Конституционные основы федерализма в сша в.И. Лафитский
Лафитский Владимир Ильич - заведующий отделом конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент.
Общая схема конституционного регулирования
Авторы Конституции США создали систему дуалистического федерализма, основанную на жестком разграничении предметов ведения между союзом и штатами. Конституционной линией, разделившей их, служит перечень вопросов, переданных в исключительное ведение союза. К их числу авторы Конституции отнесли регулирование междуштатной и внешней торговли, чеканку монеты и определение ее стоимости, установление мер и весов, учреждение федеральных органов власти, набор и содержание армии и военно-морского флота, осуществление внешних сношений, организацию почтовых служб, регламентацию авторского права и вопросов натурализации, управление территориальными владениями США.
Этот перечень дополняется принципом "подразумеваемых" (implied) полномочий. Установленный в последнем абзаце, разд. 8, ст. I, Конституции, он наделяет Конгресс США правом "издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией Правительству Соединенных Штатов, или какому-либо его департаменту, или должностному лицу".
В процессе развития федеративных отношений данная норма сыграла едва ли не решающую роль в расширении прав федерации. Свободное толкование ее Верховным судом США утвердило исключительные права федеральных властей в области финансового и авторского права, позволило установить уголовно-правовые санкции, обеспечивающие соблюдение федерального права. Но наиболее широкому толкованию подверглась норма о регулировании междуштатной торговли, создавшая предпосылку для формирования массивного свода законодательства в области гражданского, торгового, уголовного и трудового права, охраны окружающей среды <1>.
--------------------------------
<1> См.: The Constitution of the United States of America. Analysis and Interpretation. Washington, 1985. P. 153 - 292. Примеры судебного толкования последних лет см.: решение Верховного суда США по делу Гонзалес против Рейча от 6 июня 2005 г. (Gonzales v. Raich. N 03-1454); решение по делу Гренхолм против Хилда от 16 мая 2005 г. (Granholm v. Heald. N 03-1116).
Принцип "подразумеваемых" полномочий позволил закрепить верховенство федерации во многих сферах социально-экономической и политической жизни. Однако возможности его применения не безграничны. В конечном счете он должен опираться на "букву" Конституции, иметь хотя бы отдаленное отношение к полномочиям, перечисленным в самом тексте Основного закона. А тот пробел, который возникает в обосновании централизации власти, восполняется применением доктрины "присущих" (inherent) правительству полномочий, которые, как утверждает Верховный суд США, неотделимы от самого понятия суверенитета <2>. В настоящее время доктрина "присущих" полномочий применяется к области международных отношений. Но, судя по всему, нет каких-либо препятствий к тому, чтобы ее действие было распространено на вопросы внутренней политики федерации.
--------------------------------
<2> См. подробнее: Лафитский В.И. Вопросы международного права в Конституции США // Советский ежегодник международного права. 1980. М., 1981. С. 220 - 221.
Конституция США не ограничивается определением предметов исключительного ведения федерации. Данная схема дополняется рядом других положений. Во-первых, устанавливается сфера "совпадающих" полномочий органов федерации и штатов. К их числу относятся законотворчество и правоприменение в области налогообложения, регламентации форм деятельности корпораций, обеспечения "всеобщего благоденствия". Указанные вопросы отнесены к ведению союза и штатов. Но из этого не следует делать вывод об их паритетном участии в решении данных проблем. Правовая регламентация этой сферы отношений корректируется применением доктрины "преимущественных прав" (preemption rights) Конгресса, в соответствии с которой действующим признается федеральное законодательство, а не вступившее в противоречие или совпадающее с ним законодательство штатов.
И федерации, и штатам запрещается облагать налогом экспорт, жаловать дворянские титулы, допускать рабовладение, нарушать соответствующие требования Конституции.
Кроме того, федерация не вправе устанавливать дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.
Штаты, в свою очередь, не имеют права заключать международные договоры и соглашения с другими штатами без согласия Конгресса; чеканить монету; содержать войска в мирное время; принимать законы, которые нарушают обязательства по договорам либо противоречат федеральной Конституции, законам и договорам США.
В тексте Конституции США предметы ведения штатов не закрепляются. За ними сохраняется "остаточная" компетенция, т.е. те вопросы, которые не отнесены Основным законом и практикой его толкования к ведению федерации и не включены в число специальных изъятий и запрещений (X поправка к Конституции).
В целом предметы ведения субъектов федерации сужаются, и, по-видимому, этот процесс необратим. Права штатов в должной мере не гарантируются Конституцией. Ее X поправка фактически превратилась в "мертвую букву", что подтверждает и судебная практика. В 1985 г. в решении по делу Гарсия Верховный суд США подчеркнул: права штатов защищены не X поправкой, а "структурой самого федерального правительства" и политическим процессом, гарантирующим, по мнению суда, "непринятие законов, неправомерно обременяющих штаты" <3>. Этим заключением Верховный суд США, по существу, снял с себя функцию арбитра в решении споров между федерацией и ее субъектами и открыл широкие возможности для развития процессов централизации.
--------------------------------
<3> Encyclopedia of the American Constitution. N.Y., 1986. V. 2. P. 833 - 837.
Власть федерации растет. Но по-прежнему остается весомой и роль штатов. Они сохраняют за собой право на регулирование вопросов собственности и обязательственного права, брака и развода, здравоохранения и социального обеспечения, профессиональной деятельности. В сферу права штатов подпадают вопросы организации и деятельности центральных и местных органов власти, проведения общественно необходимых работ, налогообложения, введения санкций за преступления и правонарушения. Достаточно сказать, что порядка 95% всех дел рассматриваются судами штатов <4>. В большинстве случаев суды руководствуются нормами права своих штатов. Эти нормы применяются и в федеральных судах, если истец и ответчик - жители разных штатов.
--------------------------------
<4> См.: American Civilization. An Introduction / Ed. by A. Hollander. L., 1971. P. 211.
Сохраняют свою силу и конституционные гарантии прав штатов. Наиболее эффективным средством защиты в этой сфере остается четкое проведение принципа равенства. В своей политике федерация не вправе осуществлять дискриминационные меры, отдавая предпочтение "сильным" штатам перед "слабыми" или штатам одного региона перед другими.
К числу гарантий относятся и нормы о территориальной целостности штатов. По Конституции США не допускается раздел их территории или слияние двух штатов без согласия легислатур заинтересованных штатов и Конгресса. Согласно XI поправке к Конституции США, штаты сохраняют иммунитет от судебных исков граждан других штатов <5>.
--------------------------------
<5> См. об этом решения Верховного суда США по делу Federal Mar. Commn v. Carolina State Ports Auth. от 28 мая 2002 г. N 01-46 и делу Lapides v. Bd. Of Regents of Univ. SYS of Georgia от 13 мая 2002 г. N 01-298.
Следует упомянуть также механизм конституционного пересмотра. Поправки в Конституцию США могут быть внесены только с согласия трех четвертей штатов.
Наконец, еще одной гарантией служит порядок формирования Сената США, где штаты вне зависимости от численности населения имеют по два представителя.
В отличие от многих других федеральных конституций, Конституция США не содержит каких-либо развернутых разделов и формул, регламентирующих вопросы экономической и политической организации субъектов федерации <6>, что дает им возможность самостоятельно проводить политику во многих сферах общественной жизни. В этой связи следует подчеркнуть, что за рамками "федеральных вопросов" правовые и политические системы штатов партикулярны, являются самостоятельными структурными образованиями в политико-правовой надстройке США. Если нет нарушений федерального права, общесоюзные органы не вправе вмешиваться во внутреннюю политику штата. Исключения допускаются только при отказе от республиканской формы правления, восстании, мятеже или оккупации штата.
--------------------------------
<6> См. подробнее: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 14.
Таковы общие конституционные контуры американского федерализма. Но они существенно корректируются под воздействием интеграционных процессов в сфере экономики, политики и права.