Глава 3

Политические технологии реформирования российской

государственности и управления

С начала 90-х годов политические процессы в России

связаны с переходом к новой системе общественных отношений,

политикогосударственного устройства и управления.1

Какие же технологии использовались и используются

приэтом?

3.1. Конституционноправовые технологии

Рассмотрим технологию наиболее полной реализации

принципа федерализма. Исторически идея федерализма была

обоснована в XVII 1в. как средство децентрализации управления

(«горизонтальное разделение власти»), а, следовательно, как

средство демократизации государственного строя.

Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он

не рассматривался и сейчас не рассматривается как форма решения

так называемого национального вопроса (США, ФРГ, Бразилия,

Австралия и др.)

Как известно, Российская Федерация возникла в силу

определенных исторических причин. Представляется, что

федерализм выступает единственно возможной формой

демократического управления столь обширным государством, как

Российская Федерация.

Основы государственного устройства, сформулированы в ст.

5 Конституции Российской Федерации. Однако эти формулировки

носят компромиссный характер, отражающий политическую

нестабильность в стране. Так, республика характеризуется [152]

как государство, что может быть понято как признание ее

суверенитета и международноправовой правосубъектности. Но

такое .понимание противоречило бы ст. 4 Конституции, в которой

установлено, что суверенитет Российской Федерации неделим

(«распространяется на всю ее территорию»), а значит, субъекты

1 См. Жуков В.И., Краснов Б.И.1 Политические итоги 2000 года // Наша власть:

дела и лица, 2001, № 1.

155

Федерации не вправе выступать как субъекты международного

права. Кроме того, весьма трудно совместить принцип равноправия

субъектов Федерации с тем, что одни из них являются

государствами, а другие, в лучшем случае, только некими

государственными образованиями. Является ли устав субъекта

Федерации по своей юридической силе равным Конституции, и

если да, то почему они поразному называются, если же нет, то

можно ли говорить о равноправии? Какой смысл вкладывается в

понятие «самоопределение народов»? Означает ли это, что более

100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной

государственности, вправе ее теперь законно обрести? Или следует

считать, что, приняв данную Конституцию, они уже

самоопределились? Не совсем ясно также, что означает

равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношениях с

федеральными органами государственной власти (ч. 4, ст. 5), если

до этого в части 1 статьи 5 уже было закреплено равноправие

субъектов Федерации?

Особенностью России на нынешнем этапе ее развития

является то, что федерализм переживает переходный период,

обретая демократические формы в сложных экономических и

политических условиях, и прежде всего в условиях обострения

межнациональных отношений. Отсюда неопределенность, а иногда

противоречивость норм, определяющих правовой статус

Федерации и ее субъектов. Еще не приняты многие Федеральные

законы, предусмотренные Конституцией, не сложилась судебная

практика по спорам о компетенции властей, нет отрегулированной

вертикали исполнительной власти.

Вхождение в состав Федерации 89 субъектов (самая

большая по числу субъектов Федерация в мире) явилось

результатом включения всех автономий и

административноправовых единиц, далеко не равных в

экономическом отношении.

Отсюда выдвижение определенными кругами различных

проектов по сокращению числа субъектов Федерации,

обоснованных [153] необходимостью создания крупных

экономических комплексов. Экономикогеографический

федерализм в будущем, несомненно, испытает влияние

156

интеграционных процессов развития рыночных отношений,

подгонять которые политическими методами опасно.

В настоящее время нельзя считать завершенным и

закрепление национально-государственных основ российского

федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей

национальных и территориальных субъектов Федерации.

Сегодняшняя Российская Федерация включает в себя 32 весьма

неоднородных национальных государства или образования, а 57

субъектов имеют только территориальную основу. Неравенство

прав и обязанностей порождает иждивенчество во

взаимоотношениях многих субъектов с Федеральной властью.

Выравнивание прав и обязанностей субъектов Федерации

составляет важное направление совершенствования

государственного устройства России.

Ряд конкретных технологий совершенствования

российского федерализма можно обнаружить в Концепции

государственной национальной политики Российской Федерации,

утвержденной указом Президента от 15 июня 1996 г.

Другая технология - разделение компетенции между

федеральной властью и властью в субъектах Федерации -

используется для процесса обновления государственности.

Центральная федеральная власть не может обладать

неограниченными полномочиями по управлению страной, она

обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации,

без чего государственная власть не может носить демократический

характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании

сильной федеральной власти, наделенной широкими

полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в

то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и

иметь возможность решать лишь второстепенные вопросы жизни

своего населения. Это объективное противоречие любой

федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально

проводить разграничение компетенции государственных органов

федерации и ее субъектов.

Практика выработала формулу решения этой проблемы,

которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции

[154] федеральных органов власти, б) совместной компетенции

157

органов власти Федерации и ее субъектов, в) исключительной

компетенции субъектов Федерации. Такое решение проблемы

характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Российская Федерация следует по этому испытанному пути

ст. 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в

ведении Федерации; ст. 72 - перечень вопросов, находящийся в

совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73

закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за

пределами ведения первых двух) компетенция субъектов

Федерации.

Третья технология - закрепление в федеральных законах

статуса коренных малочисленных народов — используется для

решения проблем укрепления государственности.

Как известно, основы лесного законодательства

устанавливают режим землепользования и ведения лесного

хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах

предусматривает отчисления на нужды их

социальноэкономического развития при пользовании недрами в

районах их проживания. Определенные льготы введены законами о

налогообложении, о приватизации государственных и

муниципальных предприятий и др. Основы законодательства о

культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения

культурнонациональной стабильности малочисленных народов.

В защиту прав и интересов народа Севера принят ряд актов

Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации.

Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции

Республики Саха (Якутия). Однако основной

международноправовой акт в данной области – Конвенция МОТ о

коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни,

(1989 г.) Российской Федерацией пока не ратифицирован.

Следует учитывать то обстоятельство, что большое число

коренных малочисленных народов, населяющих территорию

России, не позволяет предоставить каждому их них статус субъекта

Федерации. Это привело бы к еще большей дробности Федерации,

и без того весьма значительной. Однако эти народы нуждаются в

действительном признании своих особых прав, которые и

гарантируются Конституцией Российской [155] Федерации (ст. 69)

158

в соответствии с общепризнанными принципами международного

права и международными договорами Российской Федерации.

Разумеется, для обновления российской государственности

необходимо ее укрепление на демократической основе, развитие

гражданского общества и местного самоуправления; укрепление

национальной безопасности страны; разработка концепции военной

реформы; возрождение духовности; обеспечение прав и свобод

человека и гражданина и др.

Российское общество всегда объединяли государственность,

государственная идеология и духовность. Для того, чтобы

использовать те или иные технологии, необходимо четко

представлять стратегию развития страны.

Ряд авторов утверждает не без основания, что внутренне

России присущи не либеральнодемократические путь, а

корпоративнодемократические формы государственного

устройства. Борьба между этими направлениями развития,

основывающимися на разных идеологиях, определяет и будет

определять политическое будущее России. Прорыв в будущее,

выход из кризиса возможен только на основе накопления

потенциала развития, базис которого составляют

интеллектуальные, управленческие и кадровые ресурсы,

заполняющие властные структуры.