§ 2. Государственный и муниципальный заказ.

Институт государственных и муниципальных заказов является одним из элементов механизма реализации экономической политики государства, направленной на обеспечение экономического развития страны и благополучия ее населения.

В широком понимании под государственным заказом определяют потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, удовлетворяемую за счет средств государственного бюджета и внебюджетных фондов, то есть за счет средств налогоплательщиков. Так, например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютеров для государственного учреждения, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии реализуются через исполнение государственного заказа.

В узком смысле государственный заказ выражается в конкретном перечне товаров, работ и услуг, которые закупаются определенным органом государственной власти. Например, Правительство г. Москвы размещает заказ на ремонтирование московской кольцевой автомобильной дороги и др.

Государственный заказ отличает, прежде всего, то, что закупки и поставки по нему оплачиваются за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих федеральных или региональных бюджетах и внебюджетных фондах. Это так называемый принцип "источника средств". При этом совершенно неважно, кто является конкретным получателем продукции - тот, кто ее приобретает, или тот, кто является ее конечным потребителем. Например, конечным получателем закупаемых в рамках государственного заказа лекарств могут быть: комитет здравоохранения, государственный аптечный склад или аптеки. Но в любом случае, если эти закупки оплачиваются из бюджета или внебюджетных фондов, они рассматриваются в рамках понятия "государственный заказ".

Под понятие государственного заказа, согласно действующему законодательству, подпадают потребности как федеральных органов государственной власти (федеральные министерства, службы, агентства и т.д., например, Министерство Обороны Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации), так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, нужды Администрации Томской области или Правительства Республики Татарстан).

Институт государственного заказа базируется на следующих принципах: законности; экономности и эффективности; гласности и открытости; равенства и справедливости; подотчетности и ответственности.

Значительную часть функций, законодательно закрепленных за органами местного самоуправления, составляет деятельность по обеспечению населения муниципального образования социально значимыми услугами. К такого рода услугам относятся озеленение территорий и уборка улиц, организация работы городского транспорта, учреждений образования и здравоохранения и многое другое. Особое место в составе таких услуг занимают предоставляемые населению жилищные услуги, так как они формируют основополагающие условия жизни местного населения.

Принципиально важным моментом в процессе организации муниципальных услуг является то, что муниципалитеты вовсе не обязаны производить социально значимые услуги собственными силами - силами своих служащих или муниципальных предприятий ¹. Во многих случаях муниципалитету целесообразнее ограничиться организацией услуг, которая предусматривает:

- определение ассортимента, количества и качества необходимых населению услуг;

- привлечение на договорной основе поставщика услуг;

- обеспечение бюджетного финансирования услуг.

Т. о. под муниципальным заказом понимается документально оформленное и финансируемое из муниципального бюджета поручение хозяйствующему субъекту выполнить работы, поставить товары или оказать услуги, направленные на удовлетворение нужд местного населения.

Исходя из вышеприведенных определений, можно выделить основные признаки государственного и муниципального заказа. К ним относятся:

- обеспечение потребностей государственного или муниципального образования, т.е. населения в целом;

- финансирование за счет федерального или муниципального бюджета;

- исполнение заказа хозяйствующими субъектами любых форм собственности, получившими этот заказ в соответствии с установленным порядком;

- нормативно-правовая регламентация деятельности по размещению заказа.

Следует заметить, что конкурсное размещение публичных заказов не является чем-то абсолютно новым для России, привнесенным в нашу экономику с Запада. Подобный способ решения местных проблем известен с петровских времен. Тем не менее, в советский период традиции размещения заказов на конкурсной основе были утрачены. Современная Россия вынуждена заново создавать правила и формировать традиции проведения подрядных торгов.

Рассматривая институт государственного и муниципального заказа, нельзя не сказать о терминах, наиболее часто встречающихся в законодательстве, регламентирующем сущность и характерные особенности размещения государственных и муниципальных заказах. Они включают в себя следующее содержание.

Государственные нужды - обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Муниципальные нужды - обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Государственные и муниципальные заказчики - органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также уполномоченные указанными органами государственной власти или органами местного самоуправления на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд - действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Специализированная организация - юридическое лицо, осуществляющее функции по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт или аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт - разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций.

Конкурс - торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения государственного контракта, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.

Аукцион -торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного контракта.

Запрос котировок - способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.

Комиссии по размещению заказов - это, конкурсная, аукционная или котировочная комиссия создаваемая при размещении заказа путем проведения конкурса, аукциона, а также запроса котировок цен на товары, работы, услуги.

Конкурсная комиссия - комиссия, осуществляющая вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, отбор участников конкурса, рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя конкурса.

Аукционная комиссия - комиссия, осуществляющая рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона.

Котировочная комиссия - комиссия, осуществляемая предварительный отбор участников размещения заказа, рассмотрения заявок на участие в предварительном отборе, а также рассмотрение, оценка и сопоставление котировочных заявок, определяющая победителя в проведении запроса котировок.

Участники размещения заказов - юридические и физические лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта.

Государственным или муниципальным контракт - договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Следует заметить, что для заключения государственного контракта не требуется вынесения правоприменительных, административных актов. Поэтому государственный контракт является гражданско-правовым договором.

На порядок его заключения распространяются нормы главы 28 "Заключение договора" ГК РФ, в том числе правила о заключении договора в обязательном порядке (ст. 445). Другие особенности государственного контракта находят отражение как в общих положениях о договоре, так и в специально посвященной им нормативно-правовой базе, как это имеет место быть и в отношении предпринимательского договора, а также отдельных его видов. Обращая внимание на данные особенности, Высший арбитражный суд РФ отмечал, что обязательства по поставке товаров для государственных нужд не следует рассматривать в качестве обычных предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров нужно учитывать особенности этих отношений ¹.

Поставка товаров для государственных нужд, таким образом, является самостоятельным видом договора купли-продажи. Квалифицирующий признак данного договора - цель использования приобретаемых товаров для государственных нужд, что обусловливает специфические основания его возникновения, субъектный состав и иные особенности, отличающие это обязательство от договора поставки.

К поставкам товаров для государственных нужд приоритетно перед правилами ГК РФ о договоре поставки применяются специальные законы, регулирующие отношения по поставкам товаров для государственных нужд и содержащие нормы различных отраслей права ¹.

Новый Федеральный закон "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" устанавливает, что государственные и муниципальные заказчики в соответствии с заключенными контрактами (договорами), размещают заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Такие заказы размещаются специально созданными для этих целей конкурсными, аукционными или котировочными комиссиями из числа лиц, лично не заинтересованных в результатах размещения заказов.

Расторжение контракта допускается по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В случае просрочки исполнения заказчиком обязательства уплачивается неустойка (штраф, пеня) в размере одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации (ст. 4, 7 и 9).

Закон установил, что контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов осуществляется уполномоченным на то органом исполнительной власти путем плановых и внеплановых проверок. При выявлении в результате проведения таких проверок нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, неисполнении предписаний или внесенных предложений уполномоченный орган исполнительной власти вправе, помимо прочего, обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещения заказа недействительным или с требованием о понуждении совершить действия, соответствующие законодательству Российской Федерации в защиту прав и законных интересов участников размещения заказа, а также с требованием заменить члена конкурсной, аукционной или котировочной комиссии (ст. 17).

В Законе устанавливается, что заказчик вправе обратиться в суд с иском о понуждении победителя конкурса заключить контракт, если тот уклоняется его заключить, а также потребовать возмещения убытков, причиненных уклонением от заключения контракта, либо заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер. В случае уклонения победителя конкурса или участника конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер, от заключения контракта денежные средства, внесенные ими в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, не возвращаются (ст. 29).

Кроме того, заказчик также вправе обратиться в суд с требованием о понуждении победителя аукциона заключить контракт в случае, если победитель аукциона уклоняется от его заключения, и потребовать возмещения причиненных убытков. При этом денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе, не возвращаются (ст. 38, 41).

Заказчик также вправе обратиться в суд с иском о понуждении победителя в проведении запроса котировок заключить контракт, а также возместить убытки в случае его уклонения от заключения такого контракта (статья 47).

В ряде статей Закона предусмотрено, что любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если также действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа. В этом случае жалобы заинтересованных лиц должны содержать полный перечень приложенных к ним документов (статьи 57, 58). Решение о возвращении жалобы участнику размещения заказа может быть обжаловано также в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия по результатам рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика (статьи 59, 60)¹.

Рассмотрим более подробно материальные нормы рассматриваемого Закона, регламентирующие способы размещения государственного или муниципального заказа. Так, ст. 10 закрепляет, что размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов.

Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом. Размещение заказов осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляются путем проведения аукциона устанавливаются Правительством Российской Федерации. В том числе и решение о проведении совместных торгов для нужд обороны страны и безопасности государства также принимается Правительством.

К участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов закон предъявляет следующие виды обязательных требований:

1. соответствие участников размещения заказа законодательно установленным требованиям;

2) не проведение в отношении участника размещения заказа процедуры банкротства;

3) не приостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или в аукционе;

4) отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня за прошедший календарный год.

5) обладание участниками размещения заказа исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности;

6) отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа.

7) наличии у участников размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом заказа.

Необходимо отметить также и тот факт, что товары, происходящие из иностранного государства или группы иностранных государств, работы, услуги, выполняемые, оказываемые иностранными лицами, допускаются для целей размещения заказов в строгом соответствии с запретами и ограничениями, установленными Правительством Российской Федерации, и на определенных условиях, установленных нормативным регулирование в сфере размещения заказов.

Отдельным аспектом необходимо выделить регламентированные в ст. 14, 15 Федерального Закона от 21.07.2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", нормы на участие учреждений уголовно-исполнительной системы и организаций инвалидов в размещении заказов, которым предоставляются преимущества при участии в размещении заказов в соответствии с законом.

Под организациями инвалидов закон понимает организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов в которых по отношению к другим работникам составляет не менее чем пятьдесят процентов, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда - не менее чем двадцать пять процентов.

Для эффективности выполнения государственного заказа могут привлекаться предприниматели малого бизнеса. Привлечение малого предпринимательства к выполнению государственного заказа служит целям реализации государственной политики поддержки предпринимательства, развития рыночных отношений, экономного и эффективного выполнения государственного заказа.

В связи с этим, федеральный закон содержит обязывающие нормы, фиксирующие особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа путем проведения торгов. Так, государственные заказчики, за исключением случаев размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства, обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере пятнадцати процентов общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг по перечню, установленному Правительством Российской Федерации, путем проведения торгов.

Информационное обеспечение размещения заказов также нашло свое отражение в новом Федеральном законе. Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией определяется официальное печатное издание, официальный сайт Российской Федерации, официальный сайт субъекта Российской Федерации, официальный сайт муниципального образования в сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов. Информация о размещении заказа, размещенная на официальных сайтах, должна быть доступна для ознакомления без взимания платы.