Тема: Экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В широком смысле такую основу составляет местная экономика в целом, включая деятельность хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности. Местное самоуправление опирается также на экономическую поддержку государства.

15.1. Муниципальная собственность

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Она представляет собой вид публичной собственности наряду с государственной собственностью.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное, во-первых, для решения вопросов местного значения; во-вторых, для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государствен-ных полномочий; в-третьих, для обеспечения деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, учреждений. В случае возникновения у муниципального образования пра-ва собственности на имущество, не предназначенное для вышеназванных целей, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущест-ва) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Виды муниципального имущества. Закон от 6 октября 2003 г. устанавливает в общем виде перечень объектов собственности поселений, муниципальных районов, городских округов.

В собственности поселений могут находиться:

1. имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населе-ния, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц насе-ленных пунктов поселения;

2. автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инже-нерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инже-нерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3. жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих гра-ждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных усло-вий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4. пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортно-го обслуживания населения в границах поселения;

5. имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6. объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7. библиотеки;

8. имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей по-селения услугами организаций культуры;

9. объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муни-ципального) значения, расположенные в границах поселения;

10. имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11. имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения тер-ритории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12. имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13. имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации риту-альных услуг и содержания мест захоронения;

14. имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15. земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в со-ответствии с федеральными законами;

16. обособленные водные объекты на территории поселения;

17. леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться:

1. имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2. автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерально-го и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслу-живания;

3. пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортно-го обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4. имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

5. имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

6. имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

7. имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организа-ции отдыха детей в каникулярное время;

8. имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

9. имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

10. архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

11. имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на тер-ритории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и органи-зации ритуальных услуг;

12. межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;

13. имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) му-ниципальных правовых актов, иной официальной информации;

14. земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

15. обособленные водные объекты на территории муниципального района, располо-женные на межселенной территории муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные выше.

Субъекты и содержание права муниципальной собственности. Содержание права муниципальной собственности в соответствии со ст. 209 ГК РФ составляют правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом. Однако собственник — это субъект, который не просто владеет, пользуется, распоряжается определенным имуществом, но делает это по своему усмотрению и в своем интересе.¹ Можно владеть, пользоваться, даже распоряжаться определенным имуществом, но не по своему усмотрению, не в своем интересе, а по поручению собственника.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежа-щего ему имущества любые действия, не противоречащие закону, иным актам; не нару-шающие права, охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом; отдавать имущество в залог и обре-менять его другими способами; распоряжаться им иным образом. Собственник может пе-редавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.

На отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. Так, п. 1 ст. 215 ГК РФ в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования, а значит — местные сообщества жителей, чью юридическую личность и персонифицируют муници-пальные образования. Местное население в сфере отношений муниципальной собственности выступает первичным собственником. Органы местного самоуправления могут быть определены как публичные собственники, т.е. как органы, которые не только осу-ществляют полномочия от имени первичного собственника, но и формулируют его ин-тересы, отождествляют свое волевое усмотрение с усмотрением населения. Органы мест-ного самоуправления в пределах собственной компетенции осуществляют все полномо-чия собственников. Они от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в их развитие нормативными актами органов местного самоуправления. Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ, субъектов федерации, органам местного самоуправ-ления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответ-ствии с федеральными законами.

Управление муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления осу-ществляют правомочия собственника в отношении муниципального имущества в рамках своей компетенции. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а ис-полнительные органы местного самоуправления исходя из заданной нормативной про-граммы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

Движимое, недвижимое муниципальное имущество находится в местной казне наряду со средствами местных бюджетов или закрепляется за муниципальными унитар-ными предприятиями и учреждениями. Муниципальные предприятия и учреждения, за которыми закрепляется определенное имущество, осуществляют в его отношении пра-вомочия владения, пользования, распоряжения, но не в качестве собственников, поскольку их действия по управлению вверенным имуществом ограничены усмотрением орга-нов местного самоуправления, продолжающих осуществлять в отношении названного имущества правомочия собственника. Муниципальные предприятия владеют, пользуют-ся, распоряжаются закрепленным за ними имуществом на праве хозяйственного ведения, а муниципальные учреждения — на праве оперативного управления. Оба эти права производны от права муниципальной собственности и представляют собой его содержатель-но усеченные копии.

Находящееся в составе казны имущество принадлежит на праве собственности не-посредственно соответствующему муниципальному образованию. Учет составляющего местную казну имущества и его движения, например, в Екатеринбурге, осуществляется комитетом по управлению городским имуществом путем занесения соответствующих сведений в специальный раздел реестра муниципальной собственности. Выписка из рее-стра муниципальной собственности является документом, подтверждающим учет не-движимого имущества в составе муниципальной собственности. Документом, удостове-ряющим право муниципальной собственности на недвижимое имущество, является сви-детельство о государственной регистрации права, выданное учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Докумен-том, подтверждающим право муниципальной собственности на движимое имущество, является выписка из реестра муниципальной собственности.

Сведения о муниципальном имуществе, закрепленном за муниципальными орга-низациями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, так же, как и о казенном имуществе, заносятся в реестр муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления, создавая муниципальные предприятия, опре-деляют предмет и цели деятельности данных предприятий, решают вопросы назначения и увольнения руководителей муниципальных предприятий, реорганизации и ликвида-ции последних, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), осуществляют контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предпри-ятиям имущества, заслушивают отчеты руководителей данных предприятий об их дея-тельности. Предприятия не вправе продавать принадлежащее им на праве хозяйственно-го ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в каче-стве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия соответствующих органов местного самоуправления. Остальным своим имуществом муниципальные предприятия распоряжаются, по общему правилу, самостоятельно. Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления имеют право на получение части прибыли от ис-пользования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятий.

Состоящие на местном бюджете учреждения осуществляют в отношении закреп-ленного за ними на праве оперативного управления имущества правомочия владения, пользования, распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями органов местного самоуправления и назначением имуще-ства. Органы местного самоуправления, осуществляя полномочия собственника муници-пального имущества, вправе изымать закрепленное за учреждениями имущество, если оно оказывается излишним, не используется или используется не по назначению. Органы местного самоуправления вправе распоряжаться таким имуществом по своему усмотре-нию. Учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом или имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных им по смете. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования суб-сидиарно (дополнительно) отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение.

Необходимо иметь в виду, что представительные и исполнительные органы мест-ного самоуправления имеют сложную природу, одновременно являясь и органами управления — субъектами публичного права, и учреждениями — субъектами граждан-ского права, прежде всего имущественного оборота. Следовательно, органы местного са-моуправления в качестве органов публично-властного управления осуществляют полно-мочия собственников муниципального имущества, а в качестве учреждений (юридиче-ских лиц) полномочия оперативного управления в отношении имущества, которое они сами за собой закрепляют (либо которое закреплено за ними иным путем). Органы мест-ного самоуправления вправе участвовать в создании предприятий смешанной формы собственности.

Органы местного самоуправления наделены правом предоставлять различные ви-ды муниципального имущества в аренду. Стремясь повысить привлекательность муниципального имущества для реальных и потенциальных арендаторов, увеличить эффек-тивность его использования в интересах жителей, органы местного самоуправления при-бегают к практике предоставления льгот арендаторам муниципального имущества. По-рядок и условия приватизации муниципального имущества (возмездное отчуждение имущества в собственность физических и юридических лиц) определяются нормативны-ми правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Не менее важно, чем эксплуатация и отчуждение муниципального имущества, по-полнение муниципального имущества новыми объектами. Одно из направлений этой работы — строительство жилья и социально-экономической инфраструктуры.

Органам местного самоуправления на территории своих муниципальных образований приходится взаимодействовать не только с предприятиями, учреждениями, орга-низациями, находящимися в муниципальной собственности, но и с немуниципальными предприятиями, учреждениями, организациями. В этом взаимодействии можно выделить две сферы: сферу компетенции муниципальных образований и их органов местного

самоуправления и сферу иных аспектов местной жизни и взаимодействия муниципальных и немуниципальных субъектов.

В первой сфере органы местного самоуправления вправе координировать участие любых расположенных на их территории предприятий, учреждений, организаций в комплексном социально-экономическом развитии своих муниципальных образований. В пределах собственной или переданной им в порядке наделения государственными пол-номочиями компетенции органы местного самоуправления определяют порядок и усло-вия хозяйствования и иной деятельности любых субъектов. Они, например, осуществля-ют приемку в эксплуатацию законченных строительством объектов жилищно-гражданского и производственного назначения, отвечают за перевод жилых помещений в нежилые и за перевод нежилых помещений в жилые, определяют правила организации уличной торговли.

Упорядочивая на территории своих муниципальных образований деятельность хозяйствующих и иных субъектов независимо от форм их собственности, органы местно-го самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законами субъекта РФ. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями, ор-ганизациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.