«Государственное управление и его соотношение с исполнительной властью и административным правом»

Управление.

Государственное управление.

Исполнительная власть.

В настоящее время практически все учёные пришли к выводу о том, что управление существует в следующих системах:

1. механические

2. биологические

3. социальные

В доктрине административного права существует различные подходы к определению управления:

1. через понятие деятельность, где управление может быть определено как деятельность групп людей, соединяющих свои усилия для достижения общих целей.

2. через связь с властными полномочиями, где управление – это гласная форма социальных отношений между людьми, которые различаются должностным положением в системе организации труда (зарплате) и дополнительных выплатах.

3. через взаимодействие субъекта и объекта управления, где управление – это способность систем реализации программ в процессе информационного взаимодействия управляющей и управляемой подсистем. С этой точки зрения социальное управление (управление в обществе) представляет собой такую форму информационного взаимодействия людей, когда одна из сторон вырабатывает решения, доводит их до исполнителя, контролирует их исполнения, а другая сторона эти решения исполняет. Если субъект вырабатывающий программу и реализующий её совпадают, речь идёт о самоуправлении. Специфическая черта социального управления в том, что оно представляет собой единство управления и самоуправления.

4. через воздействие управляющей системы на управляемую (самый распространённый подход).

Признаки социального управления:

1. оно существует там, где есть совместная деятельность людей или общности (групп людей).

2. направлено на достижение определённой управленческой цели.

3. характеризуется наличием субъекта и объекта управления, где субъект наделён властными полномочиями.

4. оно реализуется в рамках определённого механизма.

В качестве основных элементов системы социального управления можно выделить:

1. субъект управления

2. управляемый субъект

3. проект деятельности

4. объект управления

5. цель управления

Субъекты управления – это государственные и местные органы, наделённые государственно-властными полномочиями, отдельные общественные организации и индивидуумы (БРСМ).

Управляемые субъекты – это отдельные индивиды либо группы людей.

Проект управленческой деятельности – способ, посредствам которого определяется организация деятельности, как самого субъекта управления, так и управляемых субъектах. Проект направлен на деятельность управляемых субъектов, способных его понять и реализовать. Управляемый субъект, в таком случае, делает это не автоматически, а «пропускает» проект через своё сознание и свою волю. Именно поэтому проект всегда является неполным, предполагая самоуправление со стороны управляемых субъектов.

Объект управления – это деятельность людей, организуемая посредствам проектов деятельности.

Цель управления – это создание и сохранение определённого состояния объекта управления.

Существует множества классификаций социального управления, например, в зависимости от уровня управления, социальное управление можно разделить на: государственное, общественное, семейное; государственное, общественное; государственное, местное.

В зависимости от характера воздействия: легитимное и нелегитимное.

Легитимное управление осуществляется официальными органами власти, например, президентом. Нелегитимное управление осуществляется, например, неформальным лидером.

В зависимости от типов социальных сфер, охватываемых управлением на: политическое, экономическое, военное и т.д.

Предметом изучения административного права является государственное управление, которое наряду с понятием административная власть является одним из центральных понятий в данной отрасли права.

До 1990 года законодательством РБ = БССР понятие исполнительная власть не применялась. В законодательстве шла речь о государственном управлении. Ему были присущи следующие признаки:

1. деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера;

2. деятельность, которая отождествлялась с государственным руководством всеми процессами, проходившими в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах;

3. в содержание данной деятельности включались организационно-распорядительные функции, в том числе функции государственного регулирования и государственного контроля. В то же время к функциям государственного управления не относились, так называемые правоохранительные функции – выявления и пресечения административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной безопасности.

В результате конституционной реформы в 1994 году в законодательстве РБ появилось понятие исполнительная власть. Исполнительная власть:

1. представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти РБ;

2. она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. Там, где отсутствуют три ветви государственной власти в их значении, которое определено конституцией РБ, исполнительная власть так же не функционирует. Например, её нет на уровне отдельно взятого, не государственного юридического лица;

3. осуществление исполнительной власти отнесено к компетенции специальных субъектов. Так в соответствии со статьёй 106 конституции РБ, исполнительную власть в РБ осуществляет правительство – Совет министров – центральный орган государственного управления. Таким образом, органами, практически реализующими функции исполнительной власти, могут быть признаны только государственные органы, наделённые исполнительной компетенцией. В этой связи, осуществлять исполнительную власть, законодательную судебные органы не могут;

4. исполнительная власть не может пониматься, как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность, поскольку из статьи 106 конституции РБ не вытекает вывод о том, что правительство является исполнительной властью; в данном случае мы ведём речь о субъектах исполнительной власти, а не о ней самой;

5. характеризуется тем, что в её распоряжении находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, средства коммуникации, армия, иные воинские формирования, например, внутренние войска, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, уголовно-исполнительные учреждения и т.д.

Государственное управление и исполнительная власть тесно связаны между собой и находятся в постоянном взаимодействии. Вместе с тем, до настоящего времени не выработан подход к определению государственного управления, его функциям, принципам и т.д. Существует четыре основных подхода в определении государственного управления:

1. Государственное управление и осуществляющие его государственные органы – составная часть единого механизма государственной власти, поэтому вместо термина государственное управление, нужно использовать термин исполнительная власть, поскольку органы исполнительной власти являются органами государственного управления. При этом исполнительная власть и государственное управление не являются синонимами.

2. Этот подход сводится к необходимости замены термина государственное управление на управление (организация управления), либо отказа от данного термина и замены его понятием публичное администрирование (этот подход применяется в РФ и ряде стран бывшего СССР, ориентированных на западные ценности).

3. Сторонники третьего подхода настаивают на концептуальном (радикальном) пересмотре понятия государственное управление, либо отказе от него в принципе. Предполагается ограничить государственное управление пределами «государственно аппаратной среды», поскольку такое управление складывается во всех ветвях государственной власти. При этом предлагается полностью развести категории исполнительной власти и управления, в результате чего термин государственное управление полностью исчезнет из юридической лексики.

4. Данный подход состоит в том, что вся деятельность, охватываемая понятием государственное управление, состоит из двух взаимосвязанных видов деятельности: регулятивной (нормотворческой и правоприменительной) и охранительной защиты (к примеру, государственный контроль, государственный надзор). Авторы данного подхода предлагают вести речь не о государственном управлении, а о административной деятельности.

Анализ законодательства РБ показывает, что термин государственное управление нормативно закреплён в нём, отражает понимание государственного управления, как функции современного государства, не является синонимом термина исполнительная власть, исходя из нижеследующего:

1. В той или иной степени, государственное управление осуществляется всеми ветвями власти (ведущую роль, при этом, отведено исполнительной ветви власти).

Законодатель на уровне Конституции РБ в статье 37 понятие «Управление делами государства» также понимает, как участие в деятельности государства не только исполнительных органов, но и всех других ветвей власти. Реализация исполнительной власти может осуществляться только её субъектам - органами исполнительной власти; в то время как государственное управление могут осуществлять все государственные органы.

2. Государственное управление осуществляется и органами, формально не относящимися к трём ветвям власти. Так, в соответствии с Конституцией РБ, президент не является главой исполнительной власти, соответственно её не реализует; но никем не будет оспариваться, что президент осуществляет государственное управление.

3. Государственная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности, которым выступает государственное управление (наряду с нормотворческой деятельностью, правосудием и прокурорским надзором).

С юридической точки зрения, государственное управление представляет собой сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти и должностными лицами, государственными служащими и гражданами (организациями), при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.

Часто государственное управление отождествляют, либо противопоставляют понятию государственное регулирование. Вместе с тем, регулирование – это функция управления. Традиционными правовыми формами регулирования являются все НПА, административно-правовое регулирование, с правовой точки зрения, выражает государственное регулирование, как ведущую функцию государственного управления, выражающуюся принятием НПА, регулирующую взаимодействие государства и общества, компетенцию и ответственность государственных органов и государственных служащих, функции, цели и принципы государственного управления и т.д. Правовое регулирование можно рассматривать, как составляющую государственного управления, поскольку оно осуществляется исключительно государством. При этом право может, с одной стороны, создавать правила поведения для участников правоотношений в сфере правового регулирования, а с другой – препятствовать распространению государственного регулирования в тех сферах, где оно не требуется. В государственном управлении каждый орган исполнительной власти участвует в механизме государственного регулирования (например, посредством принятия НПА), поэтому государственное управление по своему объёму шире, чем государственное регулирование.