15.Основні проблеми вітчизняної доктрини органу держави.

Першоджерелом вітчизняних теоретичних конструкцій щодо держав­них органів треба вважати погляди німецьких учених XIX ст., найбільш відомим з яких є Г. Єллінек. Цей автор запропонував, по суті, цілісну теорію державних органів. Відзначаючи «багаточисельність» органів сучас­ної йому держави, він сформулював своєрідний постулат, за яким «не­обхідність державних органів випливає вже із самої суті держави як єдино­го організованого союзу»‘. Тим самим непрямо засвідчувалося формальне поняття державного органу – структурний елемент «єдиного організова­ного союзу».

При цьому вчений зазначав, що не існує «двох осіб – особи держави і особи органу, які б перебували між собою у правових відносинах; держава і орган, навпаки, утворюють єдине ціле»2. На його думку, держава може існувати лише опосередковано, через існування своїх органів, поза якими вона є «юридичним ніщо». Проте органи виражають не свою волю, а волю держави. Тому вони практично не є самодостатніми суб’єктами права.

Орган представляє державу, але не як окрема особа у праві й тільки в межах своєї компетенції. Саме компетенція, за Г. Єллінеком, є стрижне­вою і якісною характеристикою державного органу, який не має жодних суб’єктивних прав. На практиці можливі колізії (конфлікти) компетенцій і компетенційні спори різних державних органів. Такі спори можуть вирі­шуватися у формі судового процесу. Однак од цього відповідні державні органи не набувають природи відокремлених від держави осіб (суб’єктів) у праві. Спори між ними - це спори в «середовищі представників одного й того самого суб’єкта права» – держави, спори не про права, а про компе­тенцію.

Іншими словами, це завжди спори про об’єктивне, а не суб’єктивне право. Доречно зауважити, що саме такий характер, очевидно, мають фак­тично компетенційні спори, що розглядаються Конституційним Судом України.

Г. Єллінек насамперед визначав безпосередні органи (тобто вищі орга­ни держави), статус яких встановлений конституцією. Такі органи могли бути як одноособовими (монарх), так і колегіальними. Серед безпосередніх він виділяв креативні органи, або ті, які призначають. Ці органи, діючи на основі встановленої конституцією компетенції, уповноважені формувати склад інших, зокрема безпосередніх, органів. Г. Єллінек бачив відмінності між первинними і вторинними органами: вторинний орган є органом відносно первинного («орган органу») і представляє його. Пропонувались також поділи органів на самостійні й несамостійні, на нормальні й над­звичайні та деякі інші. Природно, що запропонована Г. Єллінеком класи­фікація (класифікації) органів грунтувалася на сучасних йому державній практиці та здобутках юридичної теорії.

Теоретичні здобутки німецької юридичної школи в царині проблема­тики державних органів були сприйняті вченими так званої дореволюцій­ної школи.

Зокрема, О.О. Жилін, який певний час працював професором Київ­ського університету, зазначав, що державний орган – це, власне, «тех­нічний термін для позначення певних відносин у державному союзі, утво­рюваних існуючим у цьому союзі правопорядком»3. На його думку, дер­жавні органи покликані діяти від імені держави, виражаючи її волю. Ф.Ф. Кокошкін застерігав, що «органом держави можна назвати лише той, який здійснює певні юридичні акти, що вважаються проявом волі держави у праві, або, щонайменше, бере участь у здійсненні таких актів»4. Названі та інші автори виходили зі своєрідної інтегральності понять держави і дер­жавного органу, з тотожності їх загального смислу.

За радянських часів, знайшовши розвиток і оформлення в рамках загальної теорії держави і права, наук державного управління та ра­дянського будівництва, проблематика державних органів була сферою інтересів багатьох дослідників. Стоячи на позиціях «класового аналізу» держави і водночас запозичивши певні здобутки старої доктрини сто­совно поняття і сутності державних органів, вони сформулювали низку теоретичних положень, зміст яких значною мірою залишається акту­альним.

Зокрема, констатувалося, що не кожний державний інститут (елемент державного механізму, або державного апарату) є державним органом, і було визначене поняття органу.

Разом з тим, за радянських часів поняття державного органу (органу держави), що було тоді широко визнане, певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади. Згідно з тодішньою політико-правовою теорією, державний механізм розглядався як система різних органів дер­жави – насамперед органів державної влади, а також органів державного управління, судових і органів прокуратури. І лише ради усіх рівнів вважа­лися власне органами державної влади.

Як зазначалось у літературі, «поняття «орган державної влади» наро­дилось у нашій країні у зв’язку з необхідністю закріпити верховенство Рад як головної державної форми народовладдя»5. Проте внаслідок суспіль-

но-політичного і державно-правового розвитку ще за тих часів наведена характеристика державного механізму була коригована, і всі державні орга­ни поступово почали визнавати органами державної влади.

Проблеми сучасного тлумачення поняття державного органу. Отже, термін «орган державної влади» увійшов до інструментарію вітчизняної юридич­ної теорії та практики обтяженим певними непорозуміннями. До таких непорозумінь слід віднести й ті, що виникають у зв’язку зі сприйняттям ідей Ш.Монтеск’є про розподіл влад (або, за прийнятою у нас терміноло­гією, – поділ влади).

Зокрема, в ужиток увійшли формулювання «гілка влади» та похідні від нього, причиною чого є невдалий подвійний переклад вживаного Ш.Мон­теск’є словосполучення «зерагаїіоп с!е$ рошюіге». Один із перекладів цьо­го словосполучення російською – «разветвление властей». Однак україн­ською воно має бути перекладене як «розгалуження влад». Тому, ймовірно, «галузь влади», а не «гілка влади».

Принцип поділу влади іноді помилково трактується як такий, що за­свідчує наявність у державі трьох «влад» з особливими повноваженнями. Однак, за усталеною юридичною теорією, повноваженнями наділені дер­жавні органи та посадові особи, а не умовні «гілки».

Фактично в Конституції України йдеться про три головні функції дер­жавної влади, які реалізуються спеціалізованими органами. Ніяких «гілок влади» та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Закрі­пивши принцип поділу влади як основу організації й здійснення держав­ної влади, Конституція тим самим наголошує на тому, що влада реалі­зується насамперед органами, що визначені як органи законодавчої, ви­конавчої й судової влади.

Важливо, що викладене не виключає можливості наукового форму­лювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головних. Адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, вико­навчої й судової влади, хоча саме ці повноваження об’єктивно складають його основу.

Головним є не відповідне місце, а зміст повноважень конкретних дер­жавних органів, особливості компетенційних зв’язків з іншими органами. Спроби кваліфікувати нові галузі («гілки») влади, інші, ніж ті, що є кон­ституційне зумовленими, навряд чи є конструктивними.

З цього приводу можна послатися на відомого російського адмініст-ративіста Ю.М. Козлова, який, обстоюючи практичну цінність ідеї роз­поділу влади, оцінював як «чисто арифметичний, а тому формальний підхід, коли влада подрібнюється на елементи, що відповідають системі державних органів, яка складалась з тих або інших (нерідко суб’єктив­них) причин»6. Така оцінка є адекватною стану вітчизняної юридичної теорії. Конструювання будь-якої четвертої, п’ятої тощо галузі влади не створить додаткових можливостей для удосконалення функціонування державного механізму.

У літературі, виданій ще за радянських часів, сформульовані визна­чення державного органу, яких загалом дотримуються вітчизняні автори.

Практично всі подібні визначення спираються на виділення певних ознак державного органу. До таких ознак насамперед віднесені виокрем-леність органу як відносно самостійної частини державного механізму (апарату) і його наділення державно-владними повноваженнями з метою безпосередньої участі в реалізації функцій держави. Таким чином, держав­ний орган - це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) ме­ханізму держави, яка наділена юридичне встановленими владними повно­важеннями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов’я­зані з реалізацією тієї чи іншої функції держави.

Принциповою умовою є врахування того, що влада держави не розпо­діляється між її органами, а є цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями. За змістом повноважень держав­ний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юри­дичні наслідки зовні самого органу і є обов’язковими для інших суб’єктів права. Реалізація цих актів у необхідних випадках забезпечується держав­ним примусом. При цьому природу державного органу не може змінити обсяг – більший або менший – його повноважень.

Поширеним є підхід, за яким повноваження органу складають його компетенцію. Водночас компетенцію державного органу нерідко визнача­ють як сукупність не тільки повноважень, а й предметів відання, що є сферами суспільних відносин, у яких відповідний орган є компетентним. Компетенція державного органу об’єктивно походить від самої держави. Вона обов’язково фіксується у правових формах, і за її змістом визна­чається статус органу.

Конституція України передбачає певні підходи до визначення держав­ного органу, або органу державної влади. Згідно з частиною другою її статті 19, органи державної влади «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Ук­раїни» (виділено автором. – В.Ш.). З цього випливає, що, за змістом поло­жень Основного Закону, повноваження органу державної влади (держав­ного органу) мають бути визначені конституційне і (або) законодавче.

Такий висновок, зокрема стосовно органів виконавчої влади, підтвер­джується частиною другою статті 120 Конституції України, за якою орга­нізація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Разом з тим, у співвідношенні наведених конституційних положень з положенням п. 10 статті 116 Конституції України, яким передбачено ви­значення функцій Кабінету Міністрів України Конституцією та законами України, актами Президента України, виникає протиріччя. Зміст цього протиріччя в тому, що функції уряду можуть бути визначені підзаконни-ми актами (указами Президента України), а встановлення у такий спосіб його повноважень неприпустиме. Смисл же відповідного протиріччя в тому, що, за прийнятими в державно-управлінський науці підходами, функції органу є більш загальним явищем, ніж його повноваження, і реалізують­ся шляхом здійснення повноважень.

Повноваження державних органів можуть бути визначені й підзакон-ними актами. Така можливість об’єктивно передбачена у змісті статті 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами визнача­ються: організація і діяльність органів виконавчої влади (п. 12 частини першої); судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, органів і установ виконання покарань (п. 14 частини першої); організація і порядок діяльності Вер­ховної Ради України (п. 21 частини першої) тощо. За будь-яких умов, названа стаття не містить передбачень щодо законодавчого унормуван­ня статусу усіх тих державних органів, статус яких конституційно не вста­новлений.

З огляду на вищенаведене, є підстави обговорювати як наукову гіпоте­зу такий варіант розуміння поняття державного органу, згідно з яким це поняття можна сприймати як ширше, ніж поняття органу державної влади. Якщо статус державного органу може бути визначений підзаконними ак­тами, прийнятими, звичайно, на основі так званих статусних законів, то статус органу державної влади визначається виключно Конституцією і (або) законами України. Тим самим органи державної влади можуть вважатися різновидом державних органів, який має вищий рівень правового забезпе­чення статусу.

І хоча такий підхід є суто формальним і може видаватися дещо штуч­ним, проте він відповідає змісту Конституції України і реаліям державної практики.

Його певна штучність значною мірою зумовлена самим терміном «орган державної влади», який не має змістових особливостей порівняно з тер­міном «державний орган» і, як було засвідчено, укорінений у практиці державного владарювання за радянських часів. Прикметне, що в жодному з основних законів, прийнятих в інших країнах, ніж так звані соціалі­стичні й пострадянські, термін «орган державної влади» не вживається. Відповідним цілям слугує термін «державний орган» («орган держави»), хоча в конституційній практиці, зазвичай, взагалі уникають будь-якої тер­мінології узагальненого характеру, пов’язаної з визначенням державного механізму та його складових.

В Конституції України поняття органу державної влади (державно­го органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого са­моврядування. Таке відокремлення зумовлене відображенням в Основ­ному Законі України ідей, які характеризують теорію природного пра­ва общини (громади), відому ще із середини XIX ст. За цією теорією, місцеве самоврядування є окремим видом публічного владарювання, відмінним від державного владарювання. Однак у сучасних розвинутих країнах відповідні ідеї звичайно не дискутуються, хоча б через їх нере­альність7.

Зауважимо, що з метою чіткішого розуміння значення зіставлення понять державного органу і органу місцевого самоврядування в цій главі далі (гл. 1.4) будуть висвітлені спільні й особливі ознаки юридичної при­роди органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади.

16. Визначення поняття органу держави у сутнісному (субстанціональному) підході.

17. Загальна характеристика французької та германської теорій органу держави та їх критичний аналіз.

18.Класифікація органів держави у французькому та германському ученнях.

19.Проблема публічних суб'єктивних прав органів держави. Компетенція, повноваження, суб'єктивні прана органу держави у публічній сфері.

20. Проблема юридичної відповідальності органу держави.

 Інститут відповідальності держави перед особою — це одна з головних гарантій прав і свобод людини, закріплених у чинному законодавстві. Держава встановлює механізм власної публічно-правової відповідальності, бере на себе обов’язок забезпечити також можливість її реалізації, зробити доступною її для громадян. Цим досягається послаблення тиску держави на суспільство і водночас підвищується можливість його контролю за діями держави, за рішеннями її органів та посадових осіб.    Проблема відповідальності держави перед особою — це проблема відповідних правовідносин (конституційних, цивільно-правових тощо), в яких держава, проте, має виступати не суб’єктом особливої значущості, а суб’єктом — відповідальною стороною. Це і є правові відносини рівних сторін, в яких держава, однак, має ряд переваг перед особою.Усю сукупність теорій і поглядів, що існували в історії політико-правової думки і стосуються співвідношення “держава — особа”, можна звести до двох підходів:     1) індивідуалістичний, особистий, гуманістичний (природно-правовий підхід). Цей підхід випливає із розуміння особи — як цілі, держави — як засобу для досягнення мети. Його зміст — права належать людині від природи. Вона має їх незалежно від держави, і ці права є невід’ємними. Завдання держави і суспільства полягають у тому, щоб додержуватися цих прав, не допускати їх порушення, створювати умови для їх реалізації. Конкретні зміст і обсяг прав змінюються і розширюються з розвитком суспільства, самі ж фундаментальні права залишаються незмінними;    2) державний, статичний (юридико-позитивістський). Цей підхід випливає із розуміння держави — як мети, а особи — як засобу для досягнення мети. Його зміст — свої права людина одержує від суспільства і держави, природа цих прав патерналістична; держава — джерело і гарант прав людини завдяки закріпленню їх у законі; право і закон не мають істотних відмінностей; права особи змінюються залежно від державної доцільності і можливості.    З юридико-позитивістським підходом багато в чому схожа марксистська теорія, яка схильна підпорядковувати права людини державній доцільності. Відмінність між ними полягає у тому, що марксизм орієнтований на соціально-економічну, класову детермінацію права (право  — виведена в закон воля панівного класу), а не на його раціональну самоцінність. За марксистського підходу розгляд питання про права особи стає зайвим внаслідок визначення особи, як виразника сукупності суспільних відносин.    Якщо перший підхід характерний для демократичних держав, то другий — для антидемократичних, тоталітарних. Лише у наші дні відбувається формування справді демократичного уявлення про права людини. У відносинах “людина — держава” пріоритет належить людині, а держава та її структури (гілки державної влади — законодавство, управління та правосуддя) покликані підпорядкувати свою діяльність охороні та захисту прав людини.    Закріплення в ст. 1 Конституції України положення про те, що Україна — правова держава, ставить перед юридичною наукою завдання обµрунтовування і подальшого розвитку цього складного поняття. У теорії права найважливішою функцією правової держави названо охорону і захист інтересів людини і громадянина. На думку вчених, сутність сучасної правової держави характеризують декілька моментів: 1) визнання людини, її прав і свобод вищою цінністю, а їх захист — найважливішим обов’язком держави; 2) встановлення і обмеження за допомогою права меж державної влади. Отже, правова держава — “держава, межі влади якої, формування, повноваження, функціонування її органів регламентовані правом; найвище призначення якої полягає у визнанні, дотриманні і захисті прав і свобод людини і громадянина” [4, с. 277-291]. Закріпленням у Конституції даного положення в Україні було офіційно визнано взаємну відповідальність держави і громадянина, зокрема, відповідальність держави перед людиною і громадянином. У державі, яка проголошує себе правовою, юридична відповідальність має застосовуватися не тільки до приватних осіб, але передусім до публічних суб’єктів права. На думку вчених, “сенс публічної влади — в служінні людині, забезпеченні її прав і свобод” [1, с. 300].    Питання про відповідальність держави перед особою слід розглядати, враховуючи їх взаємозв’язки, взаємодію, оскільки це двосторонні відносини, а не односторонні, отже, завжди має бути взаємовплив сторін.    Крім того, слід зазначити, що об’єктивно між державою і громадянином можуть і навіть повинні існувати суперечності. Проте, завдання держави — запобігати зростанню, посиленню цих суперечностей, не доводити їх до гострого конфлікту. Слабка діяльність держави в соціальній сфері часто стає причиною гострих соціальних конфліктів, призводить до порушень прав громадян, що закріпленні у Конституції України.    Завдання держави — передбачати, попереджати наростання, посилення цих суперечностей, не доводити їх до гострого конфлікту, протистояння [5, с. 28]. У даному випадку має йтися про відповідальність держави, бездіяльність її органів і посадовців, грубі порушення конституційних прав громадян. На жаль, на практиці це відбувається вкрай рідко. Подібне положення породжує відчуття безкарності, вседозволеності в окремих державних урядовців і у держави в цілому [5, с. 47–54].    Однією з причин безвідповідальності держави є відсутність ефективних механізмів реалізації відповідальності держави перед особою. Завдання українського суспільства — їх створити, оскільки держава не зацікавлена в здійсненні, і тим більше, в удосконаленні механізму власної відповідальності. В правовій державі такої невідповідності у відносинах “держава — громадянин” бути не повинно.    Зрозуміло, що ступінь, рівень відповідальності держави перед громадянином визначається рівнем зрілості громадянського суспільства, його самоорганізацією, активністю впливу на державно-правові механізми, взаємозв’язком суспільства, держави і громадянина. Слід також враховувати, що саме незнання закону звільняє державу, а не громадянина від відповідальності. Цілком очевидно, що відповідальність може настати передусім там, де є можливість у громадян контролювати дії влади. Тому держави, особливо ті, в яких відсутній демократичний режим, а переважає інший (авторитарний, тоталітарний, адміністративно-командний), зводять до мінімуму можливості контролю зі сторони суспільства і окремих громадян дій органів влади і посадових осіб, і в такий спосіб уникають відповідальності перед ними [3, с. 444].    За такого стану речей, коли у держави в особі різних органів і безлічі урядовців переважними є привілеї і права, а у пересічних громадян — здебільшого обов’язку, не може навіть йтися про реалізацію принципу взаємної відповідальності держави і громадянина.    У ст. 3 Конституції України зазначається, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність, утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.    Проте, з історії відомо, що для уникнення відповідальності держави перед громадянами за неправомірні дії посадових осіб та її органів у політичній доктрині країни було проголошено панівну ідею про те, що держава, як суб’єкт права, безпосередньо не вступає у відносини зі своїми громадянами, цю роль виконували державні органи.    Одним із перших законів України, в якому чітко обµрунтовується принцип відповідальності держави перед особою, був Закон “Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні” (1991 р.). Ця ідея також проголошена і в Законі України “Про порядок відшкодування шкоди громадянину, завданої незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду” (1995 р.). Цей конституційний принцип конкретизований в інших нормах Основного закону. Таким чином, на рівні Конституції України визнано принцип верховенства права.   Відсутність відповідальності держави перед громадянином ставить під сумнів реалізацію одного з основних принципів, проголошених Конституцією України, — принципу пріоритету прав і свобод людини та громадянина, адже права і свободи людини і громадянина можуть бути реалізовані переважно у правовідносинах з державою. Отже, саме держава зобов’язана забезпечити реалізацію цих прав, оскільки обов’язок, не забезпечений відповідальністю, перетворюється на фікцію.    Повільний прогрес у вирішенні проблеми відповідальності держави перед особою, в налагоджуванні збалансованого правового механізму, їх взаємозалежність, можливо пояснити, в тому числі, і відсутністю необхідних теоретичних напрацювань. Юридична наука повинна швидше позбутися синдрому перебільшення ролі і значення держави щодо особи [2, 108-115]