4. Понятие форм управленческой деятельности.

Понятие и сущность административно-правовых форм

Государственная власть всегда воплощается в конкретных действиях различного рода. Каждая из ветвей власти требует использования и применения для реализации своих задач и функций определенной системы наиболее эффективных и оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления.

Применительно к деятельности органов исполнительной власти и ее должностных лиц, которые повседневно реализуют свою компетенцию с помощью определенных активных действий, таких как принятие решений, издание актов, рассмотрение и разрешение жалоб и заявлений граждан, выдачи лицензий, осуществление административного надзора и т.д., возникает необходимость упорядочения использования и применения этих многочисленных способов, мер, средств путем обличения их в определенных формы и методы.

Форма управленческой деятельности – это внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления должностными лицами в целях осуществления предоставленных им полномочий как субъектами исполнительной власти и вызывающих определенные последствия.

При этом необходимо уточнить что,

1) если такие управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их можно, в общем, обозначить в качестве административно-правовых форм;

2) форма – это не сами управленческие действия, не само управление, а его внешний вид, она оформляет содержание управления внешне (в виде акта управления, устного приказа, жеста и т.д.).

Многообразие задач и функций государственного управления обуславливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законодательством. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены законодательством. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

Вместе с тем творческий характер управленческой деятельности немыслим без предоставления субъекту управления самостоятельности в выборе тих или иных установленных законодательством форм. Выбор соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управленческой ситуации, требований эффективности и целесообразности.

Несмотря на единое по своей сути понятие форм управленческой деятельности, их многочисленность и разнообразие передается в определенной классификации. Классификация данных форм способствует их более эффективному использованию, позволяет учитывать их соотношение и определять сферу применения. Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Приведем в качестве примера один из вариантов классификации.

5. Классификация правовых форм управленческой деятельности.

Классификация форм управленческой деятельности

по характеру действий:

- правовые;

- неправовые;

по целенаправленности:

- внутренние;

- внешние;

по способу выражения:

- словесные (письменные и устные);

- конклюдентные.

Рассмотрим более подробно два вида форм (правовые и неправовые).

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других – нет (например, организационно-массовая работа). В соответствии с этим и формы управленческой деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других форм деятельности государства (законодательной, правосудия, прокурорского надзора) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами на основе и во исполнение законов.

К видам правовых форм управления относятся:

- административно-правовые акты управления;

- издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Если первый вид правовых форм достаточно легко представить, то второй – требует определенных пояснений.

Иные действия юридического характера в юридической литературе часто определяют как “иные юридически значимые действия” и признают одним из видов правовых форм (отдельные ученые-административисты этот факт отрицают).

В своей практической деятельности органы исполнительной власти (должностные лица) не только издают правовые акты, но и совершают действия иного юридического характера. К ним обычно относят: выдачу официальных документов (водительского удостоверения, паспорта гражданина Республики Беларусь, диплома об окончании вуза и т.д.), составление протоколов об административном правонарушении, прописка и выписка граждан, совершение нотариальных действий, предоставление обязательных отчетов и т.п.

Эти действия сами по себе не являются юридически значимыми, так как совершение их не влечет за собой преобразования правоотношений, то есть, юридических последствий. Имеют место лишь проявление властных полномочий. Однако, в большинстве случаев совершению этих действий предшествовало издание юридических актов. Следовательно, если рассматривать в совокупности издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера – то их можно отнести к правовым формам.

Все чаще органы исполнительной власти вступают в договорные отношения с другими участниками административно-правовых отношений. Не смотря на определенные спорные моменты, административные договоры можно отнести к правовым формам государственного управления.

Правовые формы государственного управления (исполнительной власти) как и в целом формы управленческой деятельности можно классифицировать по содержанию, целенаправленности, способу выражения и т.д.

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. издании нормативных актов управления. Правотворчество представляет собой сложную систему действий: решение органа о необходимости разработки проекта нормативного акта управления, подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган, обсуждение проекта в правотворческом органе, принятие или утверждение проекта, опубликование принятого нормативного акта управления.

Перечисленный комплекс правотворческих действий в полном объеме, как правило, характерен для правотворческой деятельности коллегиальных органов. Что касается правотворческой деятельности единоначальных органов, то здесь технология создания нормативных актов менее сложна. Например, руководитель министерства или другого единоначального органа управления после подготовки проекта может, минуя обсуждение и другие правотворческие действия, сразу утвердить проект.

Нормы закона не в состоянии полностью охватить своим регулированием все общественные отношения в сфере управления ввиду их многообразия и динамичности. Целям детальной и наиболее полной юридической регламентации управленческих отношений призвана служить правотворческая деятельность субъектов государственного управления.

Результатом управленческой нормотворческой деятельности являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную власть, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, то есть разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает в себя: установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве), уяснение смысла и содержания нормы, то есть ее толкование, принятие по делу решения (индивидуального акта), исполнение акта.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере исполнительной власти.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления; осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, других субъектов в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Правовые формы внутриуправленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяется ее юридическими свойствами.

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный способ. Результатом правотворчества субъектов исполнительной власти является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ. Только в своем “документально-содержательном” ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, устным и конклюдентным способами.

Наиболее распространенный способ выражения результата управленческой правоприменительной деятельности - индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может также выражаться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления, они также должны соответствовать целям и задачам управления.

Организационные управленческие действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно-обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и др.

Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.

Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью обеспечивается осуществление всех форм государственного управления.

К материально-техническим действиям, например, относят: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов и др. Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличивается.

В целом, эффективность управленческой деятельности в значительной мере зависит от умелого сочетания правовых и неправовых форм этой деятельности. Что же касается реализации исполнительной власти, то она возможна только в административно-правовой форме (за исключением внутриорганизационной деятельности, которая может быть выражена в обеих формах), ибо исполнительная власть не может быть выражена в инструктажах, совещаниях, семинарах и т.д.