§1.Безработица и государственная политика занятости.

Безработица - это явление, органически связанное с рынком тру­да. Критерии признания человека безработным обычно устанавливаются законом или правительственными документами и могут немного различаться по странам. Но, как правило, несколько признаков присутствуют во всех определениях. Это :

• трудоспособный возраст, то есть человек должен быть старше минимального возраста, с которого законодательство разрешает работать по найму, но младше возраста, по достижении которого назначается пенсия по старости.

• Отсутствие у человека постоянного источника заработка в течение некоторого времени (например месяца).

• Доказанное стремление человека найти работу (например, обращение его в службу занятости и посещение тех работодателей, к которым его направляют на собеседование сотрудники этой службы)¹.

В России безработный должен отвечать условиям: проживать на территории РФ более 6 месяцев, не иметь заработка, быть зарегистрированным в службе занятости, быть готовым приступить к подходящей работе.

Институту государственной службы занятости около 100 лет. Его предтечей были биржи труда, получившие во многих странах широкое распространение во второй половине позапрошлого века. До этого трудоустройством, как правило, занимались профессиональные корпорации, а услуги немногочисленных частных контор трудового посредничества ограничивались довольно узкими областями деятельности (например, наймом домашней прислуги).

В два последних десятилетия XIX в. стали создаваться организации, выступавшие посредником при подборе рабочей силы. Однако им не особенно доверяли и профсоюзы, и работодатели: первые опасались, что биржи труда будут использоваться работодателями в штрейкбрехерских целях, вторые - что под давлением профсоюзов биржи будут отдавать приоритет в трудоустройстве членам профсоюза, препятствуя тем самым мобильности рабочей силы. Обе стороны трудовых отношений были заинтересованы во вмешательстве некой нейтральной стороны, которой и стало государство. Последнее, в свою очередь, было заинтересовано в предупреждении массовой безработицы как источника социальной напряженности, а также в межрегиональном или отраслевом перемещении рабочей силы как условии повышения эффективности национального производства.

"Включенность" государства в политику предупреждения безработицы стала очевидной на рубеже XIX - ХХ вв. Наиболее интенсивно данный процесс проходил в Германии, где уже в начале прошлого века существовало 400 государственных бирж труда и 3500 бирж профсоюзов. С их помощью заполнялись более миллиона вакансий в год, половина из которых приходилась на государственные структуры. В 1910-1912 гг. в Великобритании впервые были созданы национальная система бирж труда и государственная страховая система на случай безработицы².

В России биржи труда возникли в начале XX в. Они создавались городскими управами в крупных промышленных центрах, таких как Москва, Петербург, Рига, Одесса. Наряду с биржами труда в России до 1917 г. получили широкое распространение платные частные посредни­ческие конторы.

Причины безработицы разнообразны:

1. Структурные сдвиги в экономике, выражающиеся в том, что внедрение новых технологий, оборудования приводит к сокращению излишней рабочей силы;

2. Экономический спад или депрессия, которые вынуждают работодателей снижать потребность во всех ресурсах, в том числе и трудовых;

3. Политика правительства и профсоюзов в области оплаты труда: повышение минимального размера заработной платы увеличивает издержки производства и тем самым снижает спрос на рабочую силу;

4. Сезонные изменения в уровне производства в отдельных отраслях экономики;

5. Изменения в демографической структуре населения, в частности рост численности населения в трудоспособном возрасте увеличивает спрос на труд и, возрастает вероятность безработицы³.

Исходя из причин безработицы, можно сформулировать её основные формы:

Фрикционная безработица - связана с перемещением людей с одной работы на другую, из одной местности в другую. Причина этой формы безработицы в том, что и люди, и рабочие места неоднородны, и поэтому требуется определённое время для "взаимного поиска".

Структурная безработица - связана с изменением в технологиях, а также с тем, что рынок товаров и услуг постоянно изменяется: появляются новые товары, которые вытесняют старые, не пользующиеся спросом. В этой связи предприятия пересматривают структуру своих ресурсов и, в частности, ресурсов труда. Как правило, внедрение новых технологий приводит к увольнению части рабочей силы, либо к переобучению персонала.

Сезонная безработица - связана с неодинаковыми объёмами производства, выполняемыми некоторыми отраслями в различные периоды времени, то есть в одни месяцы спрос на рабочую силу в этих отраслях растёт, в другие - уменьшается. К отраслям, для которых характерны сезонные колебания объёмов производства относятся прежде всего сельское хозяйство и строительство.

Циклическая безработица - связана с недостаточным совокупным спросом на товары и услуги, который вызывает рост безработицы в тех отраслях, где эти товары производятся.

Скрытая безработица, которая характерна для отечественной экономики. Суть её в том, что в условиях неполного использования ресурсов предприятия, вызванного экономическим кризисом, предприятия не увольняют работников, а переводят на сокращённый режим рабочего времени (неполная рабочая неделя или рабочий день), либо отправляют в вынужденные неоплачиваемые отпуска. Формально таких работников нельзя признать безработными, однако фактически они являются таковыми.⁴

На конец февраля 2003г., по оценке Госкомстата РФ, общая численность безработных в России сократилась на 0,5% по сравнению с январем 2003г. и составила 6,11 млн. чел. Уровень безработицы в стране составил в соответствии с методологией МОТ 8,5% всего экономически активного населения страны. При этом число официально зарегистрированных безработных в феврале 2003г. выросло на 3,8% по сравнению с январем 2003г. и составило 1,621 млн. чел. (26,5% от общего количества безработных). По сравнению с ситуацией на конец февраля 2002 г. общая численность безработных в России за год возросла на 2,4%, в том числе официально зарегистрированных – на 12,2%. ⁵

⁶

Доля мужчин в общей численности безработных в 2000 году превысила долю женщин (53,3% против 46,7%), а в численности безработных, зарегистрированных в органах службы занятости, составила 31% и 69% соответственно.⁷ Но, например, в Омской области 2002 году доля женской безработицы в общей численности незанятых граждан составила 71,9 процентов.⁸

Среди безработных больше всего молодых россиян в возрасте от 20 до 24 лет (930 тысяч человек, или 17,8 процента). Устроиться в какую-либо фирму или на предприятие "молодой смене" становится все труднее. 40 процентов выпускников образовательных учреждений не находят себе применения. Да и в следующей возрастной группе (25-29 лет) 670 тысяч человек - безработные. Словом, 41 процент всех "лишних" - молодежь до 30. Конечно, многие из них нашли себе применение в теневом секторе, где занято более 10 миллионов человек (по оценкам независимых экспертов, до 20 миллионов).⁹ Но это далеко не лучший вариант для нашей экономики. Очень плохо, когда вчерашним школьникам и студентам приходится начинать взрослую жизнь неустроенными, идти в весьма сомнительный бизнес, привыкая "химичить", нарушать закон.

Безработица продолжает молодеть. Если в феврале и мае 2002 года средний возраст оказавшихся не у дел составлял 35 лет, то в августе - 34,5. Среди безработных каждый десятый имеет высшее образование, каждый четвертый - среднее профессиональное. Чтобы найти подходящее место, требуется в среднем более восьми месяцев, однако каждый третий не может устроиться на работу более года. Характерно, что 1,1 миллиона россиян оказались на улице из-за сокращения штатов, ликвидации предприятий или собственного дела¹⁰.

Таким образом, можно сказать, что бич современного общества, в том числе и Российского – это безработица, вызываемая как развитием технологий, так и экономическим спадом. И большую роль в регулирование сокращения безработицы в наше время отводится государству.

Политика занятости осуществляется государством на основе еже­годно принимаемой (соответственно развиваемой, дополняемой и корректируемой) «Федеральной программы содействия занятости на­селения в Российской Федерации». В центре программы — защита от безработицы. Она охватывает как работающих, но находящихся под угрозой увольнения, так и безработных, зарегистрированных в ор­ганах федеральной государственной службы занятости.

Основная задача политики занятости заключается не в том, что­бы способствовать восстановлению на работе всех уволенных, вне зависимости от потребности в них производства и причин увольне­ния. Такая политика означала бы торможение или остановку есте­ственного процесса высвобождения «излишней» рабочей силы и тем самым противоречила бы императивам перехода к рынку, в том числе необходимости повышения экономической эффективности. Политика занятости осуществляется на основе сочетания трудоуст­ройства со структурной перестройкой экономики и улучшением по­казателей общественного производства.

Можно выделить следующие основные задачи, стоящие перед государством на рынке труда:

Во-первых, достижение такого соотношения между спросом и предложением труда, а также его активной и резервной частями, при котором, с одной стороны, обеспечивается необходимый уровень жизни основной массы населения, а с другой – сохраняются эффективные стимулы к труду.

Во-вторых, формирование оптимальной профессионально-отраслевой, квалифицированно – образовательной и географической мобильности трудовых ресурсов, что создает предпосылки для повышения эффективности всей рыночной экономики.

В-третьих, необходимость интеграции России в международную систему разделения труда, что предполагает активную международную конкуренцию в сфере производства, науки и техники, организации управления.

Государство на рынке труда должно осуществлять систему мер целенаправленного воздействия на количественные и качественные аспекты развития и потребления работников, достижение большего соответствия их профессиональной подготовки современному уровню производства. Кроме того, в настоящее время появились новые противоречия, такие как противоречия между достигнутым уровнем образования и квалификации основной массы работников и невозможностью их применения в условиях экономического спада, изменение статуса от «полностью и всегда занятого» до «возможно безработного», возросла конкуренция между отдельными группами трудоспособных по полу и возрасту, положению в иерархической системе российского общества.

Согласно российскому закону о занятости, государственная политика занятости заключается в содействии полной, продуктивной и свободно избранной занятости путём обеспечения профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки высвобождающихся граждан, сдерживания массовой долгосрочной (хронической) безработицы, повышения эффективности государственной службы занятости и реализации других мер, направленных на обеспечение социальной защиты граждан на рынке труда.

Формой реализации государственной политики занятости на всех уровнях управления являются федеральные, территориальные и местные (городские, районные) программы.

В современных условиях исходным постулатом стратегии занятости в российском обществе должно стать сохранение и до известных пределов повышение уровня занятости населения, одновременно не блокируя высвобождение лишней рабочей силы с предприятий.

В целях усиления социальной ориентации экономики, достижения эффективной занятости населения, способствующей росту благосостояния россиян, и обеспечения необходимых условий для создания и сохранения рабочих мест Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин 23 мая 1996 г. утвердил Комплексную программу мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996 - 2000 гг., обязал Правительство Российской Федерации в двухмесячный срок обеспечить разработку и принятие плана мероприятий по реализации Программы, возложить на Министерство труда Российской Федерации общее организационно-методическое руководство и контроль за обеспечением реализации Программы, а также координацию работ по проведению социальной экспертизы разрабатываемых федеральных целевых и инвестиционных программ и рекомендовал органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать и утвердить план мероприятий по обеспечению реализации Программы.

Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 гг. включает систему мер, осуществляемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Реализация Программы призвана обеспечить координацию долгосрочных и среднесрочных инвестици­онных программ, федеральных целевых программ, связанных со структурной перестройкой экономики, программ социально-экономического развития отдельных регионов, иных программных решений,

принима­емых органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, в целях повышения эффективности расходования финансовых и материальных ресурсов, направляемых на создание и сохранение рабочих мест.

Анализ ситуации в сфере занятости в Российской Федерации в предшествующие годы показывает, что способность складывающегося рынка труда к саморегулированию все еще незначительна, поэтому остается необходимость в использовании элементов государственного регулирования, которое предусматривается организовать в ходе реализации Программы.

Главным направлением государственной политики в социально-трудовой сфере является формирование эффективной системы создания и сохранения рабочих мест, сохранения кадрового потенциала в сочетании с опережающими мерами по предотвращению роста безработицы.

Целями Программы являются повышение уровня и изменение структуры занятости населения Российской Федерации на основе создания экономически эффективных рабочих мест в перспективных отраслях экономики.

Основными задачами Программы являются¹¹:

0. обеспечение правовых, экономических и организационных условий для создания и сохранения рабочих мест, развития кадрового потенциала в различных отраслях экономики и регионах Российской Федерации;

1. регулирование складывающегося национального рынка труда и повышение конкурентоспособности отечественной рабочей силы;

2. формирование эффективной структуры занятости населения; повышение качества создаваемых рабочих мест; развитие профессиональной и территориальной мобильности рабочей силы; создание благоприятных условий для повышения уровня жизни за счет стимулирования трудовой активности населения, усиления роли и ответственности участников социально-трудовых отношений в сфере занятости населения;

3. предотвращение роста неполной занятости и массовой безработицы; развитие системы общественных работ.

Реализацию Программы предусматривается осуществлять в два этапа в течение 1996-2000 гг.

В рамках первого этапа реализации Программы, рассчитанного на 1996-1997 гг., федеральным органам исполнительной власти необходимо осуществить следующий комплекс мер:

1. Определение потребности в создании рабочих мест

2. Выявление отраслевых и региональных приоритетов в развитии и сохранении перспективных рабочих мест

3. Проведение социальной экспертизы разрабатываемых федеральных целевых и инвестиционных программ

4. Разработка нормативной правовой базы, ориентированной на формирование общих условий для создания и сохранения рабочих мест.

5. Создание механизма, обеспечивающего развитие профессиональной и территориальной мобильности рабочей силы

6. Повышение эффективности использования имеющихся производственных мощностей

7. Формирование системы организации временных рабочих мест на базе общественных работ

8. Разработка механизма развития социального партнерства в области создания и сохранения рабочих мест

9. Целевая поддержка создания и сохранения рабочих мест для неконкурентоспособных граждан

На втором этапе реализации Программы, охватывающем 1998-2000 гг. федеральным органам исполнительной власти необходимо добиться решения следующих задач:

1. Разработка и реализация пакета целевых программ, направленных на создание рабочих мест в отраслях экономики и регионах Российской Федерации

2. Создание условий для повышения качества рабочих мест

3. Стимулирование формирования эффективной структуры занятости населения

В “Федеральной целевой программе содействия занятости населения РФ на 1998-2000 год” предусмотрена необходимость обеспечения в ближайшей перспективе взвешенности в политике занятости с тем, чтобы, с одной стороны, не допустить массовой безработицы, а с другой, - не препятствовать высвобождению излишней рабочей силы в связи со структурной перестройкой экономики.

Политика на рынке труда в ближайшем периоде будет направлена на:

• обеспечение прогрессивных сдвигов в отраслевой структуре занятости населения;

• переориентацию экономически активного населения на новые формы трудовых отношений;

• достижение сбалансированности предложения рабочей силы и числа рабочих мест;

• предупреждение массовой безработицы на местных рынках труда;

• создание новых и повышение эффективности существующих рабочих мест;

• развитие кадрового потенциала путём совершенствования системы обучения, переобучения, переподготовки и повышения квалификации кадров;

• рост мобильности трудовых ресурсов.

К ключевым интегрированным направлениям действий Правительства РФ по решению проблем занятости относится:

• преодоление дефицита рабочих мест посредством проведения сбалансированной инвестиционной и налоговой политики, стимулирующей более полное использование имеющихся рабочих мест, развитие малых предприятий, направление капитальных вложений как в перспективные развивающиеся отрасли, так и в отрасли традиционной занятости;

• экономическое стимулирование развития предпринимательства, малого и среднего бизнеса, индивидуальной предпринимательской деятельности, прежде всего, в регионах с напряжённой ситуацией на рынке труда;

• оптимизация масштабов занятости в негосударственном секторе экономики, обеспечение государственного контроля за соблюдением трудового законодательства в этой сфере;

• разработка специальной программы по стабилизации занятости в регионах с напряжённой ситуацией на рынке труда;

• развитие гибких форм занятости;

• последовательная стабилизация уровня жизни, усиление адресной социальной поддержки населения, направленной в том числе на снижение потребности в работе, которая имеется у отдельных социальных групп населения;

• дальнейшее развитие системы непрерывного образования как наиболее прогрессивного средства формирования высокого качества рабочей силы;

• улучшение качества рабочей среды, включая вопросы условий труда, зарплаты и использования рабочего времени;

• сокращение кадрового потенциала высококвалифицированных работников, эффективное использование рабочих мест;

• проведение взвешенной миграционной политики, направленной на позитивное территориальное перемещение населения, обустройство мигрантов, защиту российского рынка труда;

• развитие и повышение эффективности программных услуг, реализуемых через государственную службу занятости населения и направленных на предотвращение безработицы и возвращение лиц, не имеющих работу, к активному труду.

Государственное регулирование рынка труда целесообразно рассматривать как многоуровневый процесс. В обобщённом виде иерархию процесса можно представить в виде трёх уровней: макроуровня, регионального уровня и микроуровня.

На макроуровне высшие органы законодательной и исполнительной власти призваны решать следующие основные задачи:

1. Согласование финансово – кредитной, структурной, инвестиционной, внешнеэкономических политик с системой целей регулирования рынка труда. К этой задаче относятся вопросы принятия решений о государственных заказах и закупках продукции, в первую очередь оборонного, инфраструктурного, экологического и социального назначения, о государственных инвестиционных программах, дотациях, субвенциях, кредитах и налоговых льготах, направленных на поддержание и развитие производства в приоритетных отраслях. Особая задача - регулирование внешнеэкономических связей в интересах занятости.

2.Согласование социальной, демографической, миграционной политик с целями и приоритетами регулирования рынка труда. В число задач этого блока входят минимизация оттока квалифицированных кадров за рубеж, ограничение нежелательных и нелегальных форм иммиграции, содействие занятости зарегистрированных беженцев и вынужденных переселенцев, регулирование доходов, рассматриваемых в данном контексте как цена труда.

3. Политика трудоустройства и социальной поддержки незанятого населения. В число задач данного блока входят организационное развитие Министерства труда и социального развития, в том числе службы занятости и других структур. Основой данного блока является политика Министерства труда и социального развития (службы занятости) на рынке труда.

Государство на рынке труда должно осуществлять систему мер целенаправленного воздействия на количественные и качественные аспекты развития и потребления работников, достижение большего соответствия их профессиональной подготовки современному уровню производства.