настоящее время сложилась парадоксальная процессуально-правовая ситуация: с одной стороны, суды должны возбуждать и рассматривать дела об оспаривании дефектных нормативных правовых актов, поскольку отсутствуют процессуальные основания для отказа в принятии или возврата направленных в суд заявлений об оспаривании подобных актов, а с другой стороны - предусмотренная действующим процессуальным законодательством процедура оказывается не приспособленной для разрешения дел об оспаривании юридически недействительных нормативных правовых актов.

Оптимальным выходом из сложившейся ситуации является установление в процессуальном законодательстве специального порядка оспаривания дефектных нормативных правовых актов. В юридической литературе уже высказывалось мнение о необходимости законодательного регламентирования подобной процедуры <1>. Так, В. Бурков полагает возможным "закрепление в проекте Закона "Об административном судопроизводстве" процедуры, аналогичной процедуре особого производства по установлению фактов, имеющих юридическое значение, так как гражданин лишен возможности в ином порядке получить документ, удостоверяющий факт ничтожности нормативного правового акта (ст. 265 ГПК РФ)" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Панова И.В. О нормативном правовом акте // Вестник ВАС РФ. 2009. N 6. С. 73.

<2> Бурков В. Указ. соч. С. 110.

Соглашаясь в принципе с необходимостью подобной процедуры, хотелось бы возразить автору по поводу проведения ее аналогии с процедурой особого производства. Особое производство - это бесспорное производство, предназначенное, в частности, для судебного установления фактов при отсутствии их соответствующего документирования. В данном случае отсутствует конфликт (спор) и судебная процедура используется в качестве специальной юридической гарантии достоверного установления наличия или отсутствия юридического факта.

Что касается дел о проверке юридической действительности нормативного правового акта, то здесь имеет место юридический конфликт (спор) между заявителем и субъектом, принявшим нормативное предписание. Более того, заявитель, обращаясь в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, преследует цель последующего обращения в суд с исковым заявлением о защите субъективного права, нарушенного действием незаконного акта (к примеру, о возмещении убытков), что абсолютно исключает допустимость разрешения вопроса о законности или юридической действительности нормативного правового акта в порядке особого производства (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ).

Рассматривая заявление о признании нормативного правового акта недействительным, суд не просто устанавливает (констатирует) факт юридической ничтожности акта, а выявляет наличие и характер дефектов данного акта, их юридическое значение, анализирует требования и возражения заинтересованных участников процесса.

Для разрешения такого рода правовых конфликтов (споров) процессуальная форма особого производства явно не приспособлена. Здесь необходима специальная процедура публичного судопроизводства, приспособленная для разрешения правовых споров (конфликтов) в сфере нормотворчества. Данная процедура вполне может быть вписана в рамки общего процессуального порядка прямого судебного нормоконтроля. На первых порах она может быть закреплена в гл. 24 ГПК РФ и гл. 23 АПК РФ. Для этого необходимо внести соответствующие поправки в процессуальные кодексы.

По существу, в данном случае можно говорить о необходимости законодательного закрепления процессуальных особенностей оспаривания юридически недействительных нормативных предписаний.

В процессуальном законодательстве необходимо закрепить принципиальную возможность и основания проверки юридической действительности актов, а также особенности подачи и рассмотрения заявлений об оспаривании дефектных актов.

Важно точное указание на полномочия суда по проверке действительности нормативных актов и правовые последствия судебного решения. В процессуальных кодексах должно быть прямо закреплено право суда признавать дефектные нормативные правовые акты не имеющими юридической силы с момента их принятия и тем самым устранять их из нормативно-правовой системы.

Принимая во внимание, что юридически недействительные нормативные акты могут фактически действовать и применяться и тем самым нарушать права и законные интересы граждан и организаций, целесообразно предусмотреть в процессуальном законе обязанность соответствующих органов и должностных лиц принимать меры по исключению (недопущению) применения актов, признанных судом ничтожными. Конкретные способы исполнения такой обязанности могут быть по ходатайству заявителя или по инициативе суда прямо указаны в судебном решении (к примеру, изъятие нормативного акта из подведомственных организаций <1>).

--------------------------------

<1> В практике Верховного Суда РФ имеются решения, которыми на государственный орган, распространивший незарегистрированный нормативный правовой акт, возложена обязанность отозвать его из подведомственных организаций. (См.: решение Верховного Суда РФ от 18 июня 1998 г. "О признании незаконным пункта 8.4 Рекомендаций по реализации Федерального закона от 21 июля 1997 года N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", направленных письмом Минтруда России от 1 декабря 1997 г. N 5981-ЮЛ, Пенсионного фонда РФ от 4 декабря 1997 г. N ВБ-06-28/8681 // Бюллетень ВС РФ. 1998. N 12.)

Что касается сложившейся в настоящее время ситуации с оспариванием не имеющих юридической силы нормативных актов, то до внесения соответствующих изменений в процессуальное законодательство более или менее юридически корректным представляется следующий выход из создавшегося положения.

Если при подаче заявления будет установлено, что заявитель оспаривает дефектный нормативный акт, не обладающий юридической силой, судья должен оставить такое заявление без движения и разъяснить заявителю право обратиться в суд в соответствии с установленными правилами подсудности в порядке гл. 25 ГПК РФ или гл. 24 АПК РФ с заявлением об оспаривании действий органа (должностного лиц), принявшего юридически ничтожный правовой акт и допустившего его фактическое применение (действие), которое привело к нарушению прав или законных интересов граждан (организаций).

Если отсутствие юридической силы у дефектного нормативного правового акта установлено уже после возбуждения дела, то при подготовке дела к судебному разбирательству или в ходе судебного заседания необходимо обратить внимание заявителя на то, что данный акт не может быть предметом оспаривания в порядке гл. 24 ГПК РФ или гл. 23 АПК РФ, и предложить изменить предмет его требования, оспорив действия органов или должностных лиц, допустивших издание и фактическое действие юридически ничтожного акта.

В случае согласия заявителя на изменение предмета оспаривания новое требование рассматривается данным судом, если оно ему подсудно, по правилам соответственно гл. 25 ГПК РФ или гл. 24 АПК РФ. Если же новое требование окажется неподсудным данному суду, то дело передается по подсудности в порядке ч. 2, п. 3, ст. 33 ГПК РФ или ч. 2, п. 3, ст. 39 АПК РФ.

При разрешении дела в порядке гл. 25 ГПК РФ (гл. 24 АПК РФ) суд подтверждает юридическую ничтожность дефектного нормативного акта, а также применяет указанные выше меры по защите прав и интересов заявителя, нарушенных изданием и действием данного акта.

В случае если заявитель настаивает на разбирательстве первоначально поданного заявления, суд рассматривает дело и выносит решение, в мотивировочной части которого указывает на юридическую ничтожность спорного акта с момента его издания, а в результативной части отказывает в удовлетворении требования о признании данного акта недействующим. В мотивировочной части решения целесообразно также указать на возможность защиты прав и интересов заявителя в порядке гл. 25 ГПК РФ (гл. 24 АПК РФ). Таким образом, по решению суда ничтожность нормативного правового акта приобретает статус преюдициально установленного факта, что существенно облегчает дальнейшую защиту прав и интересов заявителя, нарушенных изданием и фактическим действием данного акта.

В юридической литературе и судебной практике проблемным также является вопрос о допустимости и порядке судебного контроля в отношении нормативных правовых актов либо их отдельных положений, которые утратили юридическую силу или прекратили (приостановили) свое действие. Основания утраты силы или прекращения действия нормативного правового акта могут быть различны.

Нормативный правовой акт утрачивает силу в результате: истечения срока действия, если он издан на определенный срок; прямой отмены данного акта другим актом; фактической отмены (замены), когда компетентным органом издан новый нормативный акт, установивший по данному вопросу новые правила поведения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 241.

Нормативные правовые акты могут утратить силу в порядке конституционного судопроизводства по решению Конституционного Суда РФ либо по решениям конституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятым в пределах их компетенции. Действие нормативного правового акта может быть прекращено в порядке гражданского судопроизводства по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда.

Наконец, действие нормативного правового акта может быть приостановлено ("парализовано") по решению органа или должностного лица, его принявшего, либо иного полномочного субъекта, поскольку федеральное законодательство, а также законодательство ряда субъектов РФ допускает возможность приостановления действия нормативных правовых актов (ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации", ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 5 ст. 40 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. N 42-з "О нормативных правовых актах Республики Башкортостан"; ст. 39 Закона Республики Карелия от 24 мая 2000 г. N 410-ЗРК "О нормативных правовых актах Республики Карелия") <1>.

--------------------------------

<1> О понятии и основных проблемах приостановления нормативных правовых актов см.: Фролов А.А. Приостановление действия нормативных правовых актов в современной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005.

Процессуальное законодательство не предусматривает возможность оспаривания нормативных правовых актов, которые к моменту обращения в суд утратили силу либо прекратили (приостановили) свое действие. Очевидно, что суд не может признать на будущее время недействующим и не подлежащим применению правовой акт, который уже утратил силу или прекратил действие. Заявление об оспаривании подобного акта является фактически беспредметным.

Судебная практика также исходит из того, что недействующий нормативный правовой акт не может быть предметом судебного оспаривания в порядке прямого нормоконтроля.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ прямо ориентировала суды на то, что правовые акты, действие которых прекращено, не являются основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и, следовательно, не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц. Такие акты не могут выступать предметом судебного обжалования (Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по вопросам судов по применению норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 г.). Суды общей юрисдикции в связи с этим отказывают в принятии заявлений об оспаривании такого рода нормативных актов в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ либо прекращают производство по делу на основании ч. 1 ст. 220 ГПК РФ (Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 11 декабря 2003 г. N КАС03-599; Определение Верховного Суда РФ N 7-Г05-1 от 16 марта 2005 г. <1>).

--------------------------------

<1> <http://www.consultant.ru>

Аналогичную позицию занимает Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, полагающий, что в соответствии со ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК РФ предметом оспаривания может быть только действующий нормативный правовой акт.

Если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать. Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ; п. 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"; решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 марта 2004 г. N 251/04 <1>).

--------------------------------

<1> Там же.

В процессуальной литературе не всеми авторами разделяется данный подход к оспариванию отмененных нормативных правовых актов. Так, А.Л. Бурков полагает, что отмена акта органом, его принявшим, в процессе подготовки к судебному заседанию должна оцениваться судом как признание государственным органом или должностным лицом обоснованности заявленных гражданином требований, и следует выносить решение по существу. При этом автор полагает, что суд должен признавать такой акт незаконным и недействующим со дня издания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бурков А.Л. Указ. соч. С. 114 - 115. Аналогичную позицию занимает Р.Е. Качанов. (См.: Качанов Р.Е. Указ. соч.)

Указанная точка зрения в определенной мере опирается на правовую позицию Конституционного Суда РФ, сформулированную в Определении от 12 мая 2005 г. N 244-О по жалобе граждан Вихровой Л.А., Каревой Е.И. и Масловой В.Н. на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. 220 и 253 ГПК РФ <1>, а также в Определении от 12 июля 2006 г. N 182-О по жалобам гражданина Каплина А.Е., ОАО "Кузбассэнерго", ООО "Деловой центр "Гагаринский" и ЗАО "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК РФ <2>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 6.

<2> Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 1.

Конституционный Суд РФ определил, что положения п. 1 ч. 1 ст. 134 и ст. 220 во взаимосвязи со ст. 253 ГПК РФ, а также п. 1 ч. 1 ст. 150 во взаимосвязи со ст. 192 и ч. 5 ст. 195 АПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального и арбитражного процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя. Однако оказалось, что правовую позицию Конституционного Суда РФ весьма сложно реализовать в судебной практике.

В Определениях от 12 мая 2005 г. N 244-О и от 12 июля 2006 г. N 182-О развитие процесса об оспаривании отмененного нормативного правового акта (прекращение производства или рассмотрение дела по существу) ставится в зависимость от установления судом факта нарушения субъективных прав и свобод заявителя.

Между тем, как отмечалось выше, субъективные права гражданина (организации) нарушаются не просто фактом издания незаконного нормативного правового акта, а в результате действия (реализации) нормативного предписания, в т.ч. принятыми на его основе правоприменительными актами. Установление фактов нарушения субъективного права во многих случаях связано с необходимостью одновременного разрешения спора о праве (если, к примеру, при реализации нормативного акта нарушаются имущественные права заявителя) либо с необходимостью установления и оценки правоприменительных актов, что, в свою очередь, связано с необходимостью привлечения в процесс всех заинтересованных лиц, в т.ч. тех, кто не принимает участия в деле об оспаривании нормативного правового акта.

Очевидно также, что при установлении нарушений субъективных прав может потребоваться применение соответствующих процессуальных институтов искового производства и производства об оспаривании индивидуальных правовых актов (гл. 25 ГПК РФ, гл. 24 АПК РФ).

Все это существенно осложняет или даже делает фактически невозможным рассмотрение дела об оспаривании отмененного нормативного правового акта в рамках процессуальной процедуры прямого судебного нормоконтроля, предусмотренной гл. 24 ГПК РФ и гл. 23 АПК РФ.

Кроме того, совершенно не ясно, каким может быть судебное решение по такому делу. Признать нормативный правовой акт недействующим и не имеющим силы с момента его принятия, как уже говорилось выше, в соответствии с действующим законодательством недопустимо, а признать его недействующим с момента вступления в законную силу решения суда бессмысленно, поскольку данный акт уже прекратил действие.

В связи с этим вполне объяснима позиция Пленума Верховного Суда РФ, поддержавшего сложившуюся судебную практику отказа в рассмотрении заявлений об оспаривании утративших силу нормативных правовых актов. В п. 11 Постановления от 29 ноября 2007 г. <1> Пленум разъяснил судам необходимость отказа в принятии заявления, которым оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в т.ч. акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. При этом Пленум Верховного Суда РФ совершенно справедливо подчеркнул, что заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части (см. также Определение Верховного Суда РФ от 3 апреля 2008 г. N КАС08-86; Определение Верховного Суда РФ от 12 ноября 2008 г. N ГКПИ08-2113; Определение Верховного Суда РФ от 18 марта 2009 г. N 18-Г09-3).

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2008. N 1.

Определенным основанием для указанного вывода Пленума Верховного Суда РФ могло послужить, на наш взгляд, также некоторое смещение акцентов в правовой позиции Конституционного Суда РФ по вопросу судебного оспаривания отмененных нормативных актов. В Определении от 16 февраля 2006 г. N 13-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Миронова В.В. на нарушение его конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, 251, 254 и 255 ГПК РФ, ст. 1 и 2 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1> Конституционный Суд РФ отметил, что утрата нормативным правовым актом силы не является препятствием для осуществления закрепленного в ст. 46 (ч. 2) Конституции РФ права - оно может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений. Гражданин, в частности, может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу к моменту его обращения в суд, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий, поскольку суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (в т.ч. утратившего силу) акту большей юридической силы, принимает решение в соответствии с последним (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ; ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", Определения Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2007 г. N 244-О-О, от 19 июня 2007 г. N 469-О-О).

--------------------------------

<1> <http://www.consultant.ru>

Таким образом, в рамках действующего процессуального законодательства защита прав и интересов гражданина (организации), нарушенных действием отмененного нормативного правового акта, фактически возможна только в форме косвенного судебного контроля в конкретном деле.

Вместе с тем необходимо, на наш взгляд, законодательное закрепление в ГПК РФ и АПК РФ процессуальных особенностей оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу в связи с их отменой (изменением) нормотворческим органом. Эти особенности прежде всего должны касаться субъектов, имеющих право оспаривания отмененных нормативных актов, оснований оспаривания, а также содержания судебного решения, которым такие акты признаются незаконными.

Правом оспаривания утративших силу нормативных актов должны быть наделены, по нашему мнению, только те граждане (организации), права или интересы которых могут быть нарушены в результате применения отмененного акта в конкретном деле, когда нормативный акт, несмотря на его отмену, сохраняет действие применительно к длящимся отношениям ("переживание" закона) <1>, участниками которых являются данные граждане или организации.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 246.

Граждане (организации) также должны иметь право оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу после подачи заявления, если отмененный акт применен или подлежит применению в конкретном деле в отношении данного гражданина (организации).

Что касается прокурора, органов государственной власти или местного самоуправления, а также иных публичных субъектов, то они не должны обладать правом оспаривания нормативных актов, утративших силу. Такой подход, по нашему мнению, соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в указанном выше Определении от 16 февраля 2006 г. N 13-О, согласно которой проверка судом общей юрисдикции законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения гражданина в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, является недопустимой.

С учетом того что оспаривание нормативных правовых актов, утративших силу, связано с защитой прав и интересов граждан (организации), которые нарушаются действием (применением) этих актов, основанием такого оспаривания может быть несоответствие отмененного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Таким образом, отмененные нормативные правовые акты могут быть оспорены заинтересованными гражданами (организациями) только по содержанию акта.

Если в результате проведенной в судебном заседании проверки будет установлено, что отмененный нормативный правовой акт в период своего действия не соответствовал закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, то такой акт решением суда признается незаконным. Если отмененный нормативный правовой акт сохранил регулирующее действие применительно к длящимся отношениям, то суд одновременно признает такой акт не подлежащим применению, тем самым парализуя его возможное действие.