РОЗДІЛ 1. Основні засади місцевого самоврядування в Україні.

1. Розвиток місцевого самоврядування в Україні в історичному аспекті.

Місцеве самоврядування - це публічна форма само­стійного вирішення питань місцевого життя жителями відповідних адміністративно-тери­торіальних одиниць та їх органами у межах Конституції і законів держави (1)

Місцеве самоврядування України історично пройшло відносно довгий і тернистий шлях, зазнаючи протягом століть впливу східної та західної політичних культур.

Самоуправління існувало ще в давньогрецьких містах-державах Північного Причорномор’я. Від їх заснування вищим органом влади були загальні збори вільного населення (чоловіків), а виконавчими – виборна колегія архонтів. Пізніше обирався представницький орган управління, що складався з делегованих представників народу – булевтів (6).У складі Римської імперії міста, що отримали право на самоуправління, стали зватися муніціпії, в котрих до курій обирали декуріонів . Згадане муніципальне право збереглося за містами Криму і за часів Візантійської імперії (7).

У Київській Русі на рівні регіону елементи самоврядування знаходили свій вияв у вічевій демократії. Для вічової організації управління характерним був розподіл повноважень між князем та вільним населенням регіону. Зокрема, віча відали питаннями війни і миру, укладення угод, організації війська, закликали або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів.(2)

Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувались значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші питання міського життя вирішували міські віча, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт та інші посадові особи міського самоврядування. Економічну основу місцевого самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила господарювання, міські податки, платежі та інші повинності.(2)

Суб'єктом сільського самоврядування виступала сільська громада — верв, яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю корпоративної власності, представляла своїх громадян у відносинах з Іншими громадами, феодалами, державною владою. Отже, верві були носіями громадівського самоврядування (2).

З відомих причин з середини XIV століття українські землі починають поступово входити до Польської і Литовської держав. Із входженням українських земель до Великого Князівства Литовського місцеве самоврядування в містах отримало розвиток у формі війтівства відповідно до Литовських статутів 1529, 1566, 1688 pp. Міська громада ("копа", "купа") обирала війтів на міських віче (10).

Також саме в цей час в Україні з Німеччини, через Польщу, прийшло магдебурзьке право. Воно передбачало надання міськими громадами права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Першим українським містом, якому було надане магдебурзьке право, був Сянок (1339 p.). Києву було надане магдебурзьке право в 1498 p., Львову — в 1356, а Вінниці — в 1640 р.(10)

Систему органів міського самоврядування (магістратів) складали ради, які були представницькими органами міської влади, і лави, які були органами судової влади. Ради обирали на один рік. Очолювали їх один або два бургомістри, які обиралися колегіями радників. Ради були не лише представницькими органами міської влади, а й судами по розгляду і вирішенню цивільних справ. (10)

Заслуговує на увагу місцеве самоврядування за часів існування спочатку Запорізької Січі, а згодом і Української держави на чолі з Б.Хмельницьким, що було обумовлене її полково-сотенним устроєм. Адже з утворенням полків та сотень, які водночас виступали військовими та адміністративно-територіальними одиницями, система органів влади складалася з трьох урядів: генерального, полкового і сотенного. До генерального уряду входили гетьман та генеральна старшина; до полкового уряду полковник і полкова рада, яка обирала полкову і сотенну старшину. У сотнях влада належала сотнику і його помічникам. Владу на місцях здійснювали відповідно міські старшини та сільські отамани. У містах з магдебурзьким правом влада здійснювали магістрати.

Після підписання україно-московського договору 1654 року на Україні поступово розпочинається процес ліквідації українських форм місцевого самоврядування. Проте, місцеве самоврядування у властивих Україні формах знайшло своє відображення та закріплення в першій у світі Конституції – Конституції Пилипа Орлика 1720 р. В ній проголошувалося станове самоврядування, намір захистити його від свавілля урядовців; вказується міська рада ті міські й сільські отамани. До речі, така система управління збереглася й після ліквідації Гетьманщини, аж до 1782 р. А у 1782—1783 pp. уже на деяких українських територіях запроваджується губернський поділ та російська система органів місцевого самоврядування.

Земська реформа 1864 р. зумовила створення системи органів самоврядування на основі станового принципу виборів. Представницькими органами цієї системи були губернські й повітові збори, а їх виконавчими органами — управи відповідного рівня. Члени повітових земських зборів — гласні — обиралися трьома куріями (виборними групами, які відрізнялися соціальним станом). На волосних зборах обирали представників повітів, а ті потім — гласних повітових земських зборів. (10)

Реформу міського самоврядування було здійснено в 1870 році. Вона передбачала створення представницьких органів міського самоврядування - міських дум, які обира­лися жителями міста за куріальною системою. Виконавчим органом міського самоврядування стає управа на чолі з мі­ським головою, який обирається міською думою.(1)

Окрему цікаву сторінку в історії місцевого самоврядування складають спроби побудувати його систему на поч. XX ст. незалежними українськими урядами, і тому саме з цього періоду йде відлік процесу його українізації. (2)

З березня 1917 р. вся повнота влади в губерніях і повітах перейшла в руки земств. В містах органами самоврядування алишилися думи, відбулися довибори в Думи від нецензового населення. Волосні земські збори мали обиратися на підставі загального, прямого і рівного виборчого права шляхом таємного голосування строком на 3 роки. Існували волосні земські збори і за часів УНР. Ліквідували їх лише при встановленні радянської влади. (6)

За Української Держави на всій території України земства та думи відновили свою діяльність, проте вибори до них повинні були проводитись на підставі майнового цензу, а Думи були замінені Комісіями у справах міського господарства.

26 грудня 1918 р. Директорія УНР, що прийшла на зміне гетьманату, оголосила Декларацію, згідно з якою ліквідовувалися думи й земства. Їм на зміну мали прийти Трудові Ради, що обиралися аналогічно з числа робітників, селян і трудової інтелігенції. Нетрудові й експлуататорські класи не мали права голосу в управлінні республікою (6).

Радянська влада не визнавала місцеве самоврядування. За Конституцією УРСР 1919 р. органами влади на місцях (у селах і містах) були ради, а у волостях, повітах і губерніях — з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети. Конституція УРСР 1937 р. перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 р. закріпила принцип єдності системи рад як органів державної влади. (10)

Нова історія місцевого самоврядування в Україні почи­нається після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», де місцеве самоврядування визначалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостій­ного вирішення безпосередньо або через державні і гро­мадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради (які на той час входили до єдиної системи ор­ганів державної влади) всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому Закон виходив з те­орії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення у визначеному ним статусі місцевих рад - вони мали подвійну природу:як органи місцевого самовря­дування і як органи державної влади (1)

26 березня 1992 р. була прийнята нова редакція зазначеного Закону і частково змінена його назва. У цьому Законі, який дістав назву "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок у відході від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування і передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування, проголосивши, правда, практично новий дуалізм. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування — відповідно район, область. (1)

3 лютого 1994 р. було прийнято Закон України "Про формування місцевих органів влади і самоврядування", згідно з яким ради всіх рівнів оголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обиралися шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети. Поряд з цією новелою, ради областей, районів, міст Києва й Севастополя наділялися функціями органів державної влади, позбавляючи тим самим її представників Президента України. Глава держави з цим погодитися не міг, оскільки це послаблювало систему виконавчої влади. 6 серпня 1994 р. Президент України видав указ, яким підпорядкував собі голів районних і обласних рад, хоча він і не міг їх звільняти. У цей період гострої кризи і конфронтації органів державної влади інтенсивно йшов пошук систем кожного виду влади й одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування.

У травні 1995 р. було прийнято Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні". За цим Законом місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів у містах), областях, містах Києві й Севастополі оголошувалися державні адміністрації, які очолювали голови відповідних рад шляхом призначення їх Президентом України керівниками адміністрації. (10)

Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визначалися територіальні колективи громадян, які проживають у селах, селищах, містах, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їх голови, які одночасно були й головами виконавчих комітетів. Представницькими органами районів, областей, міст Києва й Севастополя були, за цим Законом, відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались. (10)

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 р., зафіксувала кілька важливих принципів існування місцевого самоврядування. Так ст. 7 встановлює, що в україні визначається і гарантується місцеве самоврядування (4).А ст. 140 Конституції має наступне положення: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (4). І нарешті 12 червня 1997 р. набув чинності Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». У новому Законі вперше зафіксовано, що первинним суб’єктом місцевого самоврядування, носієм його функцій є територіальна громада села, селища, міста (5); вона також є складовою частиною місцевого самоврядування, при тому, що попередні закони на перше місце ставили Ради та їх органи.

Прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не було останнім кроком до розвитку і остаточного становлення інституту самоврядування в Україні. Не менш важливим нормативно-правовим актом, який визначає «право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення» (3) є ратифікована 15 липня 1997 р. «Європейська Хартія місцевого самоврядування». Це основний документ для країн – членів Ради Європи (у т.ч. й України) з питань організації національної системи територіальної публічної влади на засадах місцевого самоврядування (13). На основі Хартії може бути реалізовано безліч моделей місцевого самоврядування, які будуть відрізнятись між собою. При приєднанні до Хартії кожна з держав, дотримуючись загальноєвропейських стандартів, має виробити свою національну модель самоврядування виходячи із власних потреб і традицій.

Україна ратифікувала Хартію в період, коли після ухвалення Верховною Радою України Конституції точилася гостра боротьба стосовно визначення пріоритетів у сфері місцевого самоврядування. Після прийняття Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» парламент ратифікував Хартію без будь-яких застережень, що мало на меті збалансувати систему місцевого самоврядування. Проте такий підхід парламенту зумовив практично постійний конфлікт з Радою Європи, оскільки ні політично, ні юридично наша держава впродовж тривалого часу не могла виконати взяті зобов’язання Хартії. Слід зазначити, що чинне законодавство про місцеве самоврядування ще не повністю відповідає принципам Європейської хартії місцевого самоврядування у питаннях організаційної, правової та фінансово-економічної самостійності територіальних громад. Повноцінно реалізація Хартії в Україні можлива лише відповідно до чинної Конституції України.

З огляду на все вище сказане, можна впевнено сказати, що місцеве самоврядування в Україні історично пройшло складний і суперечливий шлях який не закінчений і сьогодні.