Глава I. Понятие управления и самоуправления
В некоторых странах, вопросы местного самоуправления и управления регулируются нормами административного, а не конституционного права, хотя четкого различия между сферами их применения не проводится. В большинстве стран основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях.
Административно-территориальное деление. Территория государства делится на административно-территориальные единицы. Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) - общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: области - районы - общины, четырехзвенное: регионы - области - районы - общины. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).
Государственная власть и публичная власть территориального коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на местах - в административно-территориальных единицах, в районах административной автономии, - определяется двумя факторами: разным подходом к понятию государственной власти и публичной власти территориального коллектива и доктриной разделения административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные».
«Естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Согласно принятой во многих странах доктринальной концепции, различаются «естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Первые - это поселения, села, города, где люди исторически и «естественно» группировались для совместной жизни, обычно возле источников воды. Они выбирали для управления определенных лиц - вождей, старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления - сходы, собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматриваются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. В настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин, оказавшихся нежизнеспособными.
В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те, ни другие различия (государственной власти и политической власти местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления и управления) не проводятся. Все органы - народные советы, советы депутатов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. - рассматриваются как единственные полновластные органы на своей территории. Они избираются гражданами и соподчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают. Советы рассматриваются как государственные органы.
Различаются четыре системы органов местного самоуправления и управления: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов. Право и государство неразрывно взаимосвязаны друг с другом, но каждая страна строит свое управление и самоуправление, беря во внимание свои индивидуальные особенности исторического развития. Поэтому правовые системы различных государств отличаются друг от друга и имеют свои характерные черты. Это отличие бывает очень значительным. Отдельные страны оказывают на другие государства непосредственное влияние, имеющее как политический, идеологический, так и экономический характер. В результате этого внутри права одного государства сосуществуют различные правовые системы.
Что же касается местного самоуправления, то его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации им полномочий подконтрольна государству. К органам местного самоуправления относятся:
представительные органы самоуправления;
собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);
главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);
местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.
Формы управления и самоуправления во многом определяются государственными формами, политическими режимами и политическими системами. Формы, содержание и принципы управления и самоуправления в федеративных государствах и конфедеративных республиках существенно отличаются от таковых в унитарных государствах. Формирование государственности, организация систем управления и самоуправления – это естественноисторический процесс, формирующийся снизу вверх, а не наоборот. Причем самоуправление первично, складывается раньше остальных систем. Местное самоуправление – это фундамент всей системы государственности. Управление и самоуправление в России должны строиться с учетом всей специфики российского общества и государства. При формировании институтов власти и управления необходимо сочетать интересы как всех народов России, так и народов исторически сложившихся территориальных образований. Местные органы власти также следует формировать с обязательным учетом многонационального состава населения каждой республики, области, края и округа.