3.2. Право на оспаривание нормативных правовых актов

Право на оспаривание нормативных правовых актов является одним из элементов конституционного права на судебную защиту, в соответствии с которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, в т.ч. путем обжалования незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ) <1>.

--------------------------------

<1> О содержании конституционного права на судебную защиту см.: Адзинова Е.А., Кряжкова О.Н. Право на судебную защиту: регулирование и интерпретация // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 7. С. 13 - 18; Белевская О. Структура права на судебную защиту: теоретико-правовой аспект // Закон и право. 2005. N 12. С. 32 - 35; Ванеева Л.А. Реализация конституционного права граждан СССР на судебную защиту в гражданском судопроизводстве. Владивосток, 1988. С. 8 - 9; Гасанов К.К. Конституционный механизм защиты основных прав человека. М., 2004. С. 260 - 266; Жуйков В.М. Теоретические и практические проблемы конституционного права на судебную защиту. С. 4 - 5.

Право на судебную защиту от незаконных нормотворческих актов (право на оспаривание нормативного правового акта) в процессуальном смысле является правом на процесс, правом на правосудие. Оно включает в себя право на обращение в суд и возбуждение процесса об оспаривании нормативного правового акта, право на законное, справедливое, объективное и беспристрастное судебное разбирательство и решение суда о законности нормативного акта, а также право на реализацию вступившего в законную силу судебного акта <1>.

--------------------------------

<1> Конституционный Суд РФ в ряде постановлений отмечал, что, исходя из смысла ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, исполнение судебного решения следует рассматривать как элемент судебной защиты (см.: Постановления от 12 июля 2007 г. N 10-П, от 14 июля 2005 г. N 8-П, от 30 июля 2001 г. N 13-П). Указанная правовая позиция Конституционного Суда РФ опирается также на практику Европейского суда по правам человека по применению п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Постановление от 19 марта 1997 г. по делу Hornsby v. Greece. Rec. 1997-II, fasc. 33. Reports of Judgments and Decisions 1997-II. § 40. P. 510; Постановление от 7 мая 2002 г. по делу Бурдов против России // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 9).

Важнейшим элементом права на судебную защиту в процессуальном смысле является право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. При реализации этого права запускается механизм судебной защиты от незаконного акта. Право на обращение в суд является, таким образом, правом на возбуждение судебной процедуры оспаривания нормативного акта.

В связи с этим особое значение имеет оптимальное и четкое законодательное закрепление перечня субъектов, обладающих правом на судебное оспаривание нормативных правовых актов, юридических оснований (критериев) наделения субъектов указанным правом, условий (предпосылок) реализации права на оспаривание в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, а также процессуально-правовых последствий отсутствия у лица права на оспаривание нормативного акта.

К сожалению, в настоящее время законодательное регламентирование вопросов, связанных с правом на судебное оспаривание нормативных предписаний, далеко от совершенства. В действующем процессуальном законодательстве достаточно противоречиво регулируется право на оспаривание нормативных правовых актов гражданами и организациями, имеющими собственный (личный) интерес в признании нормативного предписания незаконным.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части вправе обратиться гражданин, организация, считающие, что этим актом нарушаются их права и свободы. При этом согласно ч. 5 ст. 251 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта должно содержать указание о том, какие права и свободы гражданина нарушаются этим актом. Аналогичное требование содержит ч. 1 ст. 247 ГПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В заявлении об оспаривании такого акта должны быть указаны права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим актом (ч. 1 ст. 193 АПК РФ).

Анализ указанных процессуальных норм показывает, что в данном случае законодатель связывает наличие права на оспаривание нормативного правового акта с предполагаемым нарушением спорным актом прав, свобод и законных интересов гражданина или организации. При этом предположение о нарушении полностью основывается на субъективном мнении заявителя ("если полагают", "гражданин, организация, считающие"). Заявителю при обращении в суд достаточно сослаться на факт нарушения его прав или интересов, указав в заявлении, какие конкретно права и интересы нарушены оспариваемым актом и в чем заключается характер такого нарушения.

Между тем согласно ч. 2 ст. 131 ГПК РФ, устанавливающей общие требования к форме и содержанию направляемых в суд заявлений, в заявлении должно быть указано, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав, свобод или законных интересов заявителя. Иначе говоря, здесь законодатель связывает право на обращение в суд не только с предполагаемым нарушением права или законного интереса, но также с возможной угрозой их нарушения. Соответственно в заявлении об оспаривании нормативного правового акта согласно ч. 2 ст. 131 ГПК РФ могут быть указаны права и законные интересы заявителя, которые еще не нарушены, но уже существует опасность их нарушения в будущем.

Наконец, в соответствии с ч. 1 ст. 134 и ч. 1 ст. 220 ГПК РФ судья соответственно отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или прекращает производство по делу, если в заявлении, поданном от имени заявителя, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы. В данном случае, как видим, вывод о наличии или отсутствии у заявителя права на обращение в суд обусловлен наличием или отсутствием связи между спорным актом и правами (интересами) заявителя. Таким образом, если нормативный правовой акт затрагивает права (интересы) заявителя, то это свидетельствует о наличии у него права на оспаривание данного акта и, соответственно, права на обращение в суд. Поэтому для обоснования права на обращение в суд в заявлении об оспаривании такого акта согласно ч. 1 ст. 134 ГПК РФ достаточно привести данные, свидетельствующие о том, что данным актом затрагиваются права или интересы заявителя.

В свою очередь, в АПК РФ отсутствуют положения, аналогичные ч. 1 ст. 134 и ч. 1 ст. 220 ГПК РФ, что свидетельствует о том, что законодатель не предусмотрел процессуально-правовых последствий отсутствия у лица права на оспаривание нормативного правового акта.

Очевидно, что сами по себе указанные противоречия и нестыковки в процессуальном законодательстве не способствуют точному и единообразному пониманию судебной практикой права на оспаривание нормативных предписаний, а также условий (предпосылок) его реализации при обращении в суд, что, в свою очередь, может приводить к судебным ошибкам и нарушению права граждан и организаций на судебную защиту.

Кроме того, предусмотренные процессуальным законом критерии установления права на оспаривание нормативных правовых актов носят достаточно неопределенный, оценочный, порой субъективный характер ("угроза нарушения", "затрагивание прав и интересов", "субъект считает или полагает, что его права или законные интересы нарушены"), поэтому их достоверное определение судом на стадии возбуждения дела бывает достаточно проблематичным.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" попытался преодолеть указанные противоречия, имеющиеся в нормах ГПК, разъяснив судам, что по общему правилу граждане и организации в силу ст. 3, 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства следует отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку в заявлении, поданном от имени заявителя, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2003. N 3.

Впоследствии Пленум Верховного Суда РФ в п. 11 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 в целом подтвердил свою позицию, уточнив, что судья отказывает в принятии заявления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в случаях, если в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы <1>. Указанное уточнение, на наш взгляд, нельзя признать удачным, поскольку введение такого оценочного понятия, как "очевидно", лишь усложняет определение права гражданина или организации на оспаривание нормативного акта, тем более что в Постановлении не раскрывается содержание указанного оценочного понятия и воспроизводится пример, когда нормативный акт не затрагивает права и законные интересы гражданина или организации, приведенный в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 <2>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2008. N 1.

<2> <http://www.consultant.ru>

Таким образом, Пленум Верховного Суда РФ рекомендует судам при определении права гражданина или организации на оспаривание нормативного акта руководствоваться критерием, указанным в ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. При этом нормативный правовой акт считается затрагивающим права или интересы заявителя, если тот может быть субъектом отношений, регулируемым данным актом.

Суды общей юрисдикции, ориентируясь на правовую позицию Пленума Верховного Суда РФ, отказывают в принятии заявления или прекращают производство по делу, если приходят к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт не затрагивает права или законные интересы гражданина или организации (Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 августа 2005 г. N 5-Г05-41; от 24 августа 2005 г. N 86-Г05-20; от 19 ноября 2008 г. N 60-Г08-7; от 4 февраля 2009 г. N 33-Г08-21 и др.) <1>.

--------------------------------

<1> <http://www.consultant.ru>

Указанная правовая позиция, а также сложившаяся в соответствии с ней судебная практика получили неоднозначную оценку в юридической литературе.

Некоторые авторы (С.Ф. Афанасьев, А.Т. Боннер, И.А. Приходько и др.) выступили с критикой подобной практики, полагая, что, отказывая в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта по основанию, указанному в ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, суды рассматривают юридический интерес (юридическую заинтересованность) <1> заявителя в качестве предпосылки права на обращение в суд <2>, что нарушает конституционное право граждан на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), поскольку наличие или отсутствие юридического интереса субъекта относится к вопросам материального права, которые должны разрешаться судом в ходе судебного разбирательства, а не на стадии возбуждения дела <3>.

--------------------------------

<1> В процессуальной литературе справедливо указывалось на необходимость разграничения понятий "юридический интерес" и "юридическая (правовая) заинтересованность" субъекта. (См.: Афанасьев С.Ф. О соотношении конституционного права на судебную защиту и юридического интереса в цивилистическом процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 12. С. 2 - 3; Ванеева Л.А. Указ. соч. С. 92 - 94; Субочев В.В. Указ. соч. С. 155; Субочев В.В., Малько А.В. Указ. соч. С. 182 - 185; Ярков В.В. Указ. соч. С. 105 - 107 и др.)

<2> Проблема юридического интереса как предпосылки права на обращение в суд была и остается одной из самых дискуссионных в юриспруденции. Развернутый и чрезвычайно интересный анализ научной дискуссии по этому вопросу, в т.ч. в историческом аспекте, сделал С.Ф. Афанасьев. (См.: Афанасьев С.Ф. Эволюция юридического интереса как предпосылки права на обращение в суд гражданской юрисдикции (теоретико-правовой обзор) // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12; 2007. N 1 - 3.)

<3> См.: Афанасьев С.Ф. Эволюция юридического интереса как предпосылки права на обращение в суд гражданской юрисдикции (теоретико-правовой обзор) // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 1. С. 9; Боннер А.Т. Гражданский процессуальный кодекс РФ: проблемы применения. М., 2005. С. 65; Приходько И.А. Указ. соч. С. 519 - 520.

Другие авторы (О.В. Абознова, В.М. Жуйков, Ю.А. Попова, В.В. Ярков и др.) полагают, что наличие юридического интереса субъекта, оспаривающего нормативный правовой акт, является обязательной предпосылкой (условием) права на обращение в суд и при установлении судом отсутствия такой предпосылки суд вполне правомерно отказывает в принятии заявления либо прекращает производство по делу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Абознова О.В. Суд в механизме реализации права на судебную защиту в гражданском и арбитражном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 23; Жуйков В.М. Указ. соч. С. 47 - 50; Попова Ю.А. Указ. соч. С. 19 - 20; Оптимизация гражданского правосудия России / Под ред. В.В. Яркова. М., 2007. С. 58 - 59.

Позиция авторов первой группы нашла поддержку в Определении Конституционного Суда РФ от 8 июля 2004 г. N 238-О по жалобе гражданина Тимонина Д.В. <1>, которому суд общей юрисдикции отказал в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта по тому основанию, что данный акт не затрагивает его права и законные интересы (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ). Конституционный Суд РФ в данном Определении отметил, что п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в системной связи с ч. 1 ст. 246 и ч. 1 ст. 251 ГПК РФ не предполагает отказ суда в принятии заявления о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону в случае, если заявитель считает, что этим актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 1.

По мнению Конституционного Суда РФ, иное означало бы, что в стадии возбуждения дела, в которой не проводится судебное заседание с участием сторон и решаются вопросы лишь процессуального характера, судья своим постановлением, приобретающим после его вступления в силу в соответствии со ст. 13 ГПК РФ обязательный характер, определяет содержание прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения. Однако такой подход не согласуется с конституционной природой судопроизводства, в силу которой решение вопросов материального права должно осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ). Указанная правовая позиция была воспроизведена в ряде других определений Конституционного Суда РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 20 октября 2005 г. N 513-О по жалобе гражданина Шалота В.Ф. на нарушение его конституционных прав положениями п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ <1>; Определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2006 г. N 3-О по жалобе гражданина Коженова А.П. на нарушение его конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ).

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 2.

На наш взгляд, Конституционный Суд РФ совершенно обоснованно указал, что в том виде, в каком в действующем процессуальном законодательстве сформулирован критерий установления юридического интереса гражданина или организации в оспаривании нормативных предписаний, отказ в принятии заявления на стадии возбуждения дела неприемлем.

В целях реализации правовой позиции Конституционного Суда РФ в юридической литературе высказаны предложения по изменению норм ГПК РФ, направленные на то, чтобы вопрос о наличии у гражданина юридического интереса в оспаривании данного нормативного акта рассматривался не на стадии возбуждения дела, а в предварительном судебном заседании на стадии подготовки дела (пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в ГПК РФ" <1>), либо в судебном заседании в порядке упрощенного производства <2>, либо в рамках специальной процедуры проверки приемлемости заявления <3>.

--------------------------------

<1> Российское правосудие. 2008. Спец. вып. С. 65 - 66.

<2> См.: Афанасьев С.Ф. Указ. соч. С. 3.

<3> См.: Жуйков В.М. Указ. соч. С. 54.

Очевидно, что перенос решения указанного вопроса на другую стадию процесса сам по себе не добавляет ясности. Возможность быть субъектом отношений, регулируемых спорным нормативным правовым актом, является относительно объективным критерием определения юридического интереса заявителя в оспаривании этого акта. Тем не менее и этот критерий не является, на наш взгляд, оптимальным, поскольку он прямо не связывает право на обращение в суд и нарушение законного интереса заявителя спорным нормативным актом.

Возможны ситуации, когда предметом оспаривания будет нормативный правовой акт, который хотя и регулирует отношения, субъектом которых может быть заявитель, но при этом не затрагивает его прав и интересов: не нарушает их и даже не создает опасности такого нарушения (к примеру, при оспаривании гражданином нормативного правового акта органа местного самоуправления по вопросам установления ставок земельного налога для граждан, хотя заявитель не имеет земельного участка и поэтому не уплачивает данный налог. В данном случае предметом судебного разбирательства фактически будет заявление гражданина в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц, хотя законом заявителю такое право не предоставлено).

С другой стороны, нельзя исключать ситуацию, когда заявитель не является субъектом отношений, регулируемых нормативным правовым актом, однако его законные интересы могут тем не менее затрагиваться (ущемляться), если эти отношения тесно взаимосвязаны с другими правоотношениями, в которых заявитель принимает участие. В этом случае заявитель будет лишен возможности реализовать свое право на оспаривание данного нормативного акта. Характерен в этом смысле следующий пример из судебной практики.

Гражданин М. обратился в суд с заявлением о признании незаконным абз. 5 п. 2 Положения о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции (утв. Постановлением Правительства РФ от 9 июля 1998 г. N 727 "О лицензировании деятельности по производству, хранению и обороту этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья, спиртосодержащей и алкогольной продукции" <1>). Определением судьи Верховного Суда РФ в принятии заявления было отказано как не подлежащего рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. Отказывая в принятии заявления, судья исходил из того, что обжалуемое заявителем Положение устанавливает правила ведения лицензируемой деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции, распространяется на организации, осуществляющие указанные виды деятельности, и не имеет отношения к правам и обязанностям граждан. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ отменила Определение судьи, указав, что М. обратился с требованием о признании незаконным данного нормативного правового акта в связи с тем, что он является генеральным директором предприятия, основной вид деятельности которого - оптовая торговля алкогольной продукцией, преимущественно импортной, и в связи с тем что общество произвело импорт алкогольной продукции без лицензии, к нему как физическому лицу предъявлены претензии со стороны налоговых органов, чем, как он полагает, были нарушены его права и законные интересы.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3772.

Поскольку заявитель полагает, что в результате действия нормативного правового акта его гражданские права нарушены, он вправе в порядке, установленном законом, обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса <1>.

--------------------------------

<1> Дело N КАС02-219 // Архив Верховного Суда РФ. 2002.

Таким образом, предусмотренные действующим процессуальным законодательством показатели, на основании которых суд проверяет наличие или отсутствие юридического интереса гражданина или организации в оспаривании нормативного правового акта, нельзя признать удачными.

По нашему мнению, необходимо законодательное закрепление более объективных, четких и однозначных критериев оценки судом юридического интереса субъекта и его права на оспаривание нормативного акта, независимо от того, на какой стадии процесса проводится такая оценка. Указанные критерии должны также обеспечить оптимальный и унифицированный круг субъектов, имеющих право оспаривания нормативных предписаний в гражданском и арбитражном процессе.

Право на оспаривание нормативного правового акта тем или иным субъектом должно быть жестко увязано с характером его юридического интереса в оспаривании акта. Характер юридического интереса субъекта в оспаривании нормативных правовых актов должен оказывать решающее влияние на содержание и объем правомочий по такому оспариванию, определять допустимые основания оспаривания, а также виды нормативных актов, которые могут быть оспорены данным субъектом в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Юридический интерес субъекта имеет объективный характер <1> и связан с его правовым статусом и тем воздействием, которое оказывает (может оказать) незаконный нормативный акт на его права или интересы.

--------------------------------

<1> См.: Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве // Избранные труды по гражданскому процессу. М., 2009. С. 45.

Правовой интерес граждан, их объединений (организаций) в оспаривании нормативных актов имеет личный характер и направлен на защиту их собственных прав (законных интересов). При этом следует иметь в виду, что с точки зрения механизма правового регулирования принятие незаконного нормативного правового акта само по себе не приводит к нарушению субъективных прав (законных интересов) гражданина или организации. Их субъективные права нарушаются в результате применения (реализации) незаконного нормативного предписания. Следовательно, интерес гражданина или организации при оспаривании нормативного правового акта будет заключаться в том, чтобы оградить себя от возможного действия акта, т.е. предотвратить применение в отношении себя незаконного акта. Кроме того, следует принять во внимание тот факт, что само по себе судебное решение о признании спорного нормативного акта незаконным не приводит к восстановлению (защите) нарушенного субъективного права гражданина (организации). Для этого должен быть пересмотрен (отменен) тот правоприменительный акт, которым нарушено субъективное право гражданина (организации), либо возмещен ущерб (убыток), причиненный гражданину действием незаконного нормативного акта (ст. 1069 ГК РФ). Иначе говоря, признание нормативного акта незаконным является лишь одним из условий восстановления (защиты) нарушенного субъективного права <1>. Следовательно, интерес гражданина в оспаривании нормативного правового акта будет связан также с тем, чтобы создать условие, обеспечивающее в дальнейшем защиту нарушенного субъективного права.

--------------------------------

<1> Ю.А. Попова справедливо отметила, что защита субъективного права заявителя по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможна опосредованно. (См.: Попова Ю.А. Указ. соч. С. 21.)

В материально-правовом смысле право на оспаривание нормативного правового акта - это право гражданина или организации требовать от суда признания спорного нормативного правового акта незаконным с целью прекращения его действия и исключения возможности дальнейшего применения незаконного акта.

Материально-правовой интерес гражданина или организации заключается в том, чтобы предотвратить угрозу нарушения незаконным актом их субъективных прав либо создать необходимые условия для восстановления прав, нарушенных действием такого акта. В этом смысле право на оспаривание нормативного акта является правом на защиту указанного законного интереса гражданина (организации).

Таким образом, при оспаривании нормативных правовых актов гражданином или организацией предметом судебной защиты будет выступать не субъективное право гражданина (организации), а его законный интерес, который состоит в том, чтобы не допустить нарушения субъективного права либо создать благоприятные условия (обеспечить возможность) для восстановления нарушенных прав <1>.

--------------------------------

<1> О.А. Бек высказал мнение, что при оспаривании нормативных правовых актов, не повлекших фактического нарушения прав, в качестве предмета судебной деятельности (следовательно, и предмета судебной защиты) будет выступать охрана правоспособности субъекта как закрепленная в законодательстве абстрактная способность иметь юридические права и нести юридические обязанности (см.: Бек О.А. Указ. соч. С. 15). К сожалению, автор не уточняет, каким образом спорный нормативный правовой акт, направленный на регулирование конкретных общественных отношений, т.е. на установление, изменение или прекращение субъективных прав, обязанностей, юридической ответственности и т.д., может ограничить правоспособность гражданина как абстрактную способность гражданина быть субъектом правоотношений, если даже нормативный акт осуществляет подобное регулирование незаконно.

Теоретически можно представить себе достаточно редкую ситуацию, когда нормативный правовой акт по своему содержанию будет направлен на незаконное ограничение способности гражданина быть субъектом тех или иных правоотношений (трудовых, семейных, земельных и т.д.). Однако совершенно неясно, почему подобное ограничение (нарушение) должно возникать во всех случаях издания незаконных нормативных актов, если их действие не привело к нарушению прав граждан.

Указанный охраняемый законный интерес носит частный характер. Носителями его выступают граждане (организации), обратившиеся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. Между тем очевидно, что принятие и введение в действие незаконного нормативного акта нарушают в первую очередь публичные интересы, в т.ч. интересы неопределенного круга лиц, поскольку противоречат публичному правопорядку и режиму законности, вносят элементы дезорганизации в нормативно-правовую систему. В связи с этим при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд осуществляет защиту публичных (публично-правовых) интересов независимо от того, кто выступил инициатором проверки законности нормативного предписания <1>. Таким образом, по делам об оспаривании нормативных правовых актов, возбужденным по заявлению заинтересованных граждан или организаций, предметом защиты будут одновременно выступать законные интересы как частного, так и публичного характера <2>.

--------------------------------

<1> Публичный интерес в качестве предмета судебной защиты по делам, возникающим из публичных правоотношений, рассматривают Ю.А. Попова (см.: Попова Ю.А. Указ. соч. С. 20 - 21), Н.В. Кляус (см.: Кляус Н.В. Законный интерес как предмет судебной защиты в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Новосибирск, 2007. С. 11).

<2> Т.В. Чугурова правильно, на наш взгляд, отмечает, что в процессуальном выражении публичный интерес, вытекающий из публично-правовых отношений, может быть частным, а из частноправовых - публичным. (См.: Кляус Н.В. Законный интерес как предмет судебной защиты в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2007. С. 11.)

Как отмечалось, критерии определения юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании нормативных правовых актов, подлежащие закреплению в процессуальном законодательстве, должны иметь объективный, максимально конкретизированный характер и лежать в плоскости защиты прав и законных интересов заявителя. При этом формулирование критериев должно основываться не на связи субъективных прав заявителя с теми отношениями, которые регулирует спорный нормативный правовой акт, а на связи этих прав с действительным или возможным применением данного акта, причем в конкретном правоприменительном процессе, т.е. в определенном юридическом деле. Это может быть судебное производство или любое административное дело (в широком смысле), в котором применен или может быть применен спорный нормативный акт.

Если нормативный правовой акт применен в отношении заявителя в конкретном юридическом деле, то это является объективным показателем того, что данный акт может нарушить его права и у заявителя имеется юридический интерес и право на оспаривание данного акта.

Если спорный нормативный правовой акт еще не применен, но подлежит применению в юридическом деле, то будет иметь место реальная опасность (угроза) нарушения субъективных прав заявителя. Следовательно, и в этом случае очевиден юридический интерес заявителя в оспаривании данного нормативного акта.

Таким образом, действительное или возможное применение спорного нормативного правового акта в конкретном юридическом деле является объективным и достаточно легко устанавливаемым обстоятельством, позволяющим суду проверить при принятии заявления наличие у гражданина или организации юридического интереса в оспаривании нормативного акта. При этом заявитель при обращении в суд должен представить необходимые доказательства того, что спорный нормативный правовой акт применен или подлежит применению в отношении его в юридическом деле.

Наличие указанного юридического дела, таким образом, может рассматриваться в качестве юридического факта, имеющего сугубо процессуальное значение, который, соответственно, может выступать в качестве условия права на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. В этом случае у суда при возбуждении процесса вообще не возникает необходимость входить в обсуждение вопроса материально-правового характера о нарушении данным нормативным правовым актом прав (интересов) заявителя. Для решения вопроса о праве на оспаривание нормативного правового акта суду достаточно лишь проверить наличие указанного процессуального факта. Более того, суду нет никакой необходимости выяснять вопрос о нарушении спорным нормативным правовым актом субъективных прав заявителя и в судебном разбирательстве. Этот вопрос решается "автоматически", в зависимости от того, признает суд спорный акт незаконным или нет.

По нашему мнению, указанный критерий проверки юридического интереса и соответственно права гражданина (организации) в оспаривании нормативного правового акта целесообразно отразить в процессуальном законодательстве. Его применение позволит, с одной стороны, исключить использование процедуры прямого судебного контроля лицами в целях, не связанных с защитой их собственных прав и законных интересов, а с другой - не допускать отказа в принятии заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, которые нарушают или создают реальную опасность нарушений этих прав и интересов.

С учетом вышесказанного необходимо, на наш взгляд, внести в ГПК РФ и АПК РФ однотипные поправки, согласно которым граждане и организации будут обладать правом на оспаривание нормативного правового акта, если данный акт применен или подлежит применению в отношении данного гражданина (организации) в конкретном юридическом деле.

Иной характер имеет материально-правовой интерес в оспаривании нормативных правовых актов у органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, прокурора, а также общественных объединений (организаций), защищающих права и интересы других лиц. Интерес этих субъектов носит не частный, а публичный характер <1>. Он так или иначе связан с их правовым статусом, компетенцией, выполняемыми публичными функциями и направлен на защиту государственных и общественных интересов неопределенного круга лиц, обеспечение законности и правопорядка, в т.ч. в сфере нормотворчества.

--------------------------------

<1> В.В. Субочев в связи с этим разграничивает международный, федеральный и муниципальные уровни публичного интереса. (См.: Субочев В.В. Теория законных интересов: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тамбов, 2009. С. 35 - 37.)

Особенности публичного правового интереса органов или должностных лиц влияют на характер и объем их полномочий по оспариванию нормативных правовых актов, в т.ч. определяют виды таких актов, которые они могут оспорить в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, и основания такого оспаривания, определяют в конечном счете содержание процессуальной правосубъектности этих субъектов в сфере судебного нормоконтроля.

Наличие или отсутствие материально-правовой заинтересованности в оспаривании нормативного правового акта, характер и содержание интереса определяют наличие или отсутствие у данного субъекта права на обращение в суд и запуск процедуры судебного нормоконтроля, т.е. наличие у него права на судебную защиту в процессуальном смысле (ст. 3, 4 ГПК РФ, ст. 4 АПК РФ). Интерес, таким образом, является связующим звеном между правом на судебную защиту в материально-правовом и процессуально-правовом смысле и в конечном счете - между материальным и процессуальным правом.

Правовое регулирование права на оспаривание нормативных правовых актов публичными органами и должностными лицами, как уже отмечалось, страдает неполнотой и противоречивостью. Особенно это касается государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд общей юрисдикции вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Из содержания данной нормы следует, что перечисленные в ней органы и должностные лица могут оспорить незаконные нормативные акты только по основанию, связанному с нарушением их компетенции. Действительно, нарушение нормотворческой компетенции государственного или муниципального органа (должностного лица) следует отнести к основному виду юридического интереса этих субъектов в оспаривании нормативных актов. Между тем очевидно, что публичный правовой интерес государственных и муниципальных органов (должностных лиц) в оспаривании нормативных актов может иметь и иной характер, не связанный с нарушением их компетенции. Однако ч. 2 ст. 251 ГПК РФ не предусматривает для этих субъектов иных оснований оспаривания незаконных нормативных предписаний.

Думается, что подобное ограничение права на оспаривание нормативных правовых актов для данной группы субъектов вряд ли оправданно <1>, тем более что федеральное законодательство в ряде случаев допускает такое оспаривание. В частности, органы местного самоуправления в соответствии с ч. 5 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вправе оспаривать в суде нормативные правовые акты по мотивам нарушения прав местного самоуправления. В связи с этим Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 был вынужден обратить внимание судов на то, что согласно ст. 133 Конституции РФ одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. Органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.

--------------------------------

<1> На необходимость расширения оснований оспаривания нормативных актов указанными субъектами обращает внимание М. Барщевский. (См.: Барщевский М. О праве органов исполнительной власти на обращение в суд // Российская юстиция. 2003. N 5. С. 26.)

Следует также иметь в виду, что и региональные органы государственной власти в соответствии с п. "е" ч. 2 ст. 21, п. 5 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации" могут оспаривать отдельные виды нормативных правовых актов не только по мотивам нарушения компетенции этих органов.

Кроме того, в перечне органов и должностных лиц, перечисленных в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ, отсутствует указание на федеральные органы исполнительной власти, которые федеральный закон прямо наделяет правом оспаривания нормативных правовых актов. Такими полномочиями, в частности, обладают федеральный антимонопольный орган по вопросам нарушения антимонопольного законодательства (ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции"), а также Центральный банк РФ - по вопросам денежно-кредитной политики, относящимся к его ведению (ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

В связи с этим федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства), которые обладают указанными полномочиями, должны быть включены в ГПК РФ и АПК РФ в перечень субъектов, обладающих правом на оспаривание нормативных предписаний.

Действующий АПК РФ (ч. 2 ст. 192) в отличие от ГПК РФ не содержит перечень государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, имеющих право на оспаривание нормативных правовых актов в арбитражном суде. При этом право на оспаривание для этих субъектов увязывается с предположением (утверждением) заявителя о незаконности нормативного акта и нарушении им прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как видим, в данном случае законодатель в значительной мере уклонился от детального регламентирования оснований оспаривания нормативных правовых актов в зависимости от вида и правового статуса государственных и муниципальных органов.

Между тем правовой статус государственного органа или должностного лица, по нашему мнению, играет главенствующую роль в закреплении их полномочий по оспариванию таких актов. На его основе должны определяться виды нормативных правовых актов, которые органы и должностные лица могут оспорить в суде, и основания такого оспаривания. Указанный подход в правовом регулировании права на оспаривание нормативных правовых актов публичными органами и должностными лицами должен быть, на наш взгляд, закреплен в арбитражном процессуальном законодательстве.

Как отмечалось выше, заинтересованным участником юридического конфликта по поводу законности нормативных правовых актов может выступать публичный субъект - "автор" нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой по отношению к спорному нормативному предписанию. Подобную заинтересованность в оспаривании нормативных правовых актов чаще всего проявляют органы и должностные лица, действующие на территории субъекта РФ или муниципального образования. К примеру, юридический интерес в оспаривании нормативного правового акта главы муниципального образования может иметь представительный орган местного самоуправления, если указанный акт противоречит по содержанию постановлению, принятому представительным органом. Вряд ли будет верно исключать в этом случае представительный орган местного самоуправления из числа субъектов, обладающих правом оспаривания нормативного правового акта главы местного самоуправления.

На наш взгляд, законодательные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления, а также органы исполнительной власти общей компетенции и высшие должностные лица федерального, регионального и муниципального уровней должны быть наделены правом оспаривания нормативных правовых актов не только в случае нарушения их компетенции, но и в том случае, когда спорный акт, имеющий меньшую юридическую силу, противоречит по содержанию принятому ими ранее нормативному правовому акту.

Нормы процессуального права (ст. 46 ГПК РФ, ст. 53 АПК РФ) в случаях, прямо предусмотренных законом, допускают возможность обращения в суд органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений (организаций) в защиту публичных интересов, а также прав и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

К сожалению, в ст. 252 ГПК РФ эти субъекты вообще не указаны в качестве лиц, наделенных правом оспаривания нормативных правовых актов, а в ст. 192 АПК РФ они не конкретизированы в общем перечне публичных и иных органов, имеющих право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими.

Между тем субъекты, наделенные согласно закону полномочиями по защите прав и интересов других лиц или неопределенного круга лиц (органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, общества защиты прав потребителей, саморегулируемые организации и др.), могут осуществлять эту защиту и в форме оспаривания незаконных нормативных актов, поскольку такой акт как раз и нарушает права неопределенного круга лиц и одновременно публичные интересы. Указанные субъекты имеют специальный юридический интерес в судебной проверке законности нормативных актов и поэтому должны быть указаны в процессуальном законодательстве в качестве самостоятельных субъектов, обладающих правом на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов.

Наибольший объем полномочий по оспариванию нормативных правовых актов принадлежит органам прокуратуры, которые осуществляют надзор за состоянием законности в государстве, в т.ч. и в области нормотворчества.

Анализ положений ч. 1 ст. 46 и ч. 2 ст. 251 ГПК РФ, а также ст. 53 и ч. 2 ст. 192 АПК РФ свидетельствует, что прокурор вправе оспорить нормативные правовые акты в суде общей юрисдикции или арбитражном суде по любому основанию, позволяющему считать их незаконными.

Учитывая также положения п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, за исключением издаваемых Правительством РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"). При этом не имеет значения, нарушает этот акт права и законные интересы конкретных граждан или организаций.

Так, определением судьи Амурского областного суда оставлено без движения заявление заместителя Генерального прокурора РФ о признании ст. 7 и ч. 3 ст. 38 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2003 год" противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Оставляя заявление прокурора без движения, суд указал, что в нарушение ч. 1 ст. 251 и ст. 131 ГПК РФ в заявлении отсутствуют сведения, в чьих интересах оно предъявлено, чьи и какие права нарушаются оспариваемыми нормами.

По мнению суда, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением лишь в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Поскольку в заявлении прокурора не указано, в защиту каких и чьих прав он обратился, суд предложил прокурору устранить этот недостаток.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ с таким доводом не согласилась, поскольку в соответствии с положениями ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Эта норма не оговаривает обязанность прокурора указать в заявлении сведения о нарушении чьих-либо прав и законных интересов. Такая обязанность согласно ч. 1 названной статьи предусмотрена лишь для граждан и организаций, обращающихся с аналогичными заявлениями. Таким образом, незаконность нормативного правового акта сама по себе является юридическим основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании данного акта. Заявление о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2003 год" предъявлено прокурором в пределах его компетенции. Поскольку указанное дело относится к делам, возникающим из публичных правоотношений, заявление прокурора об оспаривании нормативного правового акта не должно содержать данных, конкретизирующих, чьи и какие права, свободы и законные интересы нарушаются этим актом или его частью <1>.

--------------------------------

<1> Дело N 59-Г03-5 // Архив Верховного Суда РФ. 2003.

Несоответствие оспариваемого нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, свидетельствует о наличии дефекта в нормативно-правовой системе, нарушении законности и правопорядка в сфере нормотворчества и одновременно означает нарушение публичных интересов. Поэтому незаконность нормативного правового акта сама по себе является достаточным юридическим основанием для обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании данного акта, независимо от того, в чем заключается нарушение закона (несоответствие акта по содержанию норм закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, нарушение нормотворческой компетенции органом, издавшим спорный акт, либо нарушение порядка принятия и введения в действие данного акта), а также от того, нарушаются ли при этом права и законные интересы конкретных субъектов.

В связи с этим в нормах процессуального законодательства, регулирующих право прокурора на оспаривание нормативных правовых актов, нет необходимости указывать на то, что спорным актом нарушаются права и законные интересы граждан или организаций. Поэтому, на наш взгляд, нуждается в уточнении ч. 2 ст. 192 АПК РФ, согласно которой прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если таковой нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В этом смысле более точной представляется следующая редакция указанной нормы в части регулирования права прокурора на оспаривание нормативных правовых актов в арбитражный суд: "Прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, если в соответствии с настоящим Кодексом рассмотрение дела об оспаривании указанного нормативного правового акта отнесено к компетенции арбитражных судов".

На основании вышеизложенного в процессуальном законодательстве (АПК РФ, ГПК РФ) необходимо, по нашему мнению, закрепить следующий перечень субъектов, обладающих правом на обращение в суд общей юрисдикции и арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов:

- граждане и организации в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт применен или подлежит применению в юридическом деле в отношении этих граждан (организаций);

- прокурор в пределах своей компетенции;

- государственные, муниципальные органы (должностные лица), считающие, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушена их компетенция;

- государственные, муниципальные органы (должностные лица), полагающие, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает положения принятого ими нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой;

- государственные, муниципальные органы (должностные лица) и иные субъекты, наделенные согласно федеральному закону полномочиями по оспариванию данных нормативных правовых актов;

- государственные, муниципальные органы (должностные лица) и иные субъекты, наделенные федеральным законом полномочиями по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.