Глава 8.3. Звернення громадян та їх розгляд органами державного управління

Сьогодні важко уявити орган виконавчої влади, установу, підприємство, яким би не доводилося вирішувати скарги чи заяви громадян. Людина звертається до органу влади або посадової особи письмово чи усно, сподіваючись, що її почують, прислухаються до її поради, пропозиції, критичних зауважень стосовно їх діяльності та будуть вжиті відповідні заходи для поліпшення роботи, вирішені питання, що порушуються у зверненні.

Прийняття Конституції України поставило на порядок денний питання практичної реалізації наданого громадянам права (ст. 40) надсилати індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

З метою законодавчого врегулювання цієї конституційної норми був прийнятий 2 жовтня 1996 року Закон України "Про звернення громадян". Крім того, законодавство про звернення громадян включає й інші

законодавчі акти, що видаються відповідно до Конституції та цього закону.

Він регулює питання практичної реалізації конституційного права:

- вносити в органи державної влади, об'єднання громадян (відповідно до їх статуту) пропозиції про поліпшення їх діяльності;

- викривати недоліки в роботі;

- оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон надає і забезпечує можливість: для подальшої демократизації

управління державними і громадськими справами; для впливу громадян на поліпшення роботи органів державної влади, установ, організацій, підприємств незалежно від форм власності; для захисту своїх прав та законних інтересів.

Проаналізуємо Закон "Про звернення громадян" в цілому та окремі його положення.

Як розуміти звернення громадян

Поняття "звернення" іноді тлумачиться надто вільно і широко. Однак не на всі звернення поширюється його дія. Законодавець під зверненням (ст. 3) розуміє будь-які викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Розглянемо кожну з цих складових.

Пропозиція - не тільки те, що пропонується чиїй-небудь увазі, виноситься на обговорення, розгляд і таке інше. З правової точки зору пропозиція - це звернення громадян, де висловлюється порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб. Тобто такі пропозиції, що мають громадський інтерес і значення, а їх реалізація дає змогу вдосконалити суспільні відносини, впливати на них.

У зверненнях-зауваженнях висловлюються думки, міркування, судження щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших галузей, сфер діяльності держави і суспільства. Звернення-зауваження може містити й докір, закид, вказівку на помилки у роботі органів державного управління, поведінку посадових осіб тощо.

Заява - це, як правило, письмове звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів, або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки у діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Заява, що подається на ім'я офіційної особи, установи чи організації, оформляється за певними правилами.

Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за собою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Проте найбільший відсоток серед звернень громадян займають скарги. Це пояснюється не тільки глибокою економічною кризою, різким погіршенням становища громадян, низькою ефективністю діяльності органів управління в усуненні негативних явищ у соціально-економічній сфері, але й невмінням, а іноді й небажанням посадових осіб, державних службовців вислухати людину, глибоко вникнути в суть порушених нею питань, захистити її права та законні інтереси.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів і органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

Звернення, незалежно від його виду (пропозиція, заява чи скарга), може бути усним - викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі чи письмовим - надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства. Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне).

Якщо питання, відносно яких може бути подана пропозиція чи заява, законодавцем чітко не окреслені, то рішення, дії чи бездіяльність, на які громадянином може бути подана скарга, регламентовані статтею 4 Закону. Вона дає вичерпний перелік рішень, дій чи бездіяльності, які можуть бути оскаржені у випадку, коли:

- порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян);

- створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;

- незаконно покладено на громадянина обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Загальним правилом є те, що оскаржувальні рішення, дії чи бездіяльність мають бути в сфері управлінської діяльності, а також забороняється направляти скарги для розгляду тим органам і посадовим особам, дії, бездіяльність чи рішення яких оскаржуються.

Звернення (письмове чи усне) повинно відповідати вимогам, передбаченим Законом. Стаття 5 передбачає вимоги, які є обов'язковими для звернення, і їх недотримання тягне за собою правові наслідки у вигляді повернення звернення заявникові з відповідними роз'ясненнями протягом десяти днів з дня надходження. Для уникнення такої ситуації заявникові необхідно:

1) адресувати звернення тим органам, установам, підприємствам, організаціям чи посадовим особам, до повноважень яких належить

вирішення порушених у зверненні питань;

2) вказати у зверненні своє прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання;

3) викласти у зверненні суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання або вимоги;

4) підписати письмове звернення особисто із зазначенням дати. Якщо звернення оформлено не належним чином, тобто без

дотримання цих вимог, воно повертається заявникові з відповідним роз'ясненням не пізніше десяти днів від дня його надходження. У випадку, коли воно надіслано не тому адресату, до чиєї компетенції належить вирішення порушених у ньому питань, воно у п'ятиденний термін пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється автору звернення. Разом з тим, Законом забороняється відмовляти у прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання гро- идянина, незнання мови звернення.

Зрозуміло, що оформлені належним чином і пода¹'' становленому порядку звернення підлягають обов'язковому пр- .о та розгляду.

Навпаки, письмове звернення без зазначення міс. проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого не можливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.

Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті. У цьому випадку не має значення - задовольняє прийняте рішення заявника чи ні. Не підлягають розгляду звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

Законом забороняється переслідувати громадян за критику у зверненнях органів державного управління, посадових осіб, а також у той чи інший спосіб примушувати будь-кого до подання власного чи підписання колективного звернення або участі в акціях на його підтримку. Забороняється також розголошувати відомості про автора звернення без його згоди.

Необхідно враховувати, що дія Закону "Про звернення громадян" охоплює не всі звернення. Так, його сфера застосування не поширюється на категорії звернень (заяв і скарг) громадян, порядок розгляду яких встановлено відповідними статтями Кримінально-процесуального та Цивільно-процесуального кодексів, а також Кодексом законів про працю України. Не підлягають також розгляду звернення військовослужбовців, працівників органів внутрішніх справ і державної безпеки, що стосуються їх службової діяльності. Дія Закону не поширюється на розгляд скарг на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі

колективної власносі, а також на рішення вищих державних органів, оскільки для таких звернень передбачено розгляд у судовому порядку.

Порядок, терміни подання і розгляду звернень, права громадянина і обов'язок

органів державного управління, їх керівників

Законом встановлено порядок розгляду кожного з видів звернень-пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг. Ті з них, авторами яких є Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної Праці, інваліди Великої Вітчизняної війни, повинні розглядатись особисто першими керівниками органів державного управління.

Посадові особи зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства, забезпечувати їх виконання і обов'язково повідомляти громадян про наслідки розгляду звернень. Письмова відповідь дається за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Закон встановлює права громадянина при розгляді заяви чи скарги та обов'язки органів і посадових осіб щодо розгляду заяв і скарг. Так, автор звернення має право:

« особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, а також брати участь у її перевірці;

» знайомитися з матеріалами перевірки;

« подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядав заяву чи скаргу;

» бути присутнім при розгляді заяви чи скарги:

• користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;

« одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;

» висловити усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду;

« вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.

Знання громадянами своїх прав і вміле їх використання мають велике значення, оскільки це сприяє підвищенню ефективності розгляду звернень, запобіганню повторним зверненням, а також є засобом профілактики бездіяльності та порушень, які породжують звернення.

Органи державного управління та посадові особи у межах своїх повноважень зобов'язані:

« об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

» на прохання громадянина запрошувати його на засідання органу, що розглядає заяву чи скаргу;

« відміняти або змінювати оскаржувані рішення у випадках, якщо вони не відповідають закону та іншим нормативним актам;

« невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій;

« виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

» забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання рішень, що прийняті за заявою чи скаргою;

« письмово повідомляти громадянина про результати перевірки і суть прийнятого рішенння;

» вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину внаслідок ущемлення його прав та законних інтересів;

» вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення;

« на прохання громадянина не пізніше як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання автора звернення;

« при визнанні заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;

» не допускати безпідставної передачі заяв чи скарг іншим органам;

« особисто організовувати та перевіряти стан розгляду звернень, вживати заходів щодо усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Розгляд звернень громадян при необхідності покладається на посадову особу чи службовий підрозділ, спеціально уповноважений здійснювати цю роботу.

З метою вдосконалення роботи зі зверненнями громадян, усунення недоліків і причин, що породжують скарги, підвищення персональної відповідальності посадових осіб, які допускають формально-бюрократичне ставлення до розгляду звернень громадян, організації особистого їх прийому 19 березня 1997 року був виданий Указ Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення". Указ, зокрема, зобов'язує органи виконавчої влади регулярно проводити особистий прийом посадовими особами громадян за місцем їх праці та проживання, затвердити графіки прийому. Він проводиться у встановлені дні та години, зручний для громадян час. Графік прийому визначається керівниками. Усі звернення на особистому прийомі реєструються. Якщо вони не підлягають негайному вирішенню, то розглядаються у тому ж порядку, що й письмове звернення. Ведення документації здійснюється відповідно до Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в

засобах масової інформації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року.

Для ведення прийому відводиться відповідним чином обладнане місце. Звернення громадян розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, однак, не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний строк вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлює необхідний термін для розгляду, про що повідомляється особі, яка його подала. При цьому загальний термін вирішення порушених у зверненні питань не може перевищувати сорока п'яти днів. Зазначений термін скорочено порівняно з двомісячним, який діяв раніше.

Контроль за додержанням законодавства про звернення громадян

і відповідальність за його порушення

Контроль за дотриманням законодавства про. звернення громадян відповідно до своїх повноважень здійснюють Верховна Рада і народні депутати України, Президент і Кабінет Міністрів, Уповноважений з прав людини Верховної Ради, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади щодо підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій.

Нагляд за дотриманням цього законодавства покладено на органи прокуратури України. Прокурори в межах своїх повноважень вживають заходи до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності. Винні в порушенні Закону несуть цивільну, адміністративну чи кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України.

Звертаємо увагу на те, що у випадку задоволення скарги орган або посадова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обгрунтовані витрати, понесені у зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідного органу та втрачений на цей час заробіток. Громадянину на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані й моральні збитки, спричинені неправомірними діями або рішенням органу чи посадової особи при розгляді скарги. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку.

Передбачена також відповідальність громадян за подання звернень протиправного характеру. Тобто таких, що містять наклеп, образи, дискредитацію органів державного управління та їх посадових осіб, керівників організацій, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інші протиправні дії. Якщо громадянином у

зверненні повідомлені завідомо неправдиві відомості, то за рішенням суду з нього можуть бути стягнуті витрати, зроблені у зв'язку з перевіркою такого звернення.

Загалом Конституція України, Закон України "Про звернення громадян", Указ Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" створили законодавчу базу такої важливої галузі суспільних відносин, як право громадянина на звернення, що є ще одним кроком на шляху до демократизації державного управління. На нашу думку, ці акти повинні стати настільними книгами керівників і посадових осіб різних рангів, які несуть персональну відповідальність за організацію прийому громадян і розгляду їх звернень.