<!-- 1. Объект, предмет, категории, методы и функции науки государственного и муниципального управления -->

Гму это наука изучающая закономерности становления и развития функционирования государственного и муниципального уровней управления т.е.управление государством и обществом в целом.

Объект анализ и обобщение практики государственного и муниципального строительства.

Предмет изучение деятельности всех уровней власти по вертикали и 3х ветвей власти по горизонтали.

Методы:

1.диалектический рассматривает гос.и муниципал управление в непрерывном противоречивом развитии и во взаимосвязи с другими политическими сферами.

2.системный рассматривает гму как сложную систему из совокупности элементов находящихся в иерархическом отношении.

3. Сравнительный метод предполагает сопоставление однотипных явлений, например, государства, бюрократии, различных способов реализации одних и тех же управленческих функций и т.д. с целью выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее эффективных форм организации или оптимальных путей решения задач. Этот метод способствует плодотворному использованию опыта других государств, что особенно актуально для российского государственного управления.

4.социологический рассм конкретные соц факты гос жизни.

5.исторический рассм гму современности в тесной связи с практикой прошлого.

Исторический метод является одним из наиболее известных в социальных науках, требует изучения систем управления в их последовательном временном развитии, выявления связи прошлого, настоящего и будущего.

6.ситуационный рассм гму в конкретной ситуации.

7.экспертной оценки используется для проверки методов гму в рамках субъектов.

8.метод принятия решений рассм правильность принятых управленческих решений полученных другими методами.

9.моделирования.

10.тестирования.

11.факторный анализ.

12.опрос,эксперимент.

Структурно-функциональный метод предполагает рассмотрение государственного управления как некоторой целостности, системы, обладающей сложной структурой, каждый элемент которой имеет определенное назначение и выполняет специфические функции. Управленческая деятельность как бы запрограммирована общеструктурной организацией. Основное внимание уделяется структуре и функциям работников государственных служб. Государственные учреждения изучаются прежде всего как механизм принятия решений. Главное в этом изучении ¾ как окружающая среда воздействует на процесс выработки государственных решений и насколько эти решения соответствуют потребностям системы и ожиданиям окружения с учетом требований о распределении дефицитных ресурсов.

Институциональный метод является «институциональным» в том смысле, что при этом уделяется внимание формальным структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах конституции. В рамках данного метода подчеркивается роль административного и конституционного права, в совокупности определяющего основные формальные правила деятельности органов государственной власти и аппарата государственного управления. Иногда значимость такого подхода подвергается сомнению из-за ссылок на практическое несовпадение действий государственных служащих и правил, записанных в законах. Однако правила игры важны всегда ¾ не только тогда, когда им следуют, но и тогда, когда их нарушают. При этом важно знать, почему это происходит.

Поведенческий метод основное внимание уделяет исследованию поведения управляющих и управляемых, их мотивации. Суть метода исследования выражается в следующем: · управление имеет личностное измерение, а коллективные действия так или иначе восходят к поведению конкретных личностей, являющихся главным объектом управленческого исследования; · доминирующими мотивами поведения являются психологические мотивы, которые могут быть как социально обусловлены, так и иметь специфическую индивидуальную природу; · модели поведения людей сходны в различных ситуациях (поведение служащего промышленной корпорации и государственного чиновника), отсюда вытекает возможность применения методов естественных наук; · социальные явления измеряются количественно, отсюда применимость математического моделирования, компьютерной техники.

Функции:

1.теоретико познавательная овладение искусством власти.

2.прогностическая.

3.коммуникационная распределяет роли.

4.социологизаторская.

5.идеалогическая.

6.нормативная.

7.мобилизационная.

8.регуляривная.

9.инструментальная.

<!-- 2. Этапы становления и развития ГМУ за рубежом. Теоретические подходы и парадигмы научной школы -->

Идеи государственного управления возникают с появлением феномена государства 10 тыс лет назад. Развив идеи в недрах философии и впервые попытка их систем анализа была дана в трактовках др.греч философа платона государство,законы и политика в трактате его ученика аристотеля политика,а так же в работах цицерона,фомы аквинского сумма теологии,гобса левиофан,локка о духе закона,канта к вечному миру.

Однако к сер.19 века эти идеи трансформировались в науку о государственном управлении что происходит в русле политологических традиции и получает дальнейшее развитие в результате становления западных политических школ школы политической науки сша 1857,школы политической науки франции 1871,школы экономической и политической науки лондона 1895.

Начиная с середины 20 века эта наука превращается в учебную дисциплину на западе наука публичного управления.

По мнению америк исследователя Раадшельдерса процесс становления науки на западе прошел ряд этапов.

1.начало 19 середина 19 века этап становления господствует узкий камеризм в изучении ряда управленческих проблем приминительно к конкретной стране.

2.сер 19 сер 20 века эмпирический на котором наблюдается создание универсальных теории управления.

3.сер 20 начало 80х 20 века. Этап рефлексии происходит углубленное изучение деятельности управленческих институтов и инструментов.

4.начало 80х 20 по настоящее время. Этап неоинституционального анализа. Главное внимание уделяют изучение социальных ролей в процессе управления.

В целом процесс эволюции шел непрерывно и там сложились мощные научные школы и опробированые на практике модели государства.

О начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 г . В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г . Школа политической науки стала публиковать журнал «Политикл сайенс куотерли» ( Political Science Quarterly ). Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы

В этот период проблемы административно-государственного управления изучались еще в общем комплексе политических исследований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но постепенно проблема подготовки профессиональных государственных служащих становится все более актуальной.

В 1887 г . профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе «Изучение администрирования». Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»  Вильсон считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации».

В. Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций».

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая «работала бы» в рамках демократического общества 5 . Созданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы.

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» (1921) дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

• административные учреждения организованы иерархически;

• каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

• гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

• гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

• для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

• служащий не владеет учреждением, в котором работает;

• служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

• смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций

В 20—50-е годы наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были «классическая школа» и «школа человеческих отношений». Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в. разных странах.

Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах административно-государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности административно-государственной организации. При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордрм, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов

Еще одним влиятельным направлением в теории административно-государственного управления была «школа человеческих отношений». Она возникла в 30-е годы, когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.

Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

<!--3. Основные этапы становления и развития гос управления и муниципального управления в России -->

Управление в России развивалось с древних времен.

Активизация развития взглядов на управление в России отмечается с XVI в., когда шел бурный процесс ликвидации феодальной раздробленности и объединения рынков в единый национальный рынок. Причем вместе с усилением центральной власти развитие управления происходило прежде всего «сверху вниз». Этим Россия отличается от стран Европы и США, где оно шло «снизу вверх».

Реформы Петра I затрагивали многие направления общественной жизни как на государственном уровне, так и на уровне хозяйственных организаций и были связаны со становлением крупной промышленности, развитием мелкого ремесленного производства, сельского хозяйства, финансовой системы, внешней и внутренней торговли.

Идеи совершенствования государственного управления высказывали в своих трудах в XVIII в. И.Т. Посошков, A.П. Волынский, В.Н. Татищев, М.В. Ломоносов, Д.А. Голицин, А.Н. Радищев и др. Их идеи отражали специфику развития России и подчеркивали решающую роль государства в руководстве хозяйственными процессами.

Заметный вклад в истории России XVIII в. и в развитии ее экономики оставила Екатерина II. В целях совершенствования управления Россия была разделена на 50 губерний во главе с губернаторами, создано «Учреждение для управления губерний Российской империи», а каждая губерния делилась на 10–12 уездов.

При Александре I для упорядочения звеньев управленческого аппарата были учреждены министерства. Александр IIв 1861 г. начал осуществлять крестьянскую, а в 1864 г. – земскую и в 1870 г. – городскую реформы. Управление экономикой проявлялось в организации артелей, ссудо-сберегательных товариществ, кредитовании крестьянских хозяйств,' составлявших основу экономической жизни.

В 1909 г. П. А. Столыпиным был выдвинут смелый проект реформ в области земского самоуправления, предполагавший возможность использовать различные системы выборов, ликвидировать сословную иерархию в государственном управлении в уездах, создать русские земства в Западном крае и др., однако они не были осуществлены.

В развитие науки и практики управления в советский период вложили свой вклад А.К. Гастев, А.И. Берг, В.М. Глушков, Л.А. Канторович, С.Р. Струмилин, B.C. Немчинов и другие. В целом методы управления на предприятии (микроуровень) предусматривали использование основных принципов менеджмента, разработанных за рубежом, но в условиях преобладания государственной собственности в России объективно требовалась единая система управления от рабочего места до народного хозяйства страны.

В период «военного коммунизма» (1919–1921) для отражения международной агрессии против России командный метод управления сверху донизу и внеэкономические формы принуждения к труду были исторически оправданы.

После окончания гражданской войны новая экономическая политика предполагала ослабление государственного воздействия на экономику и расширение рыночных отношений.

В период перехода к крупному машинному производству (индустриализации) и коллективизации на селе во второй половине 20-х гг. государственное управление вновь стало преобладать.

Кооперативы в любой отрасли деятельности положительно зарекомендовали себя как организационно-экономическая формация в СССР, методика перехода к ним причинила крупный материальный ущерб сельскому хозяйству. Фактически политика коллективизации проводилась организационно-административными методами управления в ущерб экономическим и социально-психологическим.

Если в период Великой Отечественной войны (1941 – 1945) непосредственное управление предприятиями со стороны государства было вызвано чрезвычайными обстоятельствами, то после войны продолжение этого курса было обусловлено преобладанием государственной собственности на средства производства и землю.

Управление продолжало осуществляться сверху вниз фактически до начала 90-х гг., т.е. до признания многообразия форм собственности.

В 70–80-е гг. развитие экономики страны тормозили затратные методы хозяйствования, когда поставленных целей добивались любой ценой, не считая затрат. Темпы экономического роста в 80-е гг. в среднем снизились по сравнению с 60-ми гг. в два раза, а по сравнению с довоенными годами и двумя послевоенными пятилетками – в три раза.

В 1986 г. М.С. Горбачев начал проводить новую общественную реформу, названную перестройкой. Однако в течение первых лет перестройки продолжалась затратная система управления экономикой, что приводило к диспропорции между промышленностью, сельским хозяйством и другими сферами общественного производства, росту дефицита государственного бюджета, росту выпуска в обращение денег, разбалансированию потребительского рынка. Все это дискредитировало плановую систему экономики и способствовало ее развалу.

Негативную роль здесь сыграли идеи программы «500 дней», целью которой была ликвидация плановой системы и создание условий для рыночного регулирования экономики путем стихийных цен, образующихся под воздействием спроса и предложений.

В октябре 1991 г. Б.Н. Ельцин выступил на Съезде народных депутатов РСФСР с обращением к депутатам и народу, в котором предложил принять меры по разгосударствлению собственности, формированию рыночной среды и образованию новых форм управления на всех уровнях.

С января 1992 г. правительство перешло от плана к рыночному регулированию на основе либерализации цен. С 1992 г. в России был взят курс на замену коллективных хозяйств крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.

Правовой основой для свободы предпринимательства явилась Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепившая многообразие форм собственности, государственную поддержку конкуренции и охрану права частной собственности.

Принципиально новым подходом к управлению на местах (в городах, районах, сельских поселениях) явилось введение местного самоуправления, организационно обособленного от органов государства.

Свобода экономической деятельности открывает новые возможности для совершенствования менеджмента организации (предприятия). Однако в России эффективность управления организацией зависит в значительной степени от внешних факторов и, прежде всего, государственного менеджмента.

Основные периоды истории государственного управления в России в большинстве своем совпадают с важнейшими периодами истории России:

• управление страной в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности (IX—XV вв.);

• государственное управление в период сословно-предста-вительной монархии и складывания абсолютной монархии (XV-XVII вв.):

• государственное управление в период абсолютной монархии (XVIII — начало XX вв.):

• государственное управление в период российских революций (1905—1917 гг.);

• государственное управление в советский период (1917-1991 гг.);

• государственное управление в постсоветский период; (с 1991 г.).

Периодизация истории местного самоуправления в Росст несколько отличается от приведенной выше, подразделяясь на следующие периоды:

• общинный период существования местного самоуправления, когда оно выступает в единстве с другими формам! управления, в том числе и государственной (до XV вв.);

• период земского и губного самоуправления (XVI—XVII вв.)

• петровско-екатерининский период (1690—1860-е гг.);

• земско-думский период (1860-е гг.—1917г.);

• советский период (1917—1993 гг.);

• современный период, характеризующийся началом возрождения местного самоуправления (с 1993 г.).

<!-- 4. Понятие государственного управления, его признаки и системная природа, цели и их классификация -->

Управление общество и государство это управляемые системы на уровне общества и государства мы встречаем в работе аристотеля политика,автор термина государственное управление и отождествляет с общественным управлением. В современной жизни мы часто сталкиваемся с понятием управление,общественное социальное экономическое управление.

На государственном уровне сталкиваемся с понятием гос управления они не тождественны.

Управление целенаправленное организующее и регламентационное воздействие на жизнидеятельность людей.

Общественное управление это сознательное целенаправленное воздействие на общественную систему в целом,приведение ее в соответствие с присущей ей закономерностей развития. Соц.управление это целенаправленное воздействие на соц.систему.

Политическое управление воздействие на политическую систему и политические процессы.

Существует многообразие трактовок гос управления.

1.гос управление это управление осуществляемое государством рубахин,журавлев.

2.гос управление это управление обличенное в государственно правовую форму лебедев.

3.гос управление это практическая деятельность гос.органов по реализации политики государства и обеспечение его интересов пикулькин.

4.гос управление это особый вид деятельности осуществляемый системной гос органов ермолаев.

5.гос управление это целенаправленное воздействие органов государства на общество индивидов в целях упорядочивания и регулирования их главное деятельности с помощью гос.власти чиркин.

6.гос управление это практическое организационно регулирующее воздействие государства на общественную жизнь людей в целях их упорядочения,сохранения и опирающихся на властную силу государства атаманчук.

Гос управление можно трактовать в 2х системах:

1.в узком как административную, исполнительную,распорядительную деятельность государства.

2.в широком область гос политики направлена на регулирование общественных отношении на организацию и регулирование общественной жизни через воздействие государства.

Сущность гос управления в его свойствах.

1.конкретно исторический характер т.е возникает с появлением государства и поэтому является производным от форм гос устройства правления типов политич режима и политич системы в целом.

2.системность государство системно по своей природе.

3.инклюзивность.распространяется на все общество и даже за его пределы.

4.обладает верховенством т.е решения гос органов обязательны для всех структур и всех граждан.

5. Имеет временный пространственный сложный динамический изменчивый характер реализации.

6. Публично распорядительный и прозрачный характер.

7.обладает единством целей средств форм и методов осуществления.

8.имеет прямые и обратные связи.

9.обладает свойством эффективности и результативности.

10.совокупность нашего типичного и уникального самобытного.

11.реализуется во взаимодействие субъекта и объекта по схеме субъект управления-командная информация-объект-информация о выполнении-субъект управления.

12.детерменировано внешними факторами природно-географическими,экономическими,культурно-историческими, и рядом внутренних факторов демографическим состоянием,деловой культуры гос служащих,специфика гос органов.

13.спецэффичный вид деятельности гос связан с административной деятельностью.

14.наука и искусство возможного. Наличие административных навыков умение сформировать древо целей.

15.область гос политики связана с организацией упорядочиванием регулированием общественных отношении с деятельностью гос органов и гос служащих.

Цели гос управления

1.цели формулируются президентом монархом правительством и публичными лидерами партии например.

2.формулируются с низу с учетом приоритетных потребностей общества и в верху через прогнозирование планирование...

3.нацелены на перспективу стратегические и на повседневностя тактические.

4.цели разнообразны по видам.

Виды целей:

1.по нашему общие и частные.

2.по результату промежуточные и конечные.

3.по времени непосредственные и отдаленные.

4.по характеру побочные и основные.

5.по содержанию общественно политические,социально экономические,информационные,культурные и организационные.

Цели всегда должны быть объективно обусловлены,адекватны потребностям общества,социально ориентированы,обеспечены правовыми и материальными ресурсами,системно организованные,согласованными со средствами,субординированными,результативными,воплощаться в конкретных задачах гос управления.

<!-- 5. Принципы гос управления -->

Принципы гос.управления это взаимосвязь элементов выраж.в виде определенных научных положении применяемых в той или иной деятельности людей.

Должны обладать следующими свойствами: диалектичность,конкретно историч,взаимозависимостью.

В теории управления выделяют самые разные принципы. Принципы гос управления по разному рассм в науке по мнению авторов. Выделяют общие,частичные и организационно технические.

Общие принципы системность,объективность,самоорганизация,обратная связь,дополнительность,оптимальность,демократизм,гласность,принцип главного звена и стимулирования.

Частные не классифицируются.

Организационно тех.включают единоначалие,конкретность,иерархию,делегированние полномочий.

Пикулькин выделяет 8 принципов:

1.сочетание полномочий с ответственностью. Полномочия — это право принимать решения; ответственность — обратная сторона полномочий. Руководитель получает жестко ограничиваемые полномочия и заранее оговоренные масштабы ответственности.

2.принцип главного звена. Ведущими (приоритетными) считаются сферы, отрасли, социально-экономические пробле­мы, от развития и решения которых зависит состояние всего общества. По ведущим звеньям предварительно разрабатываются целевые программы, они получают преимущественное материально-финансовое обеспечение.

3.комплексность. При обеспечении приоритетов предусматри­вается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных.

4.дополнительность.

5.иерархия.

6.единоначалие. Исполнитель получает задание непосредст­венно только от одного руководителя. За выполнение работы руководитель отвечает в полной мере, если обладает всей пол­нотой принятия решений в данной сфере.

7.Инициативность. Добровольная разработка исполнителем плана мероприятий и обеспечение его выполнения.

8.Соответствие целей и средств. Цель не всегда оправдывает средства. Определение границы допустимой цены достижения цели, масштабов принуждения к исполнению и наказания. Важно соблюдать этот принцип при радикальных преобразованиях общества.

9.оперативность принятия решений. Для достижения одной и той же цели могут предлагаться даже диаметрально противо­положные пути ее достижения. Истинность программы на стар­те определить невозможно, критерием выступят только практи­ческие шаги по тому или иному пути. Лучше принять решение, идти вперед даже методом проб, чем медлить, стоять на месте

Рой выделил 6 принципов: разделение властей, комплиментарность, субсидарность, суверенитет, демократизм, гомогенность.

Наиболее делально проблему принципов гос управления рассматрел атаманчук он выделяет 5 групп принципов и дает более детальный анализ классификации.

1 группа. Общесистемные значимые для всего гос управления включают в себя:объективность,демократизм,публичность,законность и разделение властей.

2 группа. Структурные связанные с деревом целей. Включают в себя согласованность,взаимодополняемость,последовательность,иерархичность.

3 группа. Функциональные формирование функциональную структуру гос управления. Включает в себя дифференцированность,совместимость,соответствие,комбинированность.

4 группа. Организационные. Направлены на построение орг.структуры гос.управления. Включают в себя клентелу,согласованность,действенность,территориально отраслевые принципы,сочетание коллегиальности и единоначалия.

5 группа. Процессуальные раскрывают объем и содержание подчиненности. Включают в себя принцип специализации,конкретизации,стимулирования,соответствия форм и методов,стадии управленческнк деятельности.

Принципы гос управления взаимосвязаны с функциями гос управлениями. Функции управления это реальное силовое целенаправленное организующее и регулирующее влияние на управляемое явление. В науке принято по общему управленческого воздействия выделять 4 уровня функции. 1 уровень. Государственное управление общества в целом макро уровень.2 уровень функции исполнительной власти как административного управления гос делами.3 уровень функции конкретного гос органа.4 уровень функции индивидуального должностного лица. 1 уровень это совокупная общественно необходимая деятельность всей системы гос управления. Она имеет специфику т.е обладает пространственно временной формой выражения. Включают в себя все функции по обеспечению и защите конституционного строя каждой статьи конституции,к числу важнейших функции относят регулирование интересов,предупреждение и снятие конфликтов в обществе. 2 уровень это совокупность публично управляемых воздействий субъектов государственно административного управлен осущ в админ беспорном порядке. Особенность данного уровня функции является то что они представляют собой функции гос власти исполнительной,гос админ органа к ним относят:разработка и представление парламенту бюджета страны,обеспечение его выполнения,функцию разработки и осуществления программ в области управления экономикой,соц и культур сферой,распоряжается и управляет гос имуществом,осуществление мер по обеспечению законности,прав и свобод граждан,человека,охране собственности и общественного порядка,борьбе с преступностью,принятие в пределах своей компетенции правовых актов,осуществление мер по обеспечению обороны страны и реализации внешней политики,обеспечение и проведение единой финансовой кредитной и денежной политики.

3 уровень. Это система мер набор видов деятельности обусловленные местом гос органа в управленческой структуре. Функции по характеру различаются на политические и административные. Политич характеризуют гос орган как институт осуществляющий гос юрисдикцию и управление с правом издания нормативно правовых актов. Но они обязательны лишь для тех граждан которые являются пользователями услуг данного гос учреждения. Административные характеризуют инст или ведомство по линии предоставления той или иной услуги они по характеру непрерывны в исполнении. Принято так же выделять спецэфич,специальные,специализирующие,особенные функции по отдельным сферам отраслям. Спецэффические функции отражают особенное содержание отдельных управленческих воздействий к ним относят обеспечение законности,подготовку повышения квалификации гос служащих. Так же выделяют познавательно программные и организационно регулирующие. По полномочиям выделяют руководящие,регулирующие,аналитические,контролирующие и организационные. 4 уровень это виды конкретной управленческой деятельности которые регулируют установленные в должностных инструкциях соответствующей компетенции и требуют определенной квалификации. В этом уровне выделяют: 1.функции универсально общие которые реализуются на всех этапах управленческого процесса целеполагание,принятие решений,организация и исполнение.2.функции требующие профессиональной управленческой квалификации это планирование которое рассматривается как постановка целей и способов их достижения. Организация это установление организационной структуры объекта и субъекта управления взаимосвязаной между ними регламентацией и стимулированием квалификационных работающих. Функцию координации это обеспечение согласованности деятельности всех звеньев управленческой системы благодаря координации устанавливается единство отношении и объединяются усилия всего персонала. Функция регулирования это создание отношении упорядоченности и устойчивости. Функция контроля выполнение обратной связи объектов и субъектов управления. Благодаря этой функции постоянно наблюдаются,оцениваются и выполняются управленческие решения. Функция анализа это своеобразная модель разложения управленческих процессов на составные элементы в целях исключения негативных тенденции и закрепления позитивных.

В мировой практике гос управления принято выделять различные типы гос управления.1.по организации гос власти монархические и республиканские.2.по стилю управления демократические,авторитарные и деспотические.3.по характеру воздействия на управленческии объект отраслевое,межотраслевое и территориальное.4.по способу управления прямое и косвенное.5.по уровню деятельности государственное,муниципальное и частное.6.по срокам управленческих решений оперативное(текущее),стратегическое(долгосрочное).тактическое(адресное)

<!-- 6. Прямые и обратные связи в гос управлении. Типы государственного управления -->

Но как бы кто ни трактовал государственное управление, в нем обязательно должны быть представлены управляющие воздей­ствия, пронизывающие и подчиняющие себе многообразные эле­менты (и компоненты) государственного управления и вводящие их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рож­денное в любом государственном органе, не доходит до человека в управляемом объекте и не влияет на его поведение и деятель­ность, то государственное управление как таковое не реализуется. Если убрать систему управляющих воздействий, то управление со стороны государства развалится на отдельные части и элементы (уже не подсистемы и не звенья), которые начнут действовать раз­розненно, противоречиво, в конкурентной, а то и конфликтной ис­тощающей борьбе. Смысл государственного управления в том-то и состоит, чтобы обеспечить в обществе, разделенном на множество социальных сил и интересов, определенное спокойствие, согласо­ванность, целесообразность сознания, поведения и деятельности людей, гармонизацию отношений и поступательное развитие.

Если читать множество антиуправленческих сентенций, то пора­жает их беспредметность. Государство управляет не только и не столько путем установления обязательных (административных) пра­вил поведения и деятельности, требуя их соблюдения под угрозой на­казания, сколько такими способами воздействий, как налоги, тари­фы, пошлины, квоты, лицензии, контроль качества (и цен) товаров, инвестиции, преференции, бюджет, валютное регулирование, обес­печение конкуренции, законность — перечень очень длинный. Ис­кусство управления в том-то и состоит, чтобы посредством многооб­разных форм, методов, процедур, технологий и т.д. умело добивать­ся эффективного функционирования управляемых объектов.

Актуальность прямых вертикальных связей вместе с тем не про­тиворечит широкой автономии (свободе и самостоятельности) ком­понентов государственного управления (подсистем органов субъек­тов федерации и административно-территориальных образований, государственных органов и должностных лиц, других участников управленческих процессов) и установлению между ними содержа­тельных горизонтальных взаимосвязей. Наличие сильных гори­зонтальных взаимосвязей как раз и придает системе государствен­ного управления законченный пирамидальный вид с мощно разви­тыми нижними пластами.

Соответственно не противоречит понимание государственного управления как явления, в центре которого стоит управляющее воздействие, другому его пониманию — как организационного и содержательного сотрудничества государства с коллективными и индивидуальными членами общества, обеспечивающего целесооб­разное и эффективное функционирование и развитие обществен­ной жизнедеятельности. В прямых связях выделяются преимуще­ственно управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества, взаимодействия, инициативы снизу, восприятия прямых связей, их результатив­ности и др. Это не только реакция на управляющие воздействия, но и постановка вопроса об их создании. И проблема заключается в со­отношении прямых и обратных связей в системе государственного управления.

Перекосы в сторону прямых связей могут способствовать автори­тарной бюрократизации государственного управления и резкому снижению его рациональности и эффективности, а в сторону об­ратных связей (при наличии множества разноречивых источни­ков) — параличу, распаду управления, когда каждый считается только с собой и добивается реализации только собственного инте­реса.

В системе государственного управления представляется возмож­ным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные, что связано с местом их становления и реализации.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, аде­кватность восприятия управляемыми объектами управляющих воз­действий компонентов субъекта государственного управления, действительную роль последних в их функционировании и разви­тии. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо достоверно и своевременно знать, как же воплощается его активность в функционировании управляемых объектов и, прежде всего, дохо­дят ли вообще к ним его идеи, замыслы, цели, зафиксированные в управленческих решениях. Отсутствие или неполнота содержа­тельных и правдивых объектных обратных связей не позволяет определять рациональность и эффективность организации и дея­тельности субъекта государственного управления (его подсистем, отдельных компонентов) и вырабатывать меры по их повышению. Плохо в таком случае представляются потребности, интересы и це­ли управляемых объектов.

Субъектные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятель­ности субъекта государственного управления в целом, его подсис­тем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерархич­ность, многокомпонентность и многоэлементность государства как управляющей системы, каждой его структурной части обусловли­вают актуальность и управленческую значимость субъектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собствен­ной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов.

К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, вы­полнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отче­ты, информации, ответственность и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютиза­ция самостоятельности, забвение интересов других подсистем госу­дарственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву об­ратных связей и превращению субъекта государственного управле­ния в конгломерат частей, которые не понимают и не поддержива­ют друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо госу­дарственном управлении в таких условиях не стоит и говорить.

Субъектные обратные связи соединены с объектными обратными связями, как бы встроены в последние. Объектные обратные связи отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять сте­пень овладения управляющими компонентами процессами общест­венной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей со­циальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объектными обратными связями субъектные обратные связи в состоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.

В мировой практике гос управления принято выделять различные типы гос управления.

1.по организации гос власти монархические и республиканские.

2.по стилю управления демократические,авторитарные и деспотические.

3.по характеру воздействия на управленческии объект отраслевое,межотраслевое и территориальное.

4.по способу управления прямое и косвенное.

5.по уровню деятельности государственное,муниципальное и частное.6.по срокам управленческих решений оперативное(текущее),стратегическое(долгосрочное).тактическое(адресное)

<!-- 7. Государство -->

Термин государство ввел макиавелли. Государство как политич институту и субъект политики возник 10тыс иду назад. Данный инст прошел длительный путь эволюции. И до 18 века понятие государство и общество не разводились.

Сложилось многообразие определении в широком и узком смысле.

В широком смысле государство равно стране политически организованному народу.

В узком под государством понимается исторически сложившаяся на определенной территории механизм политической власти,который упорядочивает, регламентирует и контролирует жизнедеятельность людей.

Государство возникнув на определенном этапе человеческого общества имеет объективно обусловленную природу. В истории политической мысли главным в учение о государстве является ответ на вопрос почему возник этот феномен что послужило первопричиной в чем суть феномена. Впервые попытку системного анализа государства как политического института и субъекта политики принимает античная философия в лице платона и аристотеля.

Сложилось несколько концепции объясняющих причины возникновения государства:

1.патриархальная аристотель причина возникновения государства в развитии семейных отношении по его мнению государство это семья.

2.психологическая тард. Объясняет причину возникновения государства развитием свойств человеческой психики т.е естественной потребностью одних людей подчиняться воли других.

3.божественная аквинский причина возникновения государства является рейти божественного творения.

4.насильственная гумплович видел причину возникновения в насилие поглащении сильными более слабых.

5.общественного договора локк,гобс,кант причина возникновения в естественном стремлении людей договариваться друг с другом.

6.социально экономическая маркс,энгельс причина возникновения в появлении частной собственности.

Государство как политич феномен обладает определенными признаками.

Признаки государства:

1.публичная власть и наличие слоя проф управленцев.

2.население с гражданством.

3.территория закрепленая в договорах.

4.суверенитет.

5.монополию на издание законов взымание налогов, на принуждение. Совокупность признаков есть сущность государства.

Атрибуты государства:культурно историческое название,политическая символика,форма правления,формы гос устройства унитарное,федерация,политический режим,конституция,гос язык,вооруженные силы,система мер и весов.

Государство имеет свою внутреннюю структуру которая включает совокупность элементов.

1.система органов гос власти.

2.система органов гос управления.

3.граждане.

4.система политических отношении между элементами.

Государство как субъект политики выполняет внутр и внеш функции.

Внутр функции:1.властная.2.право охранительная.3.защитная.4.хозяйственно экономическая.5.социальная.6.культурно воспитательная.7.законотворческая.8.судебная.9.организационно регуляривно контрольная.

Внеш функции:1.оборонная.2.представительская.3.культурно информационная.4.внешне политическая.5.внешне экономическая.6.борьба за мир и коллективную безопасность народа.

В мировой практике сложилось множество типов государств они обусловлены целым рядом факторов:географическим положением,уровень соц.жизни,политические традиции,исторически культурные факторы,количество населения...

типы государства.

1.по способу образования государства имеющие естественно исторический путь создания и государства созданные из за распада некогда единого государства.

2.по форме гос устройства унитарное и федеративное.

3.по форме правления тоталитарные,демократические и авторитарные.

4.по размеру территории гиганты и карлики.

5.по роли в мировых делах великие и не играющие существенной роли.

6.по геополитическому положению европейские,азиатские,африканские,латино америк,евразийские.

7.по уровню централизации централизованные и децентрализованные.

8.по ориентации на стабильность консервативные и трансформирующиесь.

9.по направленности светские,религиозные и социальные.

10.по связи со средой закрытые и открытые.

11.по уровню развития развитые,слаборазвитые и среднеразвитые.

Особенности развития.1.государство переходного типа следущее от тоталитаризма к демократизму.2.государство демократическое с президентской формой правления,социальное правовое,многонациональное,евразийское.3.процесс трансформации лежу сложно,идет со становлением новых соц.инстов идет на основе реформ.4.главная задача современного российского гос укрепление территориальной целостности,суверенитета,независимости.

<!-- 8. Организационная структура системы гос управления: понятие, сущность -->

Субъектом гос управления является государство но это не означает что все его органы,предприятия,учреждения неприменно заняты гос управлением. Многообразие функции государства разнообразие его связей с обществом определяет разнонаправленность гос органов их подразделений и занятых в них гос служащих чтобы понять все это и было введено в научный оборот понятие организационная структура. Орг структура гос управ это совокупность органов исполнительной власти традиционно занимающихся исключительно управлением,система организационных связей влияющих на управление. Орг структура гос управления является особым государственно правовым явлением которое обусловлено общественно политической природой,социальными функциями,целями и роджер гос управления. Она включает в себя следущие элементы:гос органы-органы гос управления,звено гос управляемой системы, подсистему субъекта гос управления.

Гл.целевое назначение этой триады – это формир-е и реализация гос.-управляющих возд-й

Гос.орган – это единичная структура власти, форм-но созданная г-вом для осущ-я закрепленных за ней целей и функций. Это важнейший состемообразующий элемен орг.стр-ры. Это гос.орган , осуществ.гос.-управляющее возд-е.

Система гу – это сов-ть многообразия гос.органов, кот.различается между собой, но имеют много общего.

Общие св-ва

1.орган гу создается в точном соот-вии с законами и указами презедентами

2.обл-т гос.-властными полномочиями, т.е. реш-я органа носят обязат.х-р для всех

3.обл-т специфичностью что отличает орган гу от а) гос.предпрития, осущ-го производственную эк.д-т, б) от гос.учреждения, оказ-го соц.-культ. услуги гражданам (н-р универ), в) от гос.ор-ций, осущ-щих организаторские функции (министерство обр-я и науки)

Специфика органа гу состоит в том что он с одной стороны занимается форм-ем и реализацией гос.-управленческих решений в разл.сферах общ.жизни, а с другой стороны гос.учреждения, предприятия сконцентрированы на оказании тех или иных услуг, связ-х с созданием матер-х и дух.ценностей

Св-ва органа гу

1.орган гу яв-ся гос.бюджетной ор-цией, обл. гос. имуществом и транспортом

2.орган гу состоит из гос.служащих

3.орган г имеет определенную законом, указом внутр.орг.стр-ру и осущ-т свою д-ть в присущих ему организационно-правовых формах

4.внутренне он пр.собой сов-ть подразделений и должностей, их функции и полномочия – иерархическую систему от-й. Стр-ра органа гу всегда зав-т от места в системе гу, от компетенций (полномочий) и роли в упр-ии

5.органы гу имеют свои организационные пр-пы. К ним от-ся:

- требование мобильности, т.е. состав и кол-во внутр.подразделений должны соответствовать критериям управляемости . Оптимальным подразделением с горизонт.стр-рой яв-ся стр-ра из 7человек: рук-ль + 6 подчиненных. Например в фед. министерстве от министра до исполнителя сущ-т 7-8 ступений ркуовод.должности. Это ведет к пустой передаче управленч.информации с доп. задержкой во времени, с опр.управленч. шумами, что делает систему упр-я неэффективной.

-требование оперативности, т.е. быстроты продв-я управленч.информации и своевременности принятия управленч. решений

-требование экономичности, т.е. определение затрат

-требование норм управляемости.

В системе гу действует многообразие видов органов гу

1.по масштабу компетенций: фед. и рег.

2.по соподчиненности : вышестоящие и нижестоящие

3. по хар-ру исд-ю компетенций: а)общей компетенции (фед.службы – 34), б)отраслевой (министерства – 117) , в)межотраслевой (фед.агентства – 27)

4. по порядку разрешения вопросов компетенции: органы коллег.упр-я (правит-во) и органы единичного упр-я (министерства)

5.по порядку обр-я: - органы, образованные вышестоящим органом

- избираемые нас-ем или парламентом (правительство)

6. по полномочиям: - органы принимающие властные реш-я (правительства)

-НП занимающиеся упр-ем (администрация президента)

- органы с консультативными полномочиями (гос.совет)

- органы с контрольными полномочиями (счетная палата)

- органы проверяющие соот-вие законов конституцией (конституц.суд)

Наряду с органом гу в структуру входит звено гос.-упр.системы. Оно хар-ся тем что вкл-т в себя гос.органы с более менее одинаковым полодением и однородными управ.функциями. Напр-р президент РФ + президенты 21 республики, главы администрации краев, областей

Выделение звена назв-т выбрать типовые правовые статусы, наборы взаимосвязей, критерии оценки и тем самым придать системы гу упорядоченность.

Наряду со звеном в стр-ру входит подсистема органов, объединенных в специализированную целостность по тем или иным признакам (по цели д-ти, по территории). Между орг., входящими в подсистему уст-ся связи субординаций (совет безопасности РФ -> управление безопасности (оборонной, экологич., информ., экономич., общ., + фед. служба без-ти)

Каждая подсистема внутренне организована, имеет собств.стр-ру.

Подсистема имеет верт.построение и гориз., имеет особые взаимосвязи построения.

Гл.значение приобретает информ.обратные связи.

Т.О. орг.стр-ра системы гу сотсоит из гос.органов, звеньев и подсистем. Это позволяет отследить результативность каждого из 3-х компонентов.

При построении модели гос структуры используется несколько организационых основании:

1.линейное создает вертикальную однонаправленную подчиненность гос органов, иерархичную пирамиду. На каждом уровне соблюдается единоначалие что позволяет придать управлению устойчивость, надежность, последовательность.

2.функциональное ведет к формирования гос органа специализирующихся на конкретных функциях.

3.программно целевое обеспечивает цель и комплексную программу

4.матричное совмещает линейное и программно целевое управление. Обеспечивает комплексный подход и управление гос процессами на определенном территории. Придает гибкость, адаптивность подхода к управляемому объекту и создает условия для их координации.

<!-- 9. Построение орг структуры гос управления. Основания структур управления -->

При построении модели гос структуры используется несколько организационых основании:1.линейное создает вертикальную однонаправленную подчиненность гос органов,иерархичную пирамиду. На каждом уровне соблюдается единоначалие что позволяет придать управлению устойчивость,надежность,последовательность.2.функциональное ведет к формирования гос органа специализирующихся на конкретных функциях. 3.программно целевое обеспечивает цель и комплексную программу

4.матричное совмещает линейное и программно целевож управление. Обеспечивает комплексный подход и управление гос проц на определенном территории. Придает гибкость,адаптивность подхода к управляемому объекту и создает условия для их координации.

Линейное (или чисто линейное) основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчи­ненность государственных органов, образующая в завершенном ви­де строгую иерархическую пирамиду. Здесь чаще всего соблюдает­ся единоначалие, когда одно лицо на каждом уровне вертикали сосредоточивает в своих руках ведение управленческих процессов в возглавляемом им государственном органе, и единство распоря­дительства, когда исполнительные команды передаются строго от одного лица к другому. Линейный тип структуры жестко формали­зован и придает ей устойчивость, надежность, последовательность. Он благоприятен для исполнения, четкого проведения в жизнь властных требований. Но в нем слабо выражены обратные связи, ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность.

Функциональное основание ведет к формированию государствен­ных органов, специально приспособленных к выполнению кон­кретных функций управления. Это позволяет под каждую из реали­зуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. В то же время данное основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, кото­рая ограничивает достоинства специализированного ведения от­дельных функций управления.

Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение достоинств линейного и функционального оснований и способству­ет созданию структуры, в которой одни органы принимают управ­ленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обес­печивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повы­шается уровень государственного управления.

Развитие самоуправленческих механизмов в управляемых объ­ектах (в условиях демократии и рынка) заставляет искать новые организационные основания для структур управления. В послед­ние десятилетия во многих странах все большее внимание привле­кает программно-целевое основание, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им подчи­няются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это способ­ствует интеграции интеллектуальных, природных, производствен­ных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем. Можно полагать, что за программно-целе­выми структурами управления, прежде всего государственного, большое будущее.

Свою роль в этом отношении может сыграть так называемое мат­ричное основание структур управления, совмещающее линейное и программно-целевое управление. Такой смешанный тип структуры, связанный, как правило, с территориальным управлением, обеспечивающим комплексный подход к управленческим процес­сам на определенной территории, будучи дополненный программно-целевыми структурами, управляющими решением отдельных проблем, дает возможность гибкого, адаптационного подхода к раз­вивающимся, динамическим управляемым объектам и умелой ко­ординации их многообразия.

В распоряжении проектировщиков организационной структуры государственного управления или отдельных ее подсистем имеется ' немало организационных оснований (типовых модулей), которые при необходимой «привязке» их к объективным и субъективным условиям и факторам способны поддерживать эту структуру в гар­моничном и действенном состоянии. Все зависит от желания и уме­ния ими воспользоваться.

<!-- Вопрос 10. Компоненты организаций структуры государственного управления: орган, звено, подсистема, органов государ­ственного управления -->

Субъектом гу. яв-ся г-во, но это не означает что все его органы, предприятия, учреждения непременно заняты гу. Многообразие функций г-ва, разнообразие его связей с о-вом опр-т разнонапр-ть гос.органов, их подразделений и занятых в них гос.служащих. Чтобы понять все это и было введено в науч.оборот понятие организационная структура гу.

Орг.стр-ра гу – это совокупность органов исполнительной власти традиционно занимающихся искл-но упр-ем; система организационных связей, влияющих на упр-е. Орг.стр-ра гу яв-ся особым гос.-правовым яв-ем, которое обусловлено общественно-политической природой, соц.функциями, целями и содержанием гу. Она вкл-т в себя след.эл-ты:

1.гос.орган или орган гу

2. звено гос-но – управляющей системы

3.подсистема субъекта гос.управления

Гл.целевое назначение этой триады – это формир-е и реализация гос.-управляющих возд-й

Гос.орган – это единичная структура власти, форм-но созданная г-вом для осущ-я закрепленных за ней целей и функций. Это важнейший состемообразующий элемен орг.стр-ры. Это гос.орган , осуществ.гос.-управляющее возд-е.

Система гу – это сов-ть многообразия гос.органов, кот.различается между собой, но имеют много общего.

Общие св-ва

1.орган гу создается в точном соот-вии с законами и указами презедентами

2.обл-т гос.-властными полномочиями, т.е. реш-я органа носят обязат.х-р для всех

3.обл-т специфичностью что отличает орган гу от а) гос.предпрития, осущ-го производственную эк.д-т, б) от гос.учреждения, оказ-го соц.-культ. услуги гражданам (н-р универ), в) от гос.ор-ций, осущ-щих организаторские функции (министерство обр-я и науки)

Специфика органа гу состоит в том что он с одной стороны занимается форм-ем и реализацией гос.-управленческих решений в разл.сферах общ.жизни, а с другой стороны гос.учреждения, предприятия сконцентрированы на оказании тех или иных услуг, связ-х с созданием матер-х и дух.ценностей

Св-ва органа гу

1.орган гу яв-ся гос.бюджетной ор-цией, обл. гос. имуществом и транспортом

2.орган гу состоит из гос.служащих

3.орган г имеет определенную законом, указом внутр.орг.стр-ру и осущ-т свою д-ть в присущих ему организационно-правовых формах

4.внутренне он пр.собой сов-ть подразделений и должностей, их функции и полномочия – иерархическую систему от-й. Стр-ра органа гу всегда зав-т от места в системе гу, от компетенций (полномочий) и роли в упр-ии

5.органы гу имеют свои организационные пр-пы. К ним от-ся:

- требование мобильности, т.е. состав и кол-во внутр.подразделений должны соответствовать критериям управляемости . Оптимальным подразделением с горизонт.стр-рой яв-ся стр-ра из 7человек: рук-ль + 6 подчиненных. Например в фед. министерстве от министра до исполнителя сущ-т 7-8 ступений ркуовод.должности. Это ведет к пустой передаче управленч.информации с доп. задержкой во времени, с опр.управленч. шумами, что делает систему упр-я неэффективной.

-требование оперативности, т.е. быстроты продв-я управленч.информации и своевременности принятия управленч. решений

-требование экономичности, т.е. определение затрат

-требование норм управляемости.

В системе гу действует многообразие видов органов гу

1.по масштабу компетенций: фед. и рег.

2.по соподчиненности : вышестоящие и нижестоящие

3. по хар-ру исд-ю компетенций: а)общей компетенции (фед.службы – 34), б)отраслевой (министерства – 117) , в)межотраслевой (фед.агентства – 27)

4. по порядку разрешения вопросов компетенции: органы коллег.упр-я (правит-во) и органы единичного упр-я (министерства)

5.по порядку обр-я: - органы, образованные вышестоящим органом

- избираемые нас-ем или парламентом (правительство)

6. по полномочиям: - органы принимающие властные реш-я (правительства)

-НП занимающиеся упр-ем (администрация президента)

- органы с консультативными полномочиями (гос.совет)

- органы с контрольными полномочиями (счетная палата)

- органы проверяющие соот-вие законов конституцией (конституц.суд)

Наряду с органом гу в структуру входит звено гос.-упр.системы. Оно хар-ся тем что вкл-т в себя гос.органы с более менее одинаковым полодением и однородными управ.функциями. Напр-р президент РФ + президенты 21 республики, главы администрации краев, областей

Выделение звена назв-т выбрать типовые правовые статусы, наборы взаимосвязей, критерии оценки и тем самым придать системы гу упорядоченность.

Наряду со звеном в стр-ру входит подсистема органов, объединенных в специализированную целостность по тем или иным признакам (по цели д-ти, по территории). Между орг., входящими в подсистему уст-ся связи субординаций (совет безопасности РФ -> управление безопасности (оборонной, экологич., информ., экономич., общ., + фед. служба без-ти)

Каждая подсистема внутренне организована, имеет собств.стр-ру.

Подсистема имеет верт.построение и гориз., имеет особые взаимосвязи построения.

Гл.значение приобретает информ.обратные связи.

Т.О. орг.стр-ра системы гу сотсоит из гос.органов, звеньев и подсистем. Это позволяет отследить результативность каждого из 3-х компонентов.

При построении модели гос структуры используется несколько организационых основании:

1.линейное создает вертикальную однонаправленную подчиненность гос органов, иерархичную пирамиду. На каждом уровне соблюдается единоначалие что позволяет придать управлению устойчивость, надежность, последовательность.

2.функциональное ведет к формирования гос органа специализирующихся на конкретных функциях.

4.матричное совмещает линейное и программно целевое управление. Обеспечивает комплексный подход и управление гос процессами на определенном территории. Придает гибкость, адаптивность подхода к управляемому объекту и создает условия для их координации.

<!-- 11. Орган государственного управления: понятие, признаки, виды. Органы государственной власти и органы государственного управления, их соотношение -->

Гос.орган – это единичная структура власти, форм-но созданная г-вом для осущ-я закрепленных за ней целей и функций. Это важнейший состемообразующий элемен орг.стр-ры. Это гос.орган , осуществ.гос.-управляющее возд-е.

Система гу – это сов-ть многообразия гос.органов, кот.различается между собой, но имеют много общего.

Общие св-ва

1.орган гу создается в точном соот-вии с законами и указами презедентами

2.обл-т гос.-властными полномочиями, т.е. реш-я органа носят обязат.х-р для всех

3.обл-т специфичностью что отличает орган гу от а) гос.предпрития, осущ-го производственную эк.д-т, б) от гос.учреждения, оказ-го соц.-культ. услуги гражданам (н-р универ), в) от гос.ор-ций, осущ-щих организаторские функции (министерство обр-я и науки)

Специфика органа гу состоит в том что он с одной стороны занимается форм-ем и реализацией гос.-управленческих решений в разл.сферах общ.жизни, а с другой стороны гос.учреждения, предприятия сконцентрированы на оказании тех или иных услуг, связ-х с созданием матер-х и дух.ценностей

Св-ва органа гу

1.орган гу яв-ся гос.бюджетной ор-цией, обл. гос. имуществом и транспортом

2.орган гу состоит из гос.служащих

3.орган г имеет определенную законом, указом внутр.орг.стр-ру и осущ-т свою д-ть в присущих ему организационно-правовых формах

4.внутренне он пр.собой сов-ть подразделений и должностей, их функции и полномочия – иерархическую систему от-й. Стр-ра органа гу всегда зав-т от места в системе гу, от компетенций (полномочий) и роли в упр-ии

5.органы гу имеют свои организационные пр-пы. К ним от-ся:

- требование мобильности, т.е. состав и кол-во внутр.подразделений должны соответствовать критериям управляемости . Оптимальным подразделением с горизонт.стр-рой яв-ся стр-ра из 7человек: рук-ль + 6 подчиненных. Например в фед. министерстве от министра до исполнителя сущ-т 7-8 ступений ркуовод.должности. Это ведет к пустой передаче управленч.информации с доп. задержкой во времени, с опр.управленч. шумами, что делает систему упр-я неэффективной.

-требование оперативности, т.е. быстроты продв-я управленч.информации и своевременности принятия управленч. Решений

-требование экономичности, т.е. определение затрат

-требование норм управляемости.

В системе гу действует многообразие видов органов гу

1.по масштабу компетенций: фед. и рег.

2.по соподчиненности : вышестоящие и нижестоящие

3. по хар-ру исд-ю компетенций: а)общей компетенции (фед.службы – 34), б)отраслевой (министерства – 117) , в)межотраслевой (фед.агентства – 27)

4. по порядку разрешения вопросов компетенции: органы коллег.упр-я (правит-во) и органы единичного упр-я (министерства)

5.по порядку обр-я: - органы, образованные вышестоящим органом

- избираемые нас-ем или парламентом (правительство)

6. по полномочиям: - органы принимающие властные реш-я (правительства)

-НП занимающиеся упр-ем (администрация президента)

- органы с консультативными полномочиями (гос.совет)

- органы с контрольными полномочиями (счетная палата)

- органы проверяющие соот-вие законов конституцией (конституц.суд)

Следует различать систему органов гос.власти и систему органов гос.упр-я

Они не тождественны.

Система органов гос.власти – яв-ся субъектом политич. (гос.) руководства + субъектом гос.упр-я.

Система органов гос.упр-я – яв-вя субъектом гос.упр-я.

Система органов гос.власти выступает субъектом гос. руководства и субъектом гос.упр-я, а система органов гос.упр-я выступает только как субъект гу.

Разграничение этих понятий необ-мо:

1.дает возм-ть понять причины неэффект.упр-я

2.выяснить ответственность индивидов (групп)за те/иные полит.яв-я

3.увидеть рац-ть гос.власти и ее влияние на управленч.процессы

<!-- 12. Президент, его место в системе государственной власти, полномочия по отношению к органам политической власти -->

Пост Президента Российской Федерации (РСФСР) введен во исполнение итогов референдума 17 марта 1991 г., а Первый президент избран прямым всеобщим голосованием 12 июня 1991 г. Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В соответствии с Конституцией РФ (1993 г.) Президент является главой государства, символом верховной власти. Он занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. Однако данное положение не дает оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти.

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принятия присяги и прекращает с истечением срока пребывания в должности - с момента принятия присяги вновь избранным Президентом. Одно и то же лицо не может занимать пост Президента более двух раз подряд, но может баллотироваться на другой срок, кроме очередного.

Главным символом президентской власти является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, установленный Указом Президента от 15 февраля 1994 г. Местонахождением оригинала штандарта (флага) является служебный кабинет в резиденции Президента в столице России - городе Москве. Дубликат штандарта поднимается над резиденцией Президента в Москве, над другими резиденциями во время пребывания в них Президента, а также на транспортных средствах во время передвижения в них Президента.

Полномочия Президента РФ заканчиваются в день принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Если же Президент РФ временно прекращает исполнение своих полномочий (например, Б.Н. Ельцин во время операции на сердце в 1996 г.), досрочно уходит в отставку (1999 г.) или смещается со своего поста, его полномочия немедленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обязанности Президента. В 1999 г. в результате отставки Б.Н. Ельцина исполняющим обязанности Президента РФ стал Председатель Правительства РФ В.В. Путин, избранный затем (2000 г.) Президентом РФ.

Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия или отрешения от должности. При этом выборы президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Функции Президента как главы государства заключаются в том, что он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент РФ несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов защиты Конституции Российской Федерации и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.

Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Он утверждает военную доктрину Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности.

Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего условия Президент Российской Федерации уполномочен объявлять и о введении на территории России чрезвычайного положения.

Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных дипломатических представителей, назначает и отзывает дипломатических представителей после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий, помилования.

Президент обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса и обеспечивающих возможность выполнять закрепленные за ним функции. Полномочия и функции связаны с базовыми условиями жизнедеятельности общества и государства.

Президент формирует федеральные органы государственной власти или участвует в их формировании. Он назначает выборы в Государственную Думу Федерального Собрания и распускает Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ.

Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства.

Кроме решения вопросов о составе Правительства, Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

В отношении органов судебной власти Президент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает же перечисленных лиц Совет Федерации.

Президент осуществляет нормотворческую деятельность. Он подписывает и обнародует федеральные законы Российской Федерации, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов, о толковании Конституции.

Президент РФ применяет согласительные процедуры в случае разногласий между органами власти, он вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека до решения этого вопроса соответствующим судом.

Досрочное прекращение полномочий Президента РФ возможно: 1) в результате отставки по его желанию; 2) при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) в случае отрешения от должности (импичмента).

Отставка Президента РФ имела место 31 декабря 1999 г. (Б.Н. Ельцин). Временное исполнение обязанностей Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ (п. 3 ст. 92) перешло к Председателю Правительства РФ (В.В. Путин). Исполняющий обязанности Президента не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В других отношениях он пользуется объемом полномочий Президента РФ (например, и.о. Президента В.В. Путин в 2000 г. налагал вето на законы, принятые парламентом). 12 февраля 2001 г. принят Закон о гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих обязанностей в случаях истечения срока пребывания в должности, отставки и прекращения исполнения полномочий в связи со стойкой неспособностью их осуществлять, а также членам его семьи¹. Закон предусматривает, что Президент, прекративший исполнение своих полномочий по указанным выше основаниям (но не в результате импичмента), не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу, личному досмотру. Это распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку. Предусмотрены пожизненное денежное вознаграждение в размере 75% прежнего оклада, государственная охрана, государственная дача, бесплатная правительственная связь, аппарат помощников, медицинское обслуживание ему и членам семьи и т.д. В случае отставки организуются досрочные выборы Президента РФ.

Конституция РФ, федеральное законодательство не регулируют процедуры прекращения полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, и на практике это не имело места. В зарубежных странах, где это в единичных случаях осуществлялось (в 1980-х гг. в Тунисе, в 2000— 2001 гг. в Боливии, Перу, Хорватии), иногда создавалась специальная медицинская комиссия, в решении вопроса участвовал орган конституционного контроля. О возможности такой процедуры говорится в некоторых основных законах субъектов РФ.

Процедура импичмента урегулирована ст. 93 Конституции РФ. Она применялась на практике в 1999 г. Процедура импичмента является достаточно сложной, что обусловлено необходимостью обеспечения стабильности в государстве, защиты высшего должностного лица государства от внутрипартийной борьбы в парламенте или популистских лозунгов. В процедуре отрешения Президента от должности задействованы несколько высших органов государства: обе палаты парламента, Верховный Суд и Конституционный Суд. Процесс может начаться лишь по инициативе одной трети членов Государственной Думы (150 человек), которые подписываются под обращением об импичменте. Дума создает комиссию на основе пропорционального представительства фракций, которая готовит проект обвинительного заключения. Оно принимается Думой ²/з голосов от общего числа и передается в Верховный Суд для заключения о наличии в действиях Президента признаков состава преступления. Затем Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого документы поступают в Совет Федерации, который принимает решение об отрешении Президента РФ большинством в 2/з голосов от общего числа. На любой стадии эта процедура может быть прекращена (в том числе из-за недостаточного количества голосов). Процедура импичмента в отношении Б.Н.Ельцина в 1999 г. не была завершена. Комиссия составила проект обвинительного заключения, но Дума не утвердила ни один из пяти пунктов предложенного обвинения, предъявленного по шести статьям УК (государственная измена, насильственный захват или удержание власти, ослабление обороны и безопасности РФ и др.).

<!-- 13. Подсистема президентской власти -->

При Президенте РФ функционируют органы, обеспечивающие проведение им внутренней и внешней государственной политики. Аппаратом для осуществления функций главы государства является Администрация Президента РФ. Она действует на правах государственного органа управления. В составе Администрации - самостоятельные подразделения, должностные лица. Основными обязанностями Администрации Президента РФ являются непосредственное обслуживание, курирование федерального уровня, работа с регионами, международная политика. Администрация контролирует исполнение указов, проводит политику Президента РФ. (Структура Администрации Президента приводится в приложении 2.)

Образованы советы по направлениям деятельности. Советы в Администрации Президента РФ являются постоянно действующими консультативными органами. Они информируют Президента РФ о процессах, происходящих в той или иной сфере, и обеспечивают взаимодействие Президента РФ с организациями и деятелями данной сферы. Организационное обеспечение деятельности каждого Совета осуществляет Главное управление внутренней политики Президента РФ. Решения Совета носят рекомендательный характер и направляются Президенту РФ, соответствующим органам государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

В компетенцию Администрации входит создание всех необходимых организационных, информационных, консультативно-правовых, материально-технических и других условий, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Подразделением Администрации является референтура (на правах управления). Ее задачи состоят в участии в подготовке проектов: посланий Президента Федеральному Собранию, иных документов программного характера для Президента, публичных выступлений Президента.

Референтура собирает, анализирует, обрабатывает материалы, используемые для подготовки докладов, интервью, других публичных выступлений Президента. Референты назначаются и освобождаются Президентом.

В соответствии с Конституцией РФ и законом "О безопасности" Президент РФ формирует Совет Безопасности, который осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства, зашиты их от внутренних и внешних угроз. Одной из функций Совета Безопасности является контроль за реализацией органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента РФ, иные решения - протоколами. Секретарь Совета Безопасности является должностным лицом, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Основными рабочими органами Совета Безопасности являются межведомственные комиссии. Они создаются по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. Аппарат Совета Безопасности - самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ; он имеет статус Главного управления Президента РФ, осуществляет организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Совета Безопасности (рис. 2.2).

В состав Совета Безопасности кроме Президента РФ входят пять постоянных членов и 18 членов Совета Безопасности.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента в пределах соответствующего федерального округа, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему. Полномочные представители в федеральных округах входят в состав Совета Безопасности Российской Федерации.

Аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах структурно входят в Администрацию Президента Российской Федерации.

Деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах координируется территориальным управлением Администрации Президента Российской Федерации.

Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государств в пределах соответствующего федерального округа и осуществляет следующие функции.

• Обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе.

• Анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения.

• Организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями.

• Разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа.

• Организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе.

• Принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа.

• Организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа.

• Вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

• Взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Президенту РФ представляются доклады об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе с соответствующими предложениями.

Представители Президента РФ получают реальные полномочия и механизмы воздействия. Так, создаются окружные отделения Главного контрольного управления Президента РФ (ГКУ) под кураторством полномочных представителей. Вводятся контрольные инспекции для комплексных проверок субъектов РФ. Не остаются они в стороне и от решения экономических проблем, контролируют использование федерального имущества и средств федерального бюджета в округе, применяют санкции к нерадивым чиновникам.

Свои подразделения в федеральных округах создают прокуратура, органы внутренних дел, налоговой полиции; происходит переподчинение и некоторых других ведомств, меняются формы отношений между Центром и регионами.

Полномочным представителям Президент РФ передает часть функций, полномочий президентской власти, продлевая как бы федеральную вертикаль. Они не заменяют губернаторов, не управляют федеральными органами на местах, не берут на себя полномочия местного самоуправления. Не ставится перед ними и задача быть публичными политиками. Сейчас важны функции управления, координации в интересах укрепления единства страны. Их задачи заключаются в том, чтобы разграничить полномочия между Центром и регионами, обеспечить антикризисное управление, создать единое правовое и информационное пространство в рамках округа, осуществлять кадровую политику Президента на местах, наводить порядок во всех звеньях без нарушения демократических процедур. Контролируется также исполнение решений федеральных органов власти, законодательство регионов рассматривается с точки зрения его соответствия федеральным актам.

Совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функционирования органов власти, является Государственный совет (Госсовет). Председателем Госсовета является Президент РФ, членами - высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов), работающие в Госсовете на общественных началах.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета из семи членов, персональный состав определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода. На одного из заместителей руководителя Администрации Президента РФ возлагаются обязанности секретаря Государственного совета (на общественных началах и без вхождения в состав Госсовета).

Государственный совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях Государственного совета. Заседания Государственного совета проводятся не реже одного раза в три месяца. Решения принимаются путем обсуждения, оформляются протоколом, который подписывает секретарь. При необходимости решения оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. Решения по вопросам законодательства в виде проекта соответствующего акта вносятся в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

Государственный совет обсуждает имеющие особое значение проблемы государственного строительства, укрепления основ федерализма, вопросы, касающиеся соблюдения органами власти и должностными лицами законов, указов, распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и вносит необходимые предложения Президенту РФ.

По предложению Президента РФ Государственный совет обсуждает вопросы формирования и исполнения федерального бюджета, кадровой политики, рассматривает проекты федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение.

Обеспечение деятельности Государственного совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации.

Для содействия реализации главой государства полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина образована Комиссия по правам человека при Президенте РФ. Комиссия для выполнения возложенных на нее задач анализирует информацию, рассматривает обращения лиц, организаций о фактах нарушений прав и свобод, проверяет информацию об ущемлении прав, представляющем особую общественную опасность. Комиссия имеет право запрашивать необходимые документы и материалы у органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, организаций, должностных лиц, заслушивать на заседаниях информацию соответствующих должностных лиц по вопросам, связанным с защитой прав свобод граждан.

Рекомендации и заключения Комиссии, принятые в пределах ее полномочий, направляются соответствующему органу государственной власти, в компетенцию которого входит решение вопроса. Орган государственной власти, его должностные лица, получившие рекомендации и заключения Комиссии, обязаны их рассмотреть и уведомить ее о принятом решении. В необходимых случаях информация об этом доводится до сведения Президента РФ.

Председатель Комиссии и ее состав утверждаются Указом Президента РФ. Члены Комиссии, кроме председателя, работают в ней на общественных началах. Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности Комиссии осуществляет отдел Администрации Президента РФ.

Полномочия и функции Президента РФ четко фиксируются в Конституции РФ, но реальное влияние на внутреннее и внешнее положение государства во многом зависит от его личности, идеологических предпочтений, методов использования рычагов власти. Оно может быть как положительным, так и отрицательным, потому что Президент фактически отвечает за все происходящее в стране независимо от разделения властей.

<!-- Вопрос 14. Парламент и его роль в системе государственного управления -->

Законодательная власть — это право и возможность принимать от имени народа или непосредственно народом — корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) — нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юридическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основной закон — конституция).

Органы законодательной власти осуществляют управление государством прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер.

Органом законодательной власти является прежде всего парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании — две палаты и монарх, в Индии — две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины «законодательное собрание», «легислатура». В России парламент — двухпалатное Федеральное Собрание.

Структура парламента. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. В первой из них — депутаты, избранные гражданами по одномандатным округам (225) и по партийным спискам (другие 225) сроком на 4 года. В Совете Федерации 178 членов: по два от каждого субъекта РФ. Из них один член Совета Федерации назначен главой администрации субъекта РФ (президентом республики в составе РФ, губернатором и т.д.), другой избран законодательным собранием. В литературе используется обобщенное название для членов той и другой палат — парламентарии. Совет Федерации распущен быть не может. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ с обязательным назначением новых выборов, если она отвергла три представленные по очереди Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, в случае вотума недоверия, отказа в доверии Правительству РФ. Члены Совета Федерации в любое время могут быть отозваны избравшим (назначившим) их органом. Депутаты Думы не могут быть досрочно отозваны избирателями.

Внутренняя структура палат парламента и порядок их деятельности определяются регламентами, принимаемыми каждой палатой для себя. В обеих палатах избираются председатель и его заместители, есть первый заместитель (они руководят заседаниями палат, аппаратом палат, представляют палату и т.д.), из числа руководителей палаты и лидеров фракций (Государственная Дума) или председателей комитетов, комиссий (Совет Федерации) создаются Советы палаты (они определяют очередность рассмотрения законопроектов, повестку дня и т.д.), постоянные комитеты и комиссии (они готовят вопросы к рассмотрению). В Государственной Думе есть также депутатские объединения (партийные фракции и депутатские группы), в Совете Федерации объединений нет.

Для изучения каких-либо вопросов, проверки фактов и т.д. создаются временные комиссии. Временной была в 1998—1999 гг. комиссия в Государственной Думе по выдвижению обвинений при процедуре импичмента против Президента РФ, создавались другие временные комиссии (по Черноморскому флоту, по проверке состояния золотого запаса РФ и т.д.).

Члены парламента участвуют в управлении государством коллегиально, принимая решения в составе той или иной палаты, на их совместных заседаниях, в постоянных комитетах и комиссиях палат, принимая участие в обсуждениях на «правительственном часе», в ходе парламентских слушаний и т.д. Вместе с тем их деятельность может иметь индивидуальный характер.

Полномочия Совета Федерации и его участие в управлении государством. Поскольку Совет Федерации — составная часть парламента, органа законодательной власти, то главное его полномочие — участие в законодательной деятельности. Согласно ст. 105 Конституции РФ, принятые Государственной Думой законы (по существу, законопроекты, законами они становятся позднее) направляются в Совет Федерации, который их одобряет или отклоняет. Совет Федерации может не согласиться с любым законом, принятым Думой. Такое несогласие — это вето верхней палаты, которое она использовала крайне редко. В случае несогласия Совета Федерации у Думы по большинству законов (кроме федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции) есть возможность преодолеть такое несогласие большинством в 2/з голосов от списочного (конституционного) состава Думы, тогда закон становится им (после подписи Президента РФ) в редакции, принятой Думой. Были единичные случаи (в 2001 г.), когда Дума не сумела преодолеть вето Совета Федерации.

Законы по некоторым вопросам должны подвергаться обязательному рассмотрению в Совете Федерации (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты Государственной границы РФ, войны и мира). Отказ Совета Федерации одобрить такие законы также может быть преодолен ²/з голосов Думы.

Другие полномочия Совета Федерации включают вопросы, по которым решение может принять только он. Это:

1) утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос рассматривается после взаимного согласия субъектов, которые представляют в Совет Федерации текст соглашения, утвержденного их законодательными органами, и карту местности. Таких решений Совет Федерации принял несколько, в них речь шла о передаче некоторых населенных пунктов от одного субъекта Федерации к другому (Ивановская и Нижегородская области, Владимирская и Нижегородская области и др.);

2) утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения. Указ должен быть рассмотрен Советом Федерации не более чем в 72 часа с момента его представления в палату. Были случаи, когда указы о чрезвычайном положении не утверждались Советом Федерации (в 1995 г.). Указов о военном положении не было;

3) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами РФ. Решение о направлении за пределы РФ

военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ, а гражданского персонала (на добровольной основе) — Правительством РФ. Президент принимает решение о направлении воинских формирований на основе постановления Совета Федерации. Совет Федерации давал такое согласие на выделение воинских контингентов в состав сил ООН в количестве от 300 до 3616 человек в бывшую Югославию, Боснию и Герцеговину, Грузию, Косово;

4) назначение выборов Президента РФ. Совет Федерации должен назначить выборы на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент РФ. Срок от времени назначения до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев. При досрочном прекращении полномочий Президента РФ Совет Федерации назначает досрочные выборы (не позднее чем через три месяца), что и имело место в результате отставки Б.Н. Ельцина 31 декабря 1999 г. (выборы были назначены на 26 марта 2000 г.). Во всех случаях, если Совет Федерации не назначит выборы, их назначает Центральная избирательная комиссия;

5) отрешение Президента РФ от должности. Это постановление принимается ²/з голосов Совета Федерации после получения из Государственной Думы принятого ²/з голосов постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда. Совет Федерации на своем заседании принимает решение о направлении этих документов в Конституционный Суд, а затем принимает решение;

6) назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г. (с поправками) и Регламентом Совета Федерации 2002 г. последний назначает председателя, его заместителей и членов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Что же касается Конституционного Суда, то Совет Федерации назначает только членов, а Председателя, его заместителей и судью-секретаря Конституционный Суд избирает сам тайным голосованием из состава назначенных судей. Кандидатуры для назначения судебных органов представляет Совету Федерации Президент РФ или по его поручению полномочный представитель Президента РФ в палате. Назначение происходит путем тайного голосования в палате. Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если оно не будет получено, Совет Федерации образует группу из своих членов для проведения консультаций с Президентом или поручает такие консультации председателю Совета Федерации. С 2002 г. Совет Федерации назначает также 10 представителей общественности в Высшую квалификационную коллегию судей;

7) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ. Кандидатура представляется Президентом РФ (по его поручению). При тайном голосовании для назначения необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации, в ином случае должна быть представлена новая кандидатура (Президент РФ назначал и.о. Генерального прокурора и неоднократно представлял его на утверждение, но безуспешно). В 1999 г. Президент РФ временно отстранил Генерального прокурора от исполнения обязанностей, но Совет Федерации, трижды рассматривая представление Президента РФ об освобождении Генерального прокурора от должности, не принял такого решения (принял при представлении в четвертый раз в 2000 г.). В соответствии с Федеральным законом о прокуратуре (в редакции 1999 г.) Совет Федерации также назначает и освобождает от должности заместителей Генерального прокурора;

8) назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Председатель и шесть аудиторов (всего их 12) назначаются на 6-летний срок. Председатель Счетной палаты должен иметь опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Он и его заместители не могут быть в родственных отношениях с Президентом РФ, председателями Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства и еще с рядом должностных лиц. Порядок назначения аналогичен предыдущему. Председатель Счетной палаты, его заместители, аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности голосами ²/з общего состава Совета Федерации (половина аудиторов, назначаемых Государственной Думой, освобождается досрочно ею в таком же порядке). Остальные случаи досрочного освобождения связаны с достижением 65-летнего возраста, признания судом невменяемым.

Счетная палата ежеквартально представляет Совету Федерации отчет о ходе исполнения федерального бюджета (это же делается по отношению к Государствейной Думе), общие отчеты о работе, отчеты о результатах проверок. Совет Федерации, обсуждая эти отчеты, констатировал, что Правительство недостаточно реагирует на материалы проверок Счетной палаты, а аппарат Счетной палаты иногда используется для лоббирования частными группами и некоторыми фракциями в Государственной Думе;

9) ратификация и денонсация международных договоров и международная деятельность. Законы о ратификации международных договоров, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному

рассмотрению в Совете Федерации. Они рассматриваются и принимаются по общей процедуре. Совет Федерации рассматривает различные вопросы внешней политики, принимает заявления и обращения (правда, в меньшем количестве, чем Государственная Дума). С соответствующими комитетами и комиссиями Совета Федерации согласовывается назначение дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Вопросы международного сотрудничества решаются обычно по согласованию с Государственной Думой;

10) назначение на должность и освобождение от должности части членов (5 из 15 человек) Центральной избирательной комиссии. Эти лица назначаются на 5-летний срок из числа кандидатур, предлагаемых законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Эта процедура является довольно сложной, включает несколько этапов, рейтинговое голосование и голосование по назначению (большинством голосов списочного состава Совета Федерации). Голосование по каждой кандидатуре производится отдельно. Если не будут получены голоса, необходимые для утверждения всех пяти кандидатов, предлагаются новые кандидатуры. Прежние кандидатуры вторично не рассматриваются (в 1995 г. Совет Федерации прямо отверг такую попытку). Досрочное освобождение членов ЦИК от должности происходит тайным голосованием. Необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации;

11) Совет Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд с запросами: о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов; не вступивших в силу международных договоров; о толковании Конституции РФ; в связи с процедурой импичмента Президенту РФ. В большинстве случаев такие запросы должны делаться от имени Совета Федерации, в ряде случаев — от имени его руководителей, представителей хотя бы одного субъекта Федерации, 10 членов, пятой части членов Совета Федерации.

Принятие решений Советом Федерации осуществляется путем открытого или тайного голосования с использованием электронной системы или бюллетенями. Открытое голосование может быть поименным (каждый член Совета Федерации заявляет, за какое предложение он голосует). По существу обсуждаемых вопросов решение считается принятым, если за него голосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. По некоторым вопросам (поправки к Конституции, отрешение Президента от должности и др.) требуется квалифицированное большинство (²/з или иное) голосов. По процедурным вопросам (в том числе о выборе способа голосования) решение принимается голосами более половины членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, но не менее 46 (с 1999 г.). Голосование может быть также количественным, рейтинговым, альтернативным. Количественное представляет собой выбор варианта: «за», «против», «воздержался». Рейтинговое проводится одновременно по нескольким вопросам (кандидатурам), и результаты их сопоставляются, проходит вариант, собравший больше голосов. Альтернативное голосование — выбор лишь одного варианта из предложенных решений.

Полномочия Государственной Думы и ее участие в управлении государством. Компетенция Государственной Думы определена Конституцией РФ, некоторыми актами текущего законодательства. К ее полномочиям относятся:

1) принятие законов. Это главное полномочие Государственной Думы. Свои важнейшие решения она, как правило, облекает в форму законов;

2) финансовые полномочия. К их числу относятся: ежегодное утверждение государственного бюджета (в отличие от иных законов он Принимается в четырех чтениях), единого социального фонда, федеральных налогов и сборов, финансовых законов и др. Государственная Дума утверждает ежегодно отчет Правительства об исполнении государственного бюджета. Принимались также законы об изменении государственного бюджета в ходе его выполнения из-за возникших кризисных условий;

3) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Государственная Дума должна рассмотреть кандидатуру в течение семи дней со дня внесения ее Президентом РФ или его полномочным представителем в Государственную Думу. Претендент на эту должность должен явиться в Думу и ответить на вопросы депутатов (не более 30 минут). Затем представители фракций и депутатских групп (но не любые депутаты) высказываются «за» или «против» кандидатуры. Решение о даче согласия принимается тайным голосованием или открытым голосованием, если за это выскажется большинство депутатов. Если кандидат будет отклонен Думой, Президент в течение недели представляет вторую кандидатуру, а если и эта будет отклонена — третью (также в течение недели). После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в нее. Конституционный Суд в постановлении 1998 г. указал, что можно трижды представлять не обязательно новые кандидатуры, а одну и ту же кандидатуру. Однако, как представляется, такие поступки будут свидетельствовать или о желании Президента РФ оказать давление на Думу (что и было осуществлено при троекратном представлении кандидатуры СВ. Кириенко в 1998 г., утвержденной в третий раз), либо о нежелании Президента РФ с ней сотрудничать и добиться ее роспуска;

4) решение вопроса о доверии (недоверии) Правительству. Вопрос о доверии ставит само Правительство (его Председатель). Если решение о доверии не принимается (не получает большинства голосов от общего состава Думы), ставится другое предложение — о недоверии. Если и оно не принимается (не получает такого же большинства), вопрос с обсуждения снимается. Правительство остается. Правительство РФ может ставить вопрос о доверии и вне связи с вопросом о недоверии, по своей инициативе.

Вопрос о недоверии ставится не по инициативе Правительства (как вопрос о доверии), а по инициативе Думы: группы депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа (т.е. 90 человек). Вопрос о недоверии рассматривается Думой в течение недели после его внесения. Председатель Правительства (его заместитель) может выступить в Думе в связи с постановкой вопроса о недоверии, задаются вопросы, происходит обсуждение (преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений). Постановление о недоверии Правительству может быть принято открытым или тайным голосованием большинством голосов от общего числа членов палаты. В случае выражения недоверия Президент РФ может уволить Правительство в отставку, а может не делать этого. Если в течение трех последующих месяцев будет вынесен второй вотум недоверия, Президент РФ обязан либо уволить Правительство в отставку, либо распустить Думу. Случаев выражения двукратного недоверия не было.

Вопрос о доверии или недоверии относится только к Правительству в целом. Он не может быть поставлен в отношении отдельных министров, хотя Государственная Дума принимала постановления, рекомендующие Президенту РФ уволить некоторых министров (он этого не делал). На практике постановление о недоверии Правительству РФ было выражено один раз — в 1995 г. (Председатель Правительства В.С.Черномырдин). В ответ Правительство РФ поставило в Думе вопрос о доверии. Отказ в нем мог повлечь роспуск Государственной Думы. Этот вопрос не голосовался. Был достигнут компромисс: если второй раз вопрос о вотуме недоверия по предварительным подсчетам не наберет необходимого числа голосов, Правительство РФ отзывает из Думы свое предложение о доверии. Так и произошло;

5) назначение на должности и освобождение от должностей некоторых высоких должностных лиц (Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека), пятую часть членов Центральной избирательной комиссии. Кандидатура Председателя Центрального банка представляется Президентом РФ, Председатель Счетной палаты и половина ее аудиторов назначаются Государственной Думой по рекомендации ее комитета по бюджету, Уполномоченный по правам человека назначается после рейтингового голосования по кандидатурам, когда часть кандидатов отсеиваются. Для назначения необходимо большинство голосов от общего (списочного) состава Думы. Назначе-ние Уполномоченного по правам человека имело место дважды (в 1994 и 1998 гг.), смещение - один раз (в 1995 г.). После рейтингового голосования назначаются также члены Центральной избирательной комиссии;

6) объявление амнистии. Это полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших уголовное преступление, замена на-|казания более мягким, снятие судимости с отбывших наказание. Государственная Дума объявляла амнистию своими постановлениями более 10 раз;

7) выдвижение обвинения против Президента РФ для его отрешения от должности. Предложение о выдвижении обвинения может быть внесено не менее чем третьей частью депутатов (150 человек). Оно должно содержать конкретные указания на признаки преступления. Далее избирается специальная комиссия (15 членов), ее председателя избирает Государственная Дума путем открытого голосования. Члены комиссии избираются общим списком по представлению депутатских объединений (они должны быть представлены в комиссии пропорционально). Специальная комиссия проверяет обоснованность обвинения (истребует материалы, приглашает на свои заседания различных лиц, привлекает экспертов и т.д.) и формулирует обвинение. Затем представитель комиссии делает доклад на заседании Государственной Думы. Решение о выдвижении обвинения должно быть принято Думой ²/з голосов. В мае 1999 г. обвинение было выдвинуто против Президента РФ Б.Н.Ельцина, но ни один из пяти пунктов не получил ²/з голосов;

8) внешнеполитические полномочия. Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы в связи с обращениями Президента РФ, докладами Правительства, по инициативе комитетов палаты, по собственной инициативе. Она принимает много обращений и заявлений, выражающих позицию Думы по различным международным вопросам, по вопросам внешней политики РФ;

9) обращение в Конституционный Суд. Государственная Дума от своего имени или по крайней мере пятая часть депутатов вправе обращаться с запросами в Конституционный Суд о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Правительства, нормативных актов субъектов РФ и некоторых других правовых документов.

Порядок деятельности Государственной Думы. Заседания палаты открыты, они освещаются средствами массовой информации. Рещение о закрытом заседании принимается большинством голосов от общего числа. На открытых и закрытых заседаниях могут присутствовать Президент РФ, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, члены Совета Федерации, члены Правительства и др. Статс-секретари (заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти), представляющие свои министерства и ведомства, могут присутствовать на открытых заседаниях, а на закрытых — по специальным пропускам. На заседаниях ведутся протоколы и стенограммы, при открытом заседании они публикуются.

Первоочередному рассмотрению на заседании подлежат вопросы, включенные в повестку дня, но не рассмотренные на предыдущем заседании; послания Президента РФ; законопроекты, внесенные Президентом РФ или Правительством РФ в качестве срочных; проекты федеральных законов о бюджете и бюджетной системе; о доверии Правительству и др.

Помимо обсуждения законопроектов, порядка дня на заседаниях Думы осуществляются другие мероприятия, о которых говорилось выше: вопросы и запросы депутатов, парламентские запросы (от имени палаты), «правительственный час», рассматривается вопрос о доверии и недоверии Правительству, есть час заявлений депутатов, проводятся парламентские слушания и др.

<!-- Вопрос 15. Правительство и его роль в системе государственного управления -->

Конституция РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».

Состав Правительства РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Министрами являются не только лица, возглавляющие министерства. Главы некоторых федеральных ведомств (например, Федеральной службы безопасности) тоже имеют ранг федерального министра и входят в состав Правительства РФ с правом решающего голоса на его заседаниях.

Правительство — орган коллегиальный. Свои решения оно принимает на заседаниях (возможны и другие формы, но важные решения принимаются только на заседаниях). Поскольку Правительство РФ представляет собой коллектив, то возможно принятие им решений большинством голосов (это часто бывает за рубежом, особенно в коалиционных правительствах нескольких партий).

Структуру Правительства, его персональный состав определяет Президент РФ при консультациях с назначенным ранее Председателем Правительства. В ходе консультаций возникают разные мнения (особенно это относится к персональному составу), но решающее значение имеет слово Президента РФ.

Председатель Правительства ведает организацией работы Правительства, представляет Правительство внутри и вне страны, ведет заседания Правительства, подписывает акты Правительства, представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий (взыскания налагает Президент РФ). Председатель Правительства распределяет обязанности между своими заместителями. Он обязан систематически информировать Президента РФ о работе Правительства.

Заместители Председателя Правительства участвуют в выработке и реализации политики Правительства, подготовке и исполнении его решений, координируют и контролируют работу групп министерств.

Федеральные министры участвуют в подготовке решений Правительства, их принятии, исполняют их, руководят соответствующими федеральными органами исполнительной власти. В некоторых составах Правительства РФ были и есть «министры без портфеля» (как правило, один), если они имели звание «федеральный министр». Если они не имеют такого звания (теперь — министр РФ по вопросам социально-экономического развития Чечни, министр РФ по национальным отношениям), то в состав Правительства не входят, на заседаниях присутствуют по приглашению с правом совещательного голоса. Они не руководят какими-то министерствами, другими органами исполнительной власти, а в основном оказывают помощь Председателю Правительства, выполняют его поручения, а главное, занимаются координационной работой в сфере своей деятельности.

Наряду с федеральными министерствами есть также другие центральные органы государственного управления. Их обобщенно называют ведомствами. Это государственные комитеты (например, Государственный таможенный комитет), федеральные службы (Федеральная служба безопасности), федеральные агентства (Российское агентство по обычным вооружениям), федеральные комиссии (Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг), федеральные надзоры (Федеральный горный и промышленный надзор), иные органы, например, Главное управление специальных программ Президента РФ. Их руководители могут входить в состав Правительства, если имеют ранг федерального министра (например, директор Федеральной службы безопасности), а чаще — не имеют ранга министра и не входят э Правительство (например, руководители Федеральной пограничной службы, Российского авиационно-космического агентства, Государственного комитета по рыболовству, Федерального надзора по ядерной и радиационной безопасности).

В заседаниях Правительства по приглашению его Председателя могут участвовать руководители других центральных органов, приглашенные лица. Однако они имеют лишь совещательный голос и не участвуют в принятии решений.

В составе Правительства действует более специализированный орган — президиум Правительства, в который входят Председатель Правительства, его заместители, иногда — некоторые ведущие министры, а также руководитель аппарата Правительства. Конкретный состав президиума Правительства определяется постановлением Правительства. Президиум вправе принимать решения от имени Правительства по некоторым вопросам.

Из состава членов Правительства образуются также комиссии и советы, объединяющие группу министров, близких по профилю работы (комиссии по внешней политике, по экономике, по координации соглашений о разделе продукции, по вопросам Содружества Независимых Государств и др.). Есть межведомственные комиссии (например, по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных производителей). Иногда создаются временные комиссии (например, Комиссия по оперативным вопросам, в кризисных условиях создавался оперативный штаб Правительства для стабилизации экономического положения). Председателем некоторых наиболее важных комиссий может быть Председатель Правительства, другими руководят его заместители.

Прекращение полномочий Правительства РФ. Существуют различные основания прекращения полномочий Правительства, в том числе:

1) оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ в день вступления его в должность. Президент может сохранить прежний состав Правительства, но юридически создается новое Правительство с применением указанных выше процедур;

2) Правительство подает в отставку, о чем объявляет Председатель Правительства. Инициатива отставки исходит от самого Правительства;

3) решение об отставке Правительства может принять Президент РФ по своей инициативе (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ), что означает увольнение Правительства в отставку Президентом РФ. Президент РФ отправляет в отставку премьер-министра, но это означает и увольнение всего Правительства;

4) оно может быть уволено в результате двойного вотума Недоверия или однократного отказа в доверии, что происходит путем голосования в Государственной Думе (необходимо большинство голосов от общего состава). Президент РФ обязан объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу с назначением новых выборов. Если Дума отказывает в доверии Правительству по его инициативе, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства либо распускает Думу с назначением новых выборов. Распускать Государственную Думу без назначения даты выборов нельзя;

5) Правительство может прекратить свои полномочия по инициативе Председателя Правительства. Он может подать Президенту РФ заявление о невозможности исполнения своих полномочий (основания могут быть самыми разными: болезнь, ситуация, сложившаяся в Правительстве, и др.). Прекращение полномочий Председателем Правительства одновременно означает отставку Правительства.

Среди перечисленных оснований использовались два: выборы Президента РФ (в том числе досрочные) и увольнение Правительства в отставку в результате увольнения Президентом РФ Председателя Правительства (использовалось в 1998—1999 гг. несколько раз). Дума выражала недоверие Правительству, но лишь однократно, что не повлекло за собой юридических последствий.

Во всех случаях прекращения полномочий Правительства оно по поручению Президента РФ продолжает действовать до создания нового Правительства.

Заместители Председателя Правительства и министры также могут подать в отставку. Она принимается Президентом, уведомлять Государственную Думу не требуется. Президент РФ назначает на место ушедших в отставку новых членов Правительства.

Функции Правительства РФ. Правительство РФ, управляя страной, осуществляет следующие функции. Во-первых, Правительство действует как высший орган исполнительной власти, ему подчинены другие центральные федеральные исполнительные органы государственной власти (за исключением подчиненных непосредственно Президенту РФ) и в конечном счете — все другие федеральные исполнительные органы. Правительству РФ подчинены также исполнительные органы субъектов РФ по вопросам исключительных предметов ведения Федерации и по вопросам совместного ведения Федерации, субъектов РФ. Во-вторых, Правительство РФ обеспечивает координацию и единство деятельности органов исполнительной власти. В том числе оно координирует деятельность министерств и ведомств, непосредственно подчиненных Президенту РФ. В-третьих, Правительство РФ осуществляет непосредственную управленческую деятельность на территории всей страны. Оно вправе принимать постановления общего характера, обязательные для физических и юридических лиц. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции РФ).

Полномочия Правительства РФ. Правительство РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах общественной жизни. Оно может делегировать исполнение части своих полномочий отраслевым федеральным органам исполнительной власти (министерствам и др.), если эти полномочия не относятся к исключительным полномочиям Правительства. По соглашениям (договорам) с органами исполнительной власти и субъектов РФ Правительство может передавать последним часть своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов РФ — передавать Правительству РФ долю своих полномочий. Однако и то, и другое возможно, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В течение нескольких лет после принятия Конституции РФ таких соглашений о взаимном делегировании полномочий между различными органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов было подписано более 500. Затем эта практика прекратилась.

Полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе о Правительстве 1997 г. В нем содержится детальный перечень полномочий Правительства по нескольким направлениям, включающий около 80 пунктов.

В сфере обеспечения прав и свобод личности, выполнения гражданином своих конституционных обязанностей, законности и охраны общественного порядка Правительство осуществляет меры, направленные на обеспечение безопасности личности, законности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров и материально-технической базы правоохранительных органов, по обеспечению деятельности органов судебной власти. Правительство не устанавливает своими актами основные права и обязанности граждан, основы законности, порядок деятельности судов. Это делает парламент. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере — обеспечительное.

В сфере экономики Правительство осуществляет общее регулирование экономических процессов и управляет государственным сектором экономики, федеральной государственной собственностью. Оно обеспечивает единство экономического пространства, единую финансовую политику, свободу экономической деятельности, прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Думе отчет об этом, управляет государственным внутренним и внешним долгом России, принимает меры по защите отечественных товаропроизводителей, охране природы и др. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере — создание условий для функционирования экономики и ее регулирование.

В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ, обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в стране, разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, в том числе обеспечивает поддержку фундаментальной науки, приоритетных направлений прикладной науки, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования и др. Основным направлением деятельности Правительства в этой сфере является государственная поддержка.

В сфере духовной жизни общества Правительство обеспечивает условия для идеологического плюрализма, оказывает поддержку передовым идеям, но пресекает разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, политический экстремизм. Основными направлениями деятельности Правительства в этой сфере являются стимулирование (по отношению к плюрализму мнений и прогрессивным идеям) и контроль за соблюдением Конституции и законов РФ.

В сфере обороны, государственной безопасности, внешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной безопасности (эти меры Правительство осуществляет под руководством Президента РФ), организует оснащение вооружением и военной техникой, материальными средствами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и военных формирований, обеспечивает функционирование военного производства. Правительство обеспечивает реализацию внешней политики Российской Федерации, представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств России и наблюдает за выполнением международных договоров другими участниками, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного сотрудничества и др. Основными направлениями деятельности Правительства в данной сфере являются прямое управление и контроль.

Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ принимает множество правительственных программ по самым разным вопросам (в сфере образования, здравоохранения, транспорта и т.д.). Они имеют в основном ориентирующий характер, но в них часто содержатся и конкретные обязывающие положения.

<!-- Вопрос 16. Судебная власть и Прокуратура в системе государственного управления, их роль в формировании и реализации управляющих воздействий -->

Характерной чертой демократического общества является защищенность прав и свобод человека сильной и независимой судебной властью. Суды выполняют правоохранительные функции, рассматривают споры юридических и физических лиц, а также обращения по поводу действий исполнительной власти. Каждый должен быть уверен, что суд разрешит спор самым справедливым образом.

Состояние судебной власти оказывает определяющее воздействие на все стороны жизни общества. Где не уважают судебную власть, закон, там правит в лучшем случае чиновник, а в худшем - насилие. Такое общество обречено на постепенное самоуничтожение.

Судебное разбирательство является открытым, публичным на основе состязательности и равноправия сторон, истца и ответчика, защитника (адвоката) и обвинителя (прокурора). Суд выносит решения от имени государства на основе действующего законодательства. Решение суда может быть отменено судом высшей инстанции лишь на основании закона, так как судебные органы не находятся в отношениях подчиненности одного другому. Судья подчиняется только закону.

Судьи должны отвечать ряду требований (по возрасту, опыту работы, политическим взглядам, образованию и др.). Численность судей в России составляет около 20 тыс. чел. В год рассматривается в судах гражданских дел - около 5 млн, уголовных - 1,3 млн, административных - 1,8 млн.

Сложилась трехзвенная судебная система: Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Они осуществляют конституционное, гражданское, административное, уголовное судопроизводство. Суды подразделяются также на федеральные и региональные (субъектов РФ). Судьи всех видов и уровней судов образуют судейское сообщество.

К федеральным судам относятся:

• Конституционный Суд РФ;

• Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

• Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему арбитражных судов.

К судом субъектов РФ относятся:

• конституционные (уставные) суды субъектов РФ;

• мировые судьи.

Основное место в судебной системе занимают суды общей юрисдикции. Им подсудны все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, кроме дел, отнесенных только к компетенции Конституционного Суда или арбитражных судов, а также уголовные и иные дела.

Единство судебной системы России обеспечивается соблюдением всеми судами установленных законом правил судопроизводства, обязательного исполнения на всей территории России судебных постановлений, вступивших в законную силу, финансированием федеральных судов и мировых судей только из федерального бюджета, что должно обеспечивать возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным законом. Размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем году, может быть уменьшен только с согласия всероссийского съезда судей или совета судей РФ.

В осуществлении правосудия участвуют судьи, присяжные, народные и арбитражные заседатели. Участие заседателей в осуществлении правосудия является гражданским долгом; за время участия в осуществлении правосудия им выплачивается вознаграждение из федерального бюджета. Лица, виновные в оказании незаконного воздействия на судей и заседателей, участвующих в осуществлении правосудия, а также в ином вмешательстве в деятельность судов, несут ответственность по закону. Разбирательство дел во всех судах открытое, кроме случаев, предусмотренных законом.

Все судьи обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией. Полномочия судей федеральных судов не ограничены определенным сроком, судья несменяем, он не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия. Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только по решению соответствующей квалификационной коллегии судей, если он не был назначен (избран) на определенный срок или до достижения определенного возраста.

Конституционный Суд РФ является органом конституционного контроля, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

• федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

• конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ;

• договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ;

• не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд разрешает также споры о компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов РФ.

С запросами в Конституционный Суд могут обратиться Президент РФ, палаты Парламента РФ, члены Совета Федерации или депутаты Государственной Думы (пятая часть всего количества), Правительство РФ, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы государственной власти субъектов РФ. По жалобам о нарушении прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Президент имеет полномочного представителя в Конституционном Суде, который обеспечивает деятельность Президента РФ как гаранта

Конституции РФ, прав и свобод человека и представление интересов Президента РФ в Конституционном Суде.

Конституционный Суд решает вопросы права и не вмешивается в политику. Поэтому он автономен, независим в финансовом отношении: ему выделяются средства из бюджета, которыми он распоряжается самостоятельно. Конституционный Суд не рассматривает уголовные и гражданские дела, трудовые споры, ему не поднадзорны действия госорганов и должностных лиц, он не вправе отменять нормативные акты, но законы, признанные им неконституционными, не должны применяться.

Конституционный Суд рассматривает дело и принимает решение коллегиально с участием тех судей, которые присутствовали при процессе, открытым голосованием. Судья обязан голосовать, он не может воздерживаться, уклоняться от голосования. Решение Конституционного Суда окончательное и не может быть обжаловано никаким другим государственным органом, никем не может быть отменено. Только в одном случае решение может быть неокончательным: если гражданин обратился в межгосударственный суд по защите прав и свобод человека, исчерпав все средства защиты в своей стране.

Конституционный Суд оценивает нормы закона с точки зрения их соответствия Конституции РФ, не подменяя суды общей юрисдикции или арбитражные. Он не наделен нормотворческими полномочиями, его постановления и определения не являются самостоятельными источниками права, но развивают законодательство и дополняют конституционное право.

В состав Конституционного Суда входят 19 судей, каждый из них утверждается персонально Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на 12 лет.

Суды общей юрисдикции

Верховный Суд РФ является высшим органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он осуществляет судебный надзор за деятельностью судов, включая военные и специализированные федеральные суды, являясь непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к верховным судам республик, краевым, областным, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Каждый судья Верховного Суда назначается Советом Федерации по представлению Президента РФ. Полномочия судья федерального уровня получает по указу Президента РФ. Судьи всех уровней назначаются на неопределенный срок. Принцип соподчиненности не действует. Лишить полномочий судью может лишь квалификационная коллегия, образуемая самими судьями в Верховном и областных (краевых) судах. Она для этого должна дать согласие на привлечение к ответственности, лишение полномочий судьи.

При Верховном Суде РФ функционирует Судебный департамент. Он является федеральным органом по организационному обеспечению деятельности верховных судов республик, судов краевых, областных, городов федерального значения, судов автономной области, автономных округов, судов районных, органов судебного сообщества, финансирования мировых судей. Организационное обеспечение включает мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для независимого правосудия.

В состав Верховного Суда РФ входят 115 судей.

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, автономной области, автономного округа рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанций, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, непосредственно выступает судебной инстанцией по отношению к районным судам.

Районный суд рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанций, является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям.

Военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в войсках, органах и формированиях, где законом предусмотрена военная служба.

Арбитражные суды

Арбитражные суды разрешают споры между юридическими лицами, гражданами-предпринимателями, государственными органами в сфере экономики и управления (по договорам между предприятиями, между бизнесом и государством, по налогам, о банкротстве).

Арбитражные суды разрешают гражданские споры Новые формы хозяйствования резко увеличили количество экономических споров, требующих судебного вмешательства: неплатежи, недобросовестность одной из сторон, стремление получить выгоду за счет контрагента и т.д. В случаях, когда решения суда не исполняются по вине должностных лиц, материалы направляются в прокуратуру для предъявления исков о взыскании штрафов и привлечения к уголовной ответственности. Сейчас в системе арбитражных судов 92 суда в субъектах РФ, 10 окружных арбитражных судов, в них занято 2,5 тыс. судей.

В 2000 г. арбитражные суды перераспределили около 300 млрд руб., обанкротили 15 тыс. предприятий (без гарантии возврата их платежеспособности) .

Высший Арбитражный Суд РФ является органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами; вышестоящей судебной инстанцией по отношению к арбитражным судам округов и арбитражным судам субъектов РФ.

В 1991 г. был создан Высший Арбитражный Суд СССР (в 1992 г. преобразован в Экономический Суд СНГ). Он рассматривал споры, связанные с государственной собственностью. В качестве коммерческого суда Высший Арбитражный Суд действует с февраля 1992 г.

Федеральный арбитражный суд округа рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам, является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действующим на территории судебного округа арбитражным судам субъектов РФ.

Арбитражный суд субъекта РФ рассматривает дела в качестве суда первой и апелляционной инстанций, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.

Специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в Закон "О судебной системе Российской Федерации".

Конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия нормативных актов органов государственной власти субъекта РФ, местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ финансируется за счет средств бюджета субъекта РФ.

В существовании такого контрольного органа региональные власти объективно мало заинтересованы, поэтому конституционные (уставные) суды действуют далеко не везде. Их полномочия часто реализуют суды общей юрисдикции.

Мировой судья является низшим звеном судов общей юрисдикции. Число мировых судей и судейских участков определяется Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. № 218-ФЗ и законом региона. Например, законом г. Москвы в городе предусмотрено иметь 384 мировых судей.

Мировые судьи призваны облегчить доступ гражданам к правосудию. Они рассматривают дела в качестве суда первой инстанции: имущественные споры при цене иска менее 500 МРОТ, трудовые споры (кроме восстановления на работе), бракоразводные и другие дела. Они разгружают федеральную систему судов, ускоряя рассмотрение дела.

Мировой судья единолично рассматривает дела, отнесенные к его компетенции, в пределах судебного участка.

Постановления мировых судей являются обязательными для всех органов государственной власти, местного самоуправления, юридических, должностных и физических лиц.

Мировые судьи входят в единую судебную систему РФ. На них распространяются гарантии независимости и неприкосновенности, материального обеспечения, установленные законом.

Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляется из федерального бюджета, а также органами юстиции или органами исполнительной власти субъекта РФ.

Мировые судьи назначаются законодательным органом субъекта РФ или избираются населением судебного участка на срок не более пяти лет.

Третейские суды создаются для разрешения экономических споров в деловом мире. В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом по соглашению сторон возникший или могущий возникнуть экономический спор, подведомственный арбитражному суду, до принятия дела к производству арбитражным судом может быть передан на разрешение третейского суда. Третейский суд предлагает альтернативное решение в расчете на добровольное исполнение обязательств по сделкам. В случае неисполнения следует принудительное исполнение по приказу арбитражного суда без рассмотрения дела по существу. Третейские суды эффективны там, где высок уровень деловой культуры. Они финансируются за счет отчислений лицами, обращающимися за разрешением возникших споров в суд.

В США до 80% коммерческих споров разрешаются с помощью третейских судов, переговоров, посредников, т.е. минуя государственные структуры. В Германии, наоборот, судятся в основном в государстве иных судах.

Государство защищает личность, жилище, имущество судьи, судья не может привлекаться к административной и дисциплинарной ответственности. Уголовное дело против него может возбудить только Генеральный прокурор при согласии квалификационной коллегии судей. Судья может иметь огнестрельное оружие.

Для выражения интересов судей как носителей судебной власти судейское сообщество образует следующие органы:

• всероссийский съезд судей;

• конференция судей субъектов РФ;

• совет судей России;

• советы судей субъектов РФ;

• общие собрания судей;

• высшая квалификационная коллегия судей России;

• квалификационная коллегия судей субъекта РФ.

Органы судейского сообщества действуют коллегиально, гласно, при невмешательстве в судебную деятельность.

Всероссийский съезд судей является высшим органом судейского сообщества. Делегаты на съезд избираются по нормам представительства от каждого вида судов. Съезд собирается один раз в четыре года, формирует совет судей РФ. Совет судей избирает председателя совета и его заместителей.

В Совет входят по одному представителю от каждого субъекта РФ. Совет рассматривает вопросы судебной практики, совершенствования законодательства, ресурсного и кадрового обеспечения, представляет интересы сообщества в органах законодательной и исполнительной власти.

Высшая квалификационная коллегия судей состоит из 29 человек по нормам представительства по видам судов, а также представителей от общественности (10 человек) и от Президента РФ (один член). Представители от общественности назначаются Советом Федерации.

Кандидатуры на должности судей отбираются в судейских квалификационных коллегиях, согласовываются с субъектами РФ и представляются для назначения Президенту РФ.

Согласование назначения судей многоступенчато. Президент РФ не может принять решение о назначении, если согласование затягивается.

Назначаются судьи вначале на три года, а затем пожизненно. Сейчас более 50% судей и все председатели судов, в том числе Председатель Верховного Суда назначены пожизненно.

Само судейское сообщество в лице Совета судей РФ ведет контроль за работой судей. Никто, кроме него, не вправе привлечь судью к административной или дисциплинарной ответственности. Коллегия отрешает от должности совершивших недостойный поступок судей. Генеральный прокурор РФ может возбудить дело лишь при наличии заключения квалификационной коллегии.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. В Европейском суде по правам человека возможно рассмотрение исков к Российской Федерации в случае нарушения в стране прав человека. В целях обеспечения эффективной защиты интересов России при рассмотрении дел в Европейском суде Указом Президента от 2 марта 1998 г. № 310 учреждена должность Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека.

Многие считают (Пикулькин), что для пожизненного статуса судьи еще не готовы. Пожизненное назначение снижает стимулы к совершенствованию, карьерному росту. Ротация руководящих кадров является азбукой управления. Мир идет по пути профессионализма и специализации судейского корпуса, а в России многие в судах присяжных видят разрешение всех проблем.

Место и роль прокуратуры в государственном управлении

Система прокуратуры. Прокуратура — особая система органов. Должностные лица.этих органов — прокуроры осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Свои полномочия органы прокуратуры реализуют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществление прокурорской деятельности недопустимо.

Систему прокуратуры трудно отнести к какой-либо из ветвей власти известной триады: законодательной, исполнительной или судебной.

Согласно Конституции РФ, прокуратура представляет собой единую, федеральную и централизованную систему. Ее единство обеспечивается особым порядком формирования, подчиненности и деятельности. Федеральный характер прокуратуры выражается в том, что она является системой органов Федерации, субъекты РФ собственных- органов прокуратуры не имеют, централизованный характер связан с . особым порядком назначения и подчиненности органов прокуратуры: все прокуроры назначаются Генеральным прокурором и ему, а также вышестоящим прокурорам, подчинены.

Систему прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор РФ, назначаемый на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ на пять лет. Отстраняет от должности Генерального прокурора также Совет Федерации по представлению Президента РФ. Президент не может уволить Генерального прокурора, но на практике временно приостанавливал его полномочия (в 1999 г.). Совет Федерации назначает и отстраняет по предложению Генерального прокурора его заместителей.

Прокуроры субъектов РФ назначаются сроком на пять лет Генеральным прокурором РФ, но в соответствии со ст. 129 Конституции РФ они должны назначаться по согласованию с соответствующими субъектами. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур (например, военных, транспортных) также назначаются Генеральным прокурором РФ на пять лет и могут быть отстранены им от должности.

В Генеральной прокуратуре имеется коллегия, в состав которой входят Генеральный прокурор, его заместители, другие прокуроры, назначенные Генеральным прокурором. Коллегия — совещательный орган. Ее решения проводятся в жизнь приказом Генерального прокурора, если он согласен с этими решениями.

Органы военной прокуратуры возглавляет Главный военный прокурор, подчиненный Генеральному прокурору РФ. Он назначается на пять лет и является заместителем Генерального прокурора по должности. Свои полномочия военные прокуратуры осуществляют независимо от командования и органов военного управления.

Основы правового статуса прокуроров. Прокурорами и следователями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья выполнять соответствующие обязанности. На должность помощников прокуроров и следователей низовых (районных, городских) прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся в высших учебных заведениях по юридической специальности. При назначении на должность может быть установлен испытательный срок до шести месяцев.

Прокуроры и следователи органов прокуратуры должны быть независимы от политических пристрастий. Они не могут быть членами выборных и иных органов государственной власти и местного самоуправления, членами общественных объединений, преследующих политические цели, принимать участие в их деятельности. В органах и учреждениях прокуратуры не могут создаваться такого рода объединения. Прокуроры не могут быть связаны решениями общественных объединений, в которых они состоят, не вправе совмещать свою основную деятельность с иной, не только оплачиваемой, но и безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Прокуроры и следователи не обязаны давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел, а также представлять их кому-либо для ознакомления (кроме случаев, установленных федеральным законом). Из этого правила сделано исключение для физических лиц, в отношении которых проводится прокурорская проверка. Конституционный Суд РФ 17 января 2000 г. постановил, что ч. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре РФ неконституционна. Прокурор не только обязан сообщить гражданину о характере и причинах производимой в отношении него прокурорской проверки, но и не вправе отказывать гражданину в ознакомлении с материалами проверки, с делом, находящимся в производстве. Однако это относится только к тем случаям, когда прокурорская проверка затрагивает права и свободы конкретного лица.

Для осуществления своих полномочий прокуроры вправе участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов субъектов РФ, местного самоуправления. Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов этими органами, коммерческими и некоммерческими организациями. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и транспорта. Исключения составляют ситуации, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц или в случае задержания при совершении преступления. Любая проверка о правонарушении, совершенном прокурором или следователем, производство расследования, возбуждение уголовного, дела являются исключительной компетенцией органов прокуратуры (кроме случаев, когда прокурор или следователь застигнут на месте преступления).

В 2002 г. в закон о прокуратуре внесены дополнения, устанавливающие специальную защиту (меры безопасности и социальную защиту) прокуроров и следователей, членов их семей, а в случае необходимости и иных родственников¹.

Функции прокуратуры. Главная задача прокуратуры — осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзор за конституционностью и законностью осуществляется прокуратурой в целях обеспечения верховенства Конституции и закона, единства законности и ее укрепления, защиты прав человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуроры осуществляют надзор по нескольким направлениям:

1) надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Из сферы прокурорского надзора исключены высшие органы государственной власти, в том числе Правительство РФ. Что же касается правовых актов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, то Конституционный Суд РФ подтвердил надзорные права соответствующих федеральных прокуроров в отношении таких актов. Кроме того, 11 апреля 2000 г. он постановил, что по заявлению прокурора суды вправе признавать законы субъектов РФ недействующими (но они не могут признавать их недействительными и утрачивающими юридическую силу);

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами, перечисленными выше, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) надзор за исполнением законов администрацией учреждений, исполняющих наказание или иные меры принудительного характера, назначенные судом, а также надзор в отношении администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

<!-- Вопрос 17. Управленческая деятельность: понятие, общие свойства, стадии, формы, методы. Роль конкретных социологических исследований в изучении практики государственного управления -->

Органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют цели и функции государственного управления посредством управленческой деятельности — специфического вида труда людей, требующего адекватной профессиональной подготовки и реализации в соответствующих приемах, способах, формах, методах и т.д. В государственном управлении управленческая деятельность несет на себе его свойства, в частности, связанность с государственной властью, системность, объектную универсальность и другие. Одновременно она тождественна деятельности, выполняемой и в иных видах управления, поскольку отражает и организует внутреннюю жизненную активность и внешние проявления любого субъекта управления.

Управленческая деятельность — явление прикладного характера, ибо она не имеет самоценности, а призвана обслуживать реализацию целей и функций управления, обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений и действий. Ее можно определить как набор (совокупность) выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления.

Управленческая деятельность отличается интеллектуальным содержанием, поскольку всегда направлена на выработку, принятие и практическую реализацию управленческих решений, призванных изменять в искомом смысле состояние и течение общественных процессов, сознание, поведение и деятельность людей. Главный ее смысл — получение нового качества управляемого процесса, что невозможно без серьезных творческих усилий.

По своему предмету, с которым она неразрывно связана, управленческая деятельность является информационной. Это получение, осмысление, систематизация, хранение, выдача социальной и, прежде всего, управленческой информации. Управленческая деятельность в основе своей и посвящена поиску, отбору, закреплению (фиксации) и введению в общественные процессы, в сознание, поведение и деятельность людей управленческой информации. Соответственно она приспособлена к этому и должна совершенствоваться с изменением объема, содержания и структуры информации, необходимой для качественного государственного управления.

Управленческая деятельность представляет собой сложное социально-психологическое явление с ярко выраженной доминантой воли. Каждый человек, занятый ею, практически постоянно совершает мыслительные и волевые операции анализа, оценки, выбора, решения, подчинения и исполнения, команды и контроля и т.д. и т.п. Это создает в коллективах органов государственной власти и местного самоуправления особый социально-психологический микроклимат, активно влияющий на сознание, чувства, жизненные ориентации человека и формирующий определенный тип поведения и деятельности.

Следует отметить, что управленческая деятельность всегда выступает коллективистской, ибо она осуществляется в коллективе какого-либо государственного органа и одновременно предполагает взаимодействие с коллективами людей в других государственных органах по вертикали и по горизонтали, в ней имеет место специализация по определенным предметам, содержанию и видам работ, которая требует кооперации в целях комплексной реализации компетенции государственного органа и в целом функций государственного управления. Формальное построение органа по подразделениям и должностям создает лишь логическую схему для коллективной управленческой деятельности, которая каждый раз, с учетом свойств конкретных людей, должна быть претворена на практике. Особо актуален момент коллективности в крупных коллективах государственных органов, где имеются сотни, а то и тысячи государственных должностей.

Управленческая деятельность многогранна по своим проявлениям. Это и люди, и знания, и информация, и технические средства, которые образуют сложное комплексное явление. Только взвешенное, сбалансированное введение в действие всех элементов управленческой деятельности способно придавать ей рациональность и эффективность. Тем самым комплексность можно и нужно относить к важнейшей общей черте управленческой деятельности.

Вместе с тем, несмотря на предопределенность управленческой деятельности свойствами и мотивами, профессиональной подготовкой и, жизненной активностью человеческой натуры, она в государственном управлении получает юридическую заданность, четкость и выразимость. Это — деятельность, которую соответствующие государственные органы и должностные лица обязаны осуществлять, причем так и таким образом, как требуется для реализации компетенции каждого конкретного государственного органа, а в нем — каждой государственной должности. Поэтому многие элементы управленческой деятельности не только юридически описываются, но и "привязываются" к государственным органам, закрепляются в их правовом статусе в виде процессуальных норм. Отсюда и отождествление элементов управленческой деятельности с элементами управленческого процесса.

Формы управленческой деятельности

Формы управленческой деятельности представляют собой внешние, постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности. По формам мы можем судить о том, что и как делается в государственных органах по осуществлению их компетенции.

Обычно среди форм государственно-управленческой деятельности выделяют: а) установление норм права; б) применение норм права; в) осуществление организационных действий (оперативно-организаторская работа); г) осуществление материально-технических операций.

Думается, что вполне можно говорить о двух формах: правовых, посредством которых фиксируются управленческие решения и действия, имеющие юридический смысл (установление и применение правовых норм); и организационных, связанных с осуществлением определенных коллективных либо индивидуальных действий (оперативно-организационных и материально-технических операций). Особое место занимают организационно-правовые формы, констатирующие тот факт, что в государственных органах многие правовые формы являются юридически корректными только в случае их принятия посредством установленных организационных форм. Строгие организационные процедуры действуют в соответствии с регламентами при принятии правовых актов представительными органами государственной власти и местного самоуправления. Они значимы и в деятельности коллегиальных органов исполнительной власти, не говоря уже об органах судебной власти. Нарушение таких организационных форм делает ничтожными соответствующие правовые акты.

Правовые формы управленческой деятельности используются главным образом при подготовке, принятии и исполнении управленческих решений. Здесь важно, чтобы основные управленческие действия, операции, прогнозные оценки, экспертизы, статистические · обобщения, информационные сведения, социологические данные, законодательные нормы и другие материалы, лежащие в основании управленческих решений, были четко документированы, т.е. представлены в должной правовой форме.

Правовые формы, в которые облекается все связанное с управленческими решениями, не являются только бюрократическим изобретением. Их назначение заключается в обеспечении и усилении правового смысла правовых актов с тем, чтобы каждый из них всегда исходил из законодательства, принимался в режиме законности и в своем содержании обеспечивал права, свободы и обязанности граждан.

В общем правовые формы придают "материальную" выразимость управленческой деятельности, что способствует ее совершенствованию и измерению с точки зрения эффективности проведения в жизнь целей и функций государственного управления.

Большое место в управленческой деятельности занимают организационные формы, которые можно охарактеризовать как способы свободного коллективного поиска оптимального варианта решения какой-либо управленческой проблемы. В отличие от правовой формы, где выражено одностороннее волеизъявление уполномоченного на реализацию компетенции государственного органа, в организационных формах более представлены различные точки зрения и подходы, обсуждения и дискуссии, компромиссы и согласования. Организационные формы позволяют решать по меньшей мере две задачи: проведения "мозговой атаки" на сложную, особенно спорную управленческую проблему и обеспечения в процессе ее известного компромисса и согласования возможных управленческих решений и действий.

В управленческой практике используется много организационных форм: сессии, заседания, совещания, конференции, оперативки и т.д.

Мировой наукой и практикой выработано немало предложений по повышению эффективности организационных форм управленческой деятельности. Надо изучать европейский, азиатский и американский опыт и смелее использовать его в национальном государственном управлении. Вывод: к организационным и правовым формам управленческой деятельности необходим комплексный подход; они применяются в сочетании, с учетом сильных и слабых сторон каждой из форм, дифференцировании и конкретно, исходя из управленческой проблемы и ситуации, и каждый раз измеряются и оцениваются по результатам практического влияния на управленческие процессы. Нет форм, применимых к любому случаю, каждая форма содержит лишь присущий ей потенциал решения определенной управленческой проблемы. Чтобы найти его и использовать, нужны знания, опыт и развитая интуиция.

Методы управленческой деятельности

Имеются различные классификации методов управленческой деятельности. Достаточным представляется разделение их на следующие две группы: а) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; б) методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.

Методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления охватывают способы, приемы, действия лиц, вовлеченных в процессы государственного управления, которые связаны с подготовкой и реализацией управленческих решений, а также осуществлением правовой и организационной государственно-управленческой деятельности.

Решению проблемы обусловленности, обоснованности и эффективности всех управленческих функций, организационных структур, форм, методов и стадий управленческой деятельности и подчинены методы первой группы.

Так, при подготовке управленческих решений используются следующие способы и приемы действий: изучение конкретных управленческих ситуаций на местах, в управляемых объектах, теоретическое осознание существа управленческой проблемы; ознакомление с имеющимся опытом решения подобной управленческой задачи; составление информационных записок, докладных и справок; анализ статистических материалов; обоснование различных альтернатив решения проблемы в условиях ограничения или возможного изменения ресурсов и другие, смысл которых сводится к тому, чтобы возможно точнее отразить управляемый процесс и сблизить управленческое решение с его управленческими потребностями. Здесь многие методы берутся из праксеологии — научного знания о совершенной деятельности.

В последние десятилетия в управленческую деятельность все шире входят методы, взятые из научного познания. Это математическое программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений; экономико-статистическое моделирование; методы прогнозирования, социального экспериментирования; графические; теории очередей или теории массового обслуживания и многие иные из арсенала естественных, общественных и точных наук. Сегодня инструментарий научной методологии исключительно обширен, богат и постоянно развивается. Управленческая деятельность в своей массе все еще далека от него, весьма робко реализует его возможности. Но если прогнозировать уровень сложности управленческой деятельности в XXI веке, то уже сейчас можно полагать, что без освоения научной методологии (во всем ее многообразии) государственному управлению не справиться со своими проблемами.

Большая группа методов функционирования органов государственной власти и местного самоуправления связана с правовой и организационной государственно-управленческой деятельностью. Особый характер имеют методы работы с информацией, методы правотворческой, оперативно-исполнительной и правоохранной деятельности, методы подготовки и проведения организационных мероприятий, методы отбора и развития управленческих кадров, методы исполнения и контроля и т.д. К примеру, при осуществлении управленческой функции контроля применяются методы предварительного, текущего и последующего контроля, общей и выборочной проверки, документальной и фактической ревизии и другие. В общем, с одной стороны, в ведении структур государственного управления находится много методов, которые позволяют им надлежащим образом функционировать, но, с другой, постоянно ощущается их слабость, инертность в деле рационального и эффективного использования этих методов.

Управление есть взаимодействие людей, поэтому в нем важное значение принадлежит приемам, способам, операциям стимулирования, активизации и направления деятельности человека со стороны государственных органов и должностных лиц. По аспектам влияния на интересы и мотивы поведения человека и, соответственно, по содержанию методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления можно подразделить на морально-этические, социально-политические, экономические и административные.

Морально-этические методы представляют собой обращение к достоинству, чести и совести человека. Они включают в себя меры воспитания, разъяснение и популяризацию целей и содержания управления, средства морального поощрения и взыскания, учет психологических особенностей характера и ориентации человека и другие. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать определенные убеждения, духовные ценности, нравственные позиции, психологические установки в отношении управления и тех действий, которые необходимы для его осуществления.

Социально-политические методы связаны с условиями труда, быта, досуга людей, оказанием им социальных услуг, вовлечением в процесс властеотношений, развитием общественной и политической активности. Они влияют на социально-политические интересы людей, их статус в обществе, возможности свободной самореализации. Углубление демократизма государства объективно ведет к возрастанию роли данных методов.

Экономические методы обусловлены ролью экономических интересов в жизни людей и, соответственно, в управленческих процессах. Возможности приобретения и расширения личной собственности, свобода предпринимательства, действующие в обществе материальные стимулы, характер и уровень оплаты труда, другие экономические явления всегда привлекают внимание, и, оперируя ими, органы государственной власти и местного самоуправления могут многого добиться в реализации целей и функций государственного управления.

Особое место в государственно-управленческой деятельности занимают административные методы, содержащие в себе способы, приемы, действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов государства. Их признаки: а) прямое влияние государственного органа или должностного лица на волю исполнителей путем установления их обязанностей, норм поведения и издания конкретных команд; б) односторонний выбор способа решения стоящей задачи, варианта поведения, однозначное решение ситуации, подлежащее обязательному исполнению; в) безусловная обязательность распоряжений и указаний, невыполнение которых может повлечь за собой различные виды юридической ответственности.

Стадии управленческой деятельности

Формы и методы управленческой деятельности применяются в определенной последовательности, цикличности, диктуемой интересами и целями подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, проведения организационных мероприятий. Этапы управленческой деятельности со своим особым набором форм и методов именуются в научной литературе стадиями (циклами) управленческой деятельности. Сами стадии имеют логическую связь и образуют в совокупности известный кругооборот управленческих действий — единичный "виток" управленческого процесса. Выделены различные стадии управленческого процесса. Я различаю семь стадий управленческой деятельности: 1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) прогнозирование и моделирование необходимых (и возможных) действий по сохранению и преобразованию состояния управленческой ситуации (в субъекте и объектах государственного управления); 3) разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий; 4) обсуждение и принятие правовых актов и осуществление организационных мероприятий; 5) организация исполнения принятых решений (правовых и организационных) ; 6) контроль выполнения и оперативное информирование; 7) обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации.

Каждая из стадий отличается набором интеллектуальных и практических действий.

При анализе и оценке управленческой ситуации актуальны как знание (и познание) закономерностей и организационных форм изучаемых процессов, так и комплексный подход, "схватывающий" управляемые объекты в их многообразии, совокупности и взаимозависимости, системное "видение" управляемых объектов, которые всегда бывают какой-то частью больших и сложных систем, конкретно-историческая оценка состояния управляемых объектов, поскольку она всецело зависит от выбора времени и обстоятельств анализа.

Объем и содержание стадии прогнозирования и моделирования

необходимых (возможных) действий определяются, с одной стороны, тем, какова управленческая ситуация, в чем ее состояние и смысл, а с другой — каких решений она требует. Исследователи США называют четыре вида управленческих решений в зависимости от управленческих ситуаций: 1) стандартное решение, при принятии которого существует фиксированный набор альтернатив; 2) бинарное решение ("да" или "нет"); 3) многоальтернативное решение (имеется очень широкий спектр альтернатив); 4) инновационное (новаторское) решение, когда требуется предпринять действия, но нет приемлемых альтернатив .

На этой стадии необходимо учитывать ограничивающие условия и факторы, наличные и возможные материальные и финансовые ресурсы, "поле" и пределы действий, установленные законодательством, время, отведенное на решение данной управленческой ситуации, человеческий потенциал и многое другое. Найти (выбрать) оптимальный вариант решения — вот смысл данной стадии.

Разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий во многом связана с кругом участников этой стадии, их отношением к предшествующей управленческой деятельности, со взаимодействием руководящего звена и оперативно-исполнительного персонала. В японской управленческой практике широко (почти в 94% обследованных компаний) действует система подготовки решений "рангисэй", которая предусматривает многократное согласование подготавливаемого решения на нескольких уровнях управления, начиная с рядовых сотрудников и кончая высшими руководителями, утверждающими решение . Рациональное "зерно" здесь есть, и оно может быть использовано в государственном управлении, ибо если в подготовке решения задействованы многие, то и исполняться оно будет с большей заинтересованностью и рвением.

Большое значение имеет, разумеется, стадия обсуждения и принятия правовых актов и осуществления организационных мероприятий. В ней следует строго соблюсти установленные процедуры, дать объективную характеристику рассматриваемому вопросу, объяснить причины, оказавшие влияние на данный выбор варианта решения, раскрыть условия, при которых должна решаться поставленная задача, определить ее значение для функционирования управляемых объектов, выделить ресурсы, достаточные для ее реализации, установить сроки ее решения, указать персонально исполнителей или ответственных за решение задачи, предусмотреть возможные количественные и качественные ограничения, а также формы помощи при преодолении непредвиденных трудностей, назвать ожидаемые результаты и критерии эффективности решения. Главное в этой стадии — воплотить в правовом акте или организационном мероприятии достаточный потенциал управляющих воздействий.

Значительные трудности всегда встречаются при исполнении принятых решений (правовых и организационных). Ведь эта стадия включает в себя: своевременное оформление решений в качестве документа со всеми необходимыми реквизитами; адресное доведение информации, содержащейся в решениях, до исполнителей; обеспечение понимания и адекватной трактовки содержания решения; обсуждение и согласование между исполнителями плана действий по реализации решения; осуществление конкретных и предметных действий по претворению в жизнь всего того, что намечено и оговорено в решениях.

Опыт дает основания для вывода о том, что нередко игнорируется стадия контроля выполнения и оперативного информирования. А контроль понимается лишь как подведение итогов. Между тем контроль представляет собой обратную связь, которая сигнализирует о ходе и состоянии реализации решений. При его осуществлении целесообразно выбирать контролируемые параметры, в которых содержится вклад соответствующих явлений, отношений и процессов в общественную жизнедеятельность, а также находить критические точки, в которых наблюдаемые или преобразуемые явления, отношения и процессы протекают наиболее трудно, кризисно. Информирование в данной стадии должно идти непрерывно, с момента начала исполнения решения.

Ответственной является, наконец, стадия обобщения проведенной управленческой деятельности и оценки новой (результирующей) управленческой ситуации. При ее осуществлении целесообразно определять: соответствие итогов реализации решения (правового или организационного) тем целям, задачам, заданиям, установлениям и т.д., которые были в нем сформулированы; реальное использование при реализации решения тех форм, методов, средств, ресурсов, информации и т.д., которые были в нем намечены и предложены; действительные поступки и действия исполнителей, благодаря которым получен соответствующий результат. По каждому моменту нужна правда и только правда, ибо ошибки, рожденные в одном "витке" управленческого процесса, будут переноситься в следующий и к тому же нарастать. Необходима объективная оценка возникшей управленческой ситуации, отражающая результат управляющих воздействий и служащая одновременно основанием для нового "витка" 'управленческих действий.

Полное и умелое использование возможностей стадий управленческой деятельности способствует лучшей реализации целей и функций государственного управления, а также упорядочению вообще управленческой деятельности.

КСИ

Система государственного управления первостепенное значение придает социологическому анализу общественных явле­ний, функционирования социальных систем, поведения людей. Социологические исследования являются необходимым звеном в принятии управленческих решений, так как позволяют вскры­вать социальную структуру общества, его состояние в различных измерениях, мотивы к труду.

В социологическом исследовании на основе наблюдения, оп­росов, анализа документов устанавливаются факты; для обеспече­ния достоверности они перепроверяются контрольными наб­людениями, сочетанием разных способов сбора информации. При применении выборочного обследования информация должна быть достаточно представительной, чтобы правильно определить тен­денции, относящиеся ко всей совокупности. Обработка данных завершается их классификацией, выявлением закономерностей.

В процессе анализа и синтеза широко используются матема­тические и статистические методы. Чем выше уровень обобще­ствления, тем важнее всесторонний учет количественных вели­чин общественных отношений.

Система — это множество элементов, частей, подсистем, ко­торые образуют целостность, единство.

В системном исследовании акцент делается на выявлении многообразия связей и отношений, имеющихся внутри объекта и в его взаимоотношениях с внешним окружением, средой. Элементы системы рассматриваются с учетом их места и функ­ций внутри целого

<!-- Вопрос 18. Управленческая технология: понятие, признаки, уровни -->

Развитие управленческой мысли и практики в течение XX века, особенно второй его половины, привело к формированию управленческих технологий. Обычно в обобщающее понятие технологии включают такие содержательные моменты: социальная технология — это определенный способ достижения поставленных общественных целей; сущность этого способа состоит в пооперационном осуществлении деятельности, операции разрабатываются предварительно, сознательно и планомерно; эта разработка проводится на основе и с использованием научных знаний; при разработке учитывается специфика области, в которой осуществляется деятельность; социальная технология выступает в двух формах: как проект, содержащий процедуры и операции, и как сама деятельность, построенная в соответствии с этим проектом; социальная технология — элемент человеческой культуры, она возникает двумя путями: вырастает в культуре эволюционно либо строится по ее законам как искусственное образование, главная функция которого сегодня — соединение науки и практики . Управленческая технология есть одно из проявлений социальных технологий, отражающее непосредственно управленческие процессы. Ее суть, кратко говоря, состоит в системном соединении научного знания, управленческих потребностей и интересов общества, целей и функций государственного управления, возможностей и элементов управленческой деятельности. Она расчленяется на последовательно взаимосвязанные процедуры и операции, которые выполняются более или менее однозначно и имеют целью достижение высокой эффективности. Под процедурой понимается набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основной процесс (фаза, этап), выражающий суть данной технологии. Операция является непосредственно практическим актом решения определенной задачи в рамках соответствующей процедуры управления. Операция — это однородная, логически неделимая часть процесса управления, направленная на достижение определенной цели, она выполняется одним или несколькими исполнителями¹.

Следует вместе с тем понимать, что распределение, специализация, сочленение, интеграция различных проявлений (элементов) управленческой деятельности представляют собой только часть, в какой-то мере формализованную, управленческих технологий. Если этим ограничиться, то мало будет пользы от управленческих технологий, разве что употребление модного слова. Становление управленческих технологий есть следствие усиления системности государственного управления, его научного осмысления и попытка широкого использования типичного, выверенного опытом, дающего высокие результаты. Ее смысл заключается в обязательном (принудительном) массовом использовании в управленческой деятельности лучших, передовых достижений науки, искусства и опыта государственного управления. Поэтому в качестве управленческой технологии стоит рассматривать лишь ту организацию управленческой деятельности, которую отличают рациональность и эффективность.

Освоение управленческих технологий начинается с типологизации управленческих ситуаций, поскольку их основные виды предполагают адекватные им формы и методы управленческой деятельности. Анализ состояния и поведения управляемых объектов, находящихся в ведении того или иного государственного органа (их подсистемы), к тому же в течение длительного времени, открывает возможность такой работы. Это простые, понятные и адекватные описания повторяющихся (ординарных), проблемных и экстремальных ситуаций, типовые (заранее смоделированные) управленческие решения и действия по ним; наборы модулей ресурсов, процедур и операций, применяемых при реализации последних. В зависимости от специфики государственных органов и управляемых объектов выделяют различные виды управленческих технологий: диагностирования, проектирования и реформирования соответствующих подсистем; информационные, внедренческие и обучающие технологии; по уровням управления — центрального, регионального и местного управления; разрешения социальных конфликтов (конфликтология), инновационного развития управляющих компонентов и др.¹.

Существует несколько аспектов управленческой деятельности, где в современных условиях внедрение управленческих технологий крайне актуально. Прежде всего, это процессы прогнозирования, программирования, оценки и отслеживания общественного развития и, соответственно, реформирования организации и функционирования компонентов субъекта государственного управления. Нельзя же управлять, если нет исходных данных для этого. Обо всем, что происходит в рыночной экономике, тоже необходимо иметь своевременную, достоверную и полную информацию. Технология деятельности в этом направлении включает в себя: установление общих, унифицированных показателей, адекватно характеризующих соответствующие процессы; обеспечение должной согласованности, логики в систематизации таких показателей, чтобы они в целом давали реальную картину общественной жизнедеятельности (как исходную, так и предполагаемую); создание организационных и технических условий для оперативной и точной передачи нужной информации через все структурные подсистемы, звенья и их подразделения, вовлеченные в указанные процессы; применение идентичных методов, процедур и операций анализа и характеристики изучаемых и программируемых объектов; использование тождественных форм фиксации информационных материалов и другие моменты, свойственные рассматриваемому аспекту государственного управления.

Актуально использование управленческих технологий в практике программирования и планирования комплексного развития территорий. В условиях значительной самостоятельности разных органов государственной власти и местного самоуправления, сосредоточения основных экономических ресурсов в руках предпринимательских структур, включения множества управляемых объектов в решение соответствующих проблем без таких технологий нельзя сделать ничего серьезного. Нужны единые сроки и методики разработки предполагаемых мероприятий на предприятиях, в организациях, учреждениях, отраслевых подсистемах и территориальных (общей компетенции) государственных органах, идентичные формы и показатели программных и плановых документов, взаимосвязанный, согласованный порядок прохождения и утверждения программ и планов, приемлемые процедуры. рассмотрения спорных вопросов, определенные механизмы взаимоконтроля и т.д.

Современная общественная практика свидетельствует о развитии межотраслевых, межтерриториальных, проблемных целевых программ, разрабатываемых и реализуемых на различных уровнях — от международного (в рамках ряда стран), общегосударственного до местного. Она также требует адекватных управленческих технологий, способных придать деятельности в данном направлении должную организованность, необходимую регламентацию и эффективность.

В рамках всего государственного аппарата принимается и действует очень много управленческих решений как текущего, оперативного, так и перспективного, нормативного и стратегического характера. Почти всем должностным лицам приходится постоянно обосновывать различные варианты решений, изыскивать альтернативы ресурсного обеспечения и временной реализации, "состыковывать", согласовывать различные решения (и их положения) между собой, активно анализировать ход выполнения одних решений и учитывать его результаты при подготовке других, подводить итоги реализации, решений и снимать их с контроля, заниматься другими вопросами в этой объемной и ответственной сфере управленческой деятельности. Здесь особо нужны научно обоснованные технологии подготовки, принятия и реализации управленческих решений, начиная с унифицированного языка и кончая графическими формами конкретных документов. Все должно быть четко, ясно, последовательно и понятно как для тех, кто принимает решения, так и для исполнителей. ^&.

Слабым местом в государственном управлении остаются технологии контроля, связанные с непрерывным наблюдением над управляемыми процессами, их изучением, измерением и сравнением, объективным соотнесением их с управленческими моделями, выраженными в решениях, их нормах и требованиях. В этом аспекте большой интерес представляют технологии обратных связей, обеспечивающие достоверное отражение результатов управляющих воздействий.

Столь же значимыми являются и технологии организационных форм управленческой деятельности, ведь их результативность определяется несколькими условиями: административно-правовыми, связанными с компетенцией соответствующего мероприятия (что оно может?), организационно-функциональными, выражающимися в характере его подготовки и порядке проведения (готово ли оно и использованы ли его возможности?), социально-психологическими (заинтересованы ли участники в данном мероприятии?), физиологическими (каковы самочувствие участников, их способность выдавать и усваивать информацию?), техническими (обеспеченность средствами записи и фиксации информации) и т.д. Все это должно быть сведено в одну систему, внутренне согласовано и представлять собой организационную технологию, в частности, позволяющую получать желаемый интеллектуальный управленческий "продукт".

Управленческие технологии — это целое направление теоретических поисков и практических экспериментов. Их выдвижение на повестку дня вызвано объективным усложнением и удорожанием процессов государственного управления и одновременно усилением их роли (значения) в жизнедеятельности общества. Сегодня и в прогнозируемом будущем невозможно упорядочить управленческую деятельность и в целом систему государственного управления без разработки и освоения управленческих технологий по всем важнейшим аспектам организации и функционирования государственного управления. Причем речь идет не о придании новых наименований старым, бюрократическим процедурам и операциям, не о простом наполнении чиновничьих кабинетов современными электронными средствами, а о качественно новом осмыслении и реформировании определяющих проявлений государственного управления. Управленческие технологии, если они реально состоятся, должны вызвать глубокие преобразования во всем, что относится к данному системному общественному явлению. Помочь в этом может рациональное использование принципов государственного управления.

<!-- 19. Управление культуры: понятие, признаки и уровни -->

УПРАВЛЕНИЕ КУЛЬТУРЫ, структурное подразделение администрации города. Осуществляет гос. политику в области культуры, иск-ва, охраны и использования историко-культ. Наследия, содействует развитию сферы досуга.

Управление в области культуры

Управление в области культуры предполагает государственное регулирование в сфере сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей, правовое обеспечение культур­ной деятельности. Соответственно правовая регламентация в том или ином объеме распространяется на книгоиздание и библиотечное дело, телевидение и радиовещание, кинематографию, различ­ные виды искусства.

Главное при этом заключается в том, чтобы государственно-управленческая деятельность создавала условия для свободного раз­вития культурной деятельности, для ее стимулирования и, конеч­но, для ее защиты от проникновения в сферу культуры чуждых общественной нравственности веяний.

Культура – многозначное социальное явление, относящееся к сфере духовной жизни. Это учитывается при построении системы государственного управления, что находит свое выражение в функционировании нескольких отраслевых систем.

Наиболее масштабна деятельность Министерства культуры РФ (Минкультуры России) – федерального органа исполнительной власти, проводящего государственную политику в порученной, ему сфере.

Данную сферу в ее собственном смысле составляют учреждения театрального и художественного искусства, библиотеки, музеи и т.п. Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия (за исключением сферы охраны культурного наследия), кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав (за исключением нормативно-правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав) и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии. Министр культуры РФ – Авдеев Александр Алексеевич.

Структура

Департамент государственной поддержки искусства и народного творчества

Департамент государственной поддержки кинематографии

Департамент культурного наследия

Департамент государственного контроля и надзора в сфере культурного наследия

Департамент науки, образования и информационных технологий

Департамент международного сотрудничества

Департамент экономики, финансов и имущественных отношений

Департамент инвестиционной политики и реставрации

Культура управления

управленческая культура представляет собой не только явление сознания, психологии, как иногда понимается, но и нормативное установление и практическую деятельность. Она выражается и в знаниях, и в убеждениях, и в признании и поддержке определенных общественных установлений, и в поведении и действиях людей в процессах управления, независимо от конкретной функциональной роли в них.

Все ее составные: управленческие знания, понимание, умение; практическое управленческое поведение; отношение к управленческим институтам — имеют значение и должны учитываться в развитии и оценке ее уровня.

<!-- 20. Административная этика. Государственный этикета -->

Административная этика (служебная) – составная часть профессиональной этики, предметом научного анализа которой является нахождение, обоснование и приложение к практике моральных принципов, норм поведения должностных лиц и служащих в аппаратах управления. Нередко этот термин употребляется в значении профессиональной морали государственного служащего.

Профессия «государственный служащий», а также государственная служба как особый вид профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов имеет свою профессиональную мораль, как имеют ее врачи, учителя и другие профессиональные группы. Важность ее разработки объясняется прежде всего тем, что авторитет власти напрямую зависит от их нравственных качеств: порядочности, честности, самоотверженности в служении государственным интересам.

Адм. Этика гос и муниц служащих включает в себя ранжированные по важности, базовые и специфич нравственные ценности, нормы и качества, необх для успешного выполнения служебных функций.

Структурно содержание профессиональной этики многообразно. Прежде всего оно включает ведущие моральные принципы (приоритеты), которыми должны руководствоваться гос служащие в своей работе. Такие принципы требуют видеть интересы государства, общ-ва в целом как высшую и конечную цель проф деятельности гос служащих. Важнейшим явл-ся принцип признания и защиты прав, законных интересов, свобод и достоинства каждого человека и гражданина. Безусловны также принципы строго соблюдения буквы закона и духа законов, требования должностных инструкций, ответственности за служебн действия (или бездействия) перед государством, обществом, гражданами. Наконец, важны лояльность ко всем ветвям власти, к гос органам и учреждениям, к воле избирателей, к оппозиции и оппонентам власти, политич нейтральность, соц справедл-ть – исключение любых преимуществ для кого-либо, основанных на идеологических, политич, религиоз симпатиях, на имущественном или соц положении.

Важнейшим содержательным элементом адм этики явл-ся также основные нравственные качества, нормы поведения гос служащего. В указе Президента РФ от 12 авг 2002г утверждены общие принципы служебного поведения гос служащих, определены три типа нравственных норм: предписывающие, запретительные и рекомендательные. Данный указ положил начало гос воздействия на процесс формирования морали госслужащих.

Вот некоторые выдержки из этого закона:

Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

• исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

• исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

• осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

• исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

• соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

• соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

• соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

• проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

• не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

Государственный этикет - нормы и правила, отражающие представления о должном поведении госслужащих в обществе. Под этикой государственного служащего (управленца) /38/ всё чаще понимается умение в процессе подготовки и принятия решения общаться с представителями различных групп интересов, и в процессе этого общения стремиться осознать природу интересов, специфику их возможного учёта в управленческих решениях, возможность достижения согласия интересов в различных вариантах решения. Такие понятия, как «честь служащего», «чувство профессионального долга», «профессиональная солидарность», всегда воспитывались и воспитываются в крупных стабильных структурах и организациях мира. В развитых странах – Франции, ФРГ, Японии, Англии – честь и ответственность государственного служащего – неотъемлемые профессиональные качества, которые во многом регламентируют стиль деятельности и влияют на принятие решений. В нашей стране в настоящий период воспитание государственного служащего упускается, следовательно, мы не сможем в будущем рассчитывать на преданность государственных служащих своему делу и будем вынуждены заниматься удовлетворением их личных потребностей, как это чаще всего происходит и теперь.

Этический кодекс государственного служащего призван содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, противодействовать падению нравственной культуры в обществе.

Основные этические требования, предлагаемые государственным служащим:

• придерживаться принципов государственной службы;

• честно служить и быть верным государству;

• придерживаться высших моральных принципов;

• ставить государственные интересы выше индивидуальные цели и задачи политических партий, других общественных организаций;

• постоянно бороться с коррупцией в органах государственной власти;

• никогда не принимать для себя и для членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия;

• не использовать в корыстных целях служебное положение;

• не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время исполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды;

• не допускать в деятельности элементов дискриминации в отношениях с товарищами по службе, гражданами

• в общении с гражданами как во время исполнения своих полномочий, так и в позаслужбових отношениях придерживаться общепринятых правил поведения.

<!-- 21. Стиль гос управления и его виды -->

Стиль гос упр-я – совокупность методов, средств и приемов должностных лиц, гос органов управления в целом, используемых в организационной деятельности, основанных на соответствующих принципах и обеспечивающих ее рациональность и эффективность.

Под стилем государственного управления следует понимать реально используемую систему социально эффективных и постоянно развивающихся способов, средств, форм и методов повседневного функционирования должностных лиц и в целом ор¬ганов государственной власти и местного самоуправления, осно¬ванную на соответствующих принципах и обеспечивающую рацио¬нальное и демократическое ведение управленческих дел. Его отли¬чие от стиля работы в других сферах общества усматривается, прежде всего в социальной активности должностных лиц и соответ-ствующих органов, которая: а) связана с применением государ¬ственно-властных полномочий либо опорой на них; б) четко и до¬вольно полно нормативно регламентирована и протекает в установ¬ленных формах и процедурах; в) своей целью имеет формирование и реализацию управляющих воздействий.

стиль государственного управления по своим свойствам (о чем чуть ниже), он должен состоять из следу¬ющих, необходимых для него элементов:

а) целевых, функциональных и организационных характеристик органов государственной власти и местного самоуправления, кото¬рые определяют их место и правовой статус в иерархии управляю¬щей системы субъектов государственного управления;

б) юридически закрепленных и соответственно практически ис¬пользуемых форм, методов и процедур управленческой деятельно¬сти органов управления и их должностных лиц;

в) реально проявляемых общекультурных, профессиональных и личностных качеств должностных лиц, посредством которых фор¬мируются социально-психологические механизмы управления.

Свойства стиля государственного управления создаются акцен¬том в названных элементах и комбинациями из них. Исходя из это¬го, в научной литературе выделено несколько стилей управления: директивный (административно-директивный, автократический, авторитарный), демократический (коллегиальный, кооператив¬ный, корпоративный) и либеральный.

Директивным признается стиль, который отличается чрезмер¬ной централизацией власти, приверженностью к единоначалию в гипертрофированных формах, самовластным решением больши¬нства не только крупных, но и сравнительно мелких вопросов жиз¬ни коллектива, сознательным ограничением контактов с подчи¬ненными. Демократический стиль предполагает предоставление подчиненным самостоятельности, соразмерной их квалификации и выполняемым функциям, подготовку и принятие решений при их деятельном участии, создание необходимых для выполнения ра¬боты предпосылок и справедливую оценку их усилий, уважитель¬ное отношение к людям и заботу об их потребностях. Либеральный стиль отличают рассогласованность деятельности, бесконечные увязывания личностных интересов и амбиций, многоговорение, нежелание принять на себя ответственность за решения и их после-дствия, когда они неблагоприятны.

Кроме указанных, выделяют: стиль анархический, когда все пу¬щено на самотек и каждый делает все, что хочет и как хочет; кам¬панейский стиль, при котором руководители, должностные лица от случая к случаю хватаются за дело, бурно проводят различные мероприятия, а потом успокаиваются и так до следующего присту¬па «активности» (кампании); волевой стиль, для которого харак¬терны исключительно приказы, грубое психологическое давление, опирающееся на служебные зависимости. Различают также стиль общий и индивидуальный. Общий стиль — это, можно сказать, стиль нормативный, т.е. общепризнанный, проявляющийся в главных своих чертах повсеместно, в широких масштабах, раз¬деляемый и поддерживаемый обществом. Под индивидуальным стилем понимается общий стиль, преломленный в соответствии с конкретными условиями управленческой деятельности и каче¬ствами соответствующих руководителей и должностных лиц. Глубочайшее влияние на индивидуальный стиль работы оказыва¬ют социально-психологические качества личности, что и характе¬ризует его как определенное социально-психологическое явле¬ние.

РЕЗЕРВЫ РАЦИОНАЛИЗАЦИИ СТИЛЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Надо сразу сказать, что резервы рационализации стиля государ¬ственного управления содержатся в каждом управленческом элементе (цели, функции, структуре, форме, методе и т.д.) и в каждом управля¬ющем компоненте (системе и подсистеме органов, отдельном органе, любом должностном лице). Речь идет лишь о некоторых резервах (направлениях развития) стиля государственного управления, кото¬рые наиболее очевидны, обширны и легко вводимы в практику. Прежде всего, это ориентация управленческой деятельности на управляющие воздействия. Если есть управляющее воздействие, которое на са¬мом деле поддерживает процесс (то ли в субъектах, его компонен¬тах, то ли в управляемых объектах) в определенном, лучше всего в оптимальном, состоянии, изменяет, преобразовывает, развивает его, то, значит, существует и управление. Если же нет управляюще¬го воздействия, не доходит оно до процесса, не задевает его, то и нет управления, несмотря на обилие принятых решений, проведенных организационных мероприятий, волевых усилий руководителей.

Большими возможностями в качестве резерва рационализации стиля государственного управления обладает коллегиальность, причем не только как принцип построения органов государствен¬ной власти и местного самоуправления, но и как форма организа¬ции управленческой деятельности. В условиях все большего услож¬нения и разнообразия управленческой информации, усиления динамизма управленческих процессов, расширения комплексно¬сти, системной взаимозависимости разрешаемых вопросов колле¬гиальность управленческой деятельности выступает важнейшей предпосылкой ее рациональности. Коллегиальность управленческой деятельности не следует путать с панибратством, бесконечным заседательством, спорами друг с другом, иными негативными проявлениями. Она осуществляется в рамках субординации и призвана ее укреплять, а не расшаты¬вать.

Резервом рационализации стиля государственного управления выступают также анализ и оценка состояния и качества управ¬ленческой деятельности. Порой этот процесс отождествляют с критикой и самокритикой, что совсем не одно и то же. История показала фарисейство процесса критики и самокритики, который часто сводился к унижению людей и сведению счетов. Анализ и оценка имеют другую цель: выявить правду об управляемом про¬цессе.

Наконец несколько слов скажем и о таком резерве рационализа¬ции стиля государственного управления, как развитие коммуника¬тивности управляющих компонентов с гражданами, обществом. Контакты, взаимосвязи управленческих кадров с гражданами, как отдельными из них, так и с их группами, представляют собой важ-нейшую внешнюю сферу их деятельности, сферу с огромным разно¬образием политических и социально-психологических рецепторов. Здесь на уровне часто обыденного сознания и групповой психоло¬гии формируются такие представления, отношения и реакции на управление, которые потом трудно преодолевать самыми положи¬тельными и сильными политическими и идеологическими сред¬ствами. Ведь посредством таких контактов с соответствующими ли¬цами управление воспринимается самым непосредственным обра¬зом, связывается с этими лицами (как бы персонифицируется через них) и, исходя из произведенного впечатления, интерпретируется.

<!-- 22. Понятие бюрократии и концепции бюрократии -->

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Прояв¬ления последнего стали чуть ли не национальной чертой россий¬ского государственного аппарата.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представ¬ляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего госу¬дарственной), при которой имеет место подмена общей воли орга¬низации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не леги¬тимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания дове¬ренности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в слож¬ных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел. (Атаманчук)

Понятие «бюрократия» употребляется в следующих значениях:

• как слой профессиональных управленцев

• как определенная форма осуществления гос власти (прежде всего госу¬дарственной), при которой происходит подмена общей воли орга¬низации (общества, граждан) волей группы лиц.

Важными атрибутами бюрократии, узаконивающим и ее власть и влияние, являются специальные профессиональные знания, опыт в соответствующих областях государственного управления, полученные в процессе учебы и работы. Не менее важное значение имеют засекречивание информации, защита "служебной тайны" и стремление к монополизации механизма и процессов принятия важных политических, социальных и экономических решений.

Одним из первых, кто обратил серьезное внимание на проблему бюрократии как специального объекта исследования, был Гегель. В своей "Философии права" он пытался обосновать мысль о том, что всеобщий интерес осуществляется государством через коллегиальные органы и государственных чиновников, объединенных в соответствующие, иерархически выстроенные бюрократические управленческие структуры. Бюрократия теснейшим образом связана с властными структурами и не может существовать вне органов властвования, вне должностей, прав, обязанностей и соответствующих процедур. Дав обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структуры, функций, Гегель пришел к выводу, что государственная бюрократия представляет собой главную составную часть власти в обществе. При этом он считал чиновничество главной опорой государства "в отношении законности и интеллигентности", своеобразной системой организации власти и формой ее профессиональной реализации

Наиболее ощутимый вклад в разработку теории бюрократии внес М. Вебер. Бюрократия рассматривалась им в качестве неотъемлемой принадлежности современного общества. Он выделял и высоко ценил качества бюрократа идеального типа как профессионального, беспристрастного исполнителя-управленца и рациональную бюрократию как органическую составляющую оптимального разделения труда и наиболее эффективного способа управления.

Причем Вебер считал, что все организации являются бюрократическими. Для него бюрократия означала не форму правления, а систему администрирования, осуществляемую на постоянной основе специально подготовленными профессионалами.

Определяя бюрократию, Вебер стремился выделить черты, общие для всех современных административных систем. К этим чертам он причислил иерархический принцип организации, где каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству; последовательность - должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе; безличность - работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет; специальные знания - чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации; постоянство, в соответствии с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на постоянной основе при гарантии доминантного места и продвижения по службе. В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать "бюрократической"

В американской административной науке ту самую парадигму развивал конце XIX ст. будущий президент США В. Вильсон (его главная работа по этой проблематике - «Изучение администрации»).

Основными посылками теории В. Вильсона:

а) наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

б) структурное сходство всех современных правительств;

в) отделения управления от политики;

г) профессионализм служащих;

д) организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

е) наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благополучия.

Преимуществами бюрократической организации является четкость, быстрота, компетентность, преемственность, субординацию, стабильность и, наконец, обезличенных характер деятельности. Это поднимает ее значительно выше за все другие виды организации.

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию соблюдает К. Маркс. Если М. Вебер в трактовке бюрократии выступал как ценностный нейтральный позитивист, К. Маркс с его открытым ценностных отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Здесь он полный нигилист. Бюрократия в его понимании является абсолютным злом. Даже обычный перечень пунктов марксистско критики бюрократии поражает:

подмена общественного интереса частными интересами власти и конкретного чиновника, то есть «присвоение государства» чиновником;

органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного ума;

искаженное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, который растет по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии;

корпоративность, корыстолюбия этой иерархии;

карьеризм как образ ее жизни;

посягательство на монопольную компетентность;

формализм.

Наиболее интегральной характеристикой Марксового видение бюрократии является распространение на нее его знаменитой теории отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению К. Маркса, есть организм паразитических, принципиально не способен быть ни носителем разума, ни выразителем общих интересов.

Кроме К. Маркса, с критикой бюрократии выступали такие политологи и социологи, как Л. Мизес, Р. Мертон и другие. Они считали, что бюрократия довольно быстро становится активным субъектом властных отношений, политизируется, чиновники используют бюрократические методы как самоцель для реализации частных интересов (Р. Мертон); при господства бюрократии человек не может считать себя свободным (Л. Мизес).

«Азиатская» концепция бюрократии. «Азиатская», или «имперские», концепция теории бюрократии приобрела полного воплощения в азиатских странах, ее можно называть также «восточным» и рассматривать прежде всего на примере ее классической форме - бюрократии китайской. «Китайская модель», несмотря на ее некоторое формальное совпадение с моделью М. Вебера (в первую очередь система экзаменов на право получения должности и ступинчастисть должностной иерархии), за своими фундаментальными принципами и целями противоположна ей.

Одним из секретов ее уникальной стабильности (в течение 2 тыс. лет до XIX века) было то, что несмотря на всю гигантскую роль чиновничества в функционировании системы, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой. Этому служил принцип «атомизации» бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса создания бюрократической корпорации, действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

<!-- 23. Бюрократизм в гос. управлении -->

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата.

Понятие “бюрократизм” может рассматриваться с трех позиции:

а) как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата;

б) как бюрократическая система аппаратного властвования и управления;

в) как стиль управления.

Бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

-в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

-в социальном – отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников;

-в организационном – концелярская подмена содержания формой;

-в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.

Бюрократизм - это замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества. Эта власть превращена в самодовлеющую организацию, функционирующую исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению интересы общества. Основными свойствами бюрократизма являются отчуждение аппарата от народа, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.

Признаки бюрократизма гос управления:

• возвеличение формы (слова, буквы)

• замкнутость, создание скрытого (тайного) аппарата

• формализм,

• чинопочитание

• стремление к тайне, засекречиванию деятельности.

Бюрократизм многолик, изменчив, противоречив, приспособляем к любым изменениям конъюнктуры. Но в многообразии бюрократических проявлений можно все же выделить формы проявления бюрократизма.

Во-первых, это различные формы превращения деятельности отдельных административно-управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. Чиновник-бюрократ везде и всегда стремится выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение "мероприятий" вместо живой работы

Главный ресурс бюрократов - именно власть и возможность ею злоупотреблять, извлекать выгоду из должности, из службы. самый важный закон бюрократического аппарата - сохранение и увеличение власти, ее самовозрастание. Отсюда разбухание государственного аппарата - верный признак его бюрократического загнивания.

Во-вторых, различные формы административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений - от принятия теоретических и практических необоснованных решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Сюда мы относим неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, пресловутое "телефонное право", безропотную исполнительность, использование служебной информации в личных целях.

В-третьих, консерватизм и догматизм, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма- административная пассивность. Характерные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от сколько-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий; сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний "сверху" и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности. Однако бюрократизм - это не только пассивность самого администратора в плане общественно полезной инициативы. Это и практика ограничения административными органами участия общественности в управлении, попытка подменить общественную инициативу администрированием, различные формы выхолащивания подобной инициативы.

В-четвертых, различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и другие формы использования административных функций в личных целях).

Таким образом, можно сказать, что бюрократизм - это коллективный эгоизм работников аппарата, проявляющийся в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп, государств, общества в целом.

Способы борьбы с бюрократизмом: Поскольку в основе бюрократизма лежат экономические, организационные, политико-идеологические, социокультурные корни, необходимы изменения экономических, организационных, социальных, политических и других условий, способствующих обюрокрачиванию управленческих процессов. Успех борьбы с бюрократизмом в России определяется тем, по какому пути социально-экономического и политического развития пойдет страна, насколько быстро и в каких масштабах будут реализованы идеи демократии, свободы и социальной справедливости, как будут осуществлены принципы демократической самоуправляемости. Успешной борьбе с бюрократизмом может и должен способствовать социальный контроль за деятельностью аппарата в целом. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что повышение эффективности государственного управления практически невозможно, если оно не дополняется, не уравновешивается "разумными" механизмами социальной саморегуляции, стимулирующими гражданскую активность и общественный контроль.

<!-- 24. коррупция в органах гос управления -->

Нормативно в российском законодательстве согласно Федеральному Закону - от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» - коррупция - "злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами", а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

В современных науках сложилось большое количество подходов к определению понятия «коррупция» в силу его многогранности и сложности. Например, определения коррупции, которые можно обнаружить в современной отечественной литературе, принадлежат в первую очередь юристам. С юридической точки зрения коррупцией является то, что называет таковой уголовный кодекс той или иной страны или что запрещают кодексы профессиональной этики.

Подчеркивая политическую составляющую коррупции, политологи определяет ее как «девиантное политическое поведение, выражающееся в нелегитимном использовании господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях укрепления своей власти или обогащения».

Социологические источники ставят акцент, при обозначении коррупции, на злоупотреблении служебным положением для достижения личной или групповой выгоды: коррупция характеризуется как использование должностным лицом служебного положения в корыстных целях, как «деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения».

В рамках теории государства и права общепризнанного определения коррупции до сих пор не выработано, тем не менее представителям этой науки все же удалось свести различные точки зрения на коррупцию к двум основным позициям: так называемому узкому ее пониманию и широкому. В рамках «узкой» трактовки коррупции последняя определяется через понятия подкупа, взяточничества, продажности должностных лиц; в рамках «широкого» понимания она определяется как корыстное злоупотребление своим служебным положением (или еще шире – своим социально-политическим положением и влиянием в государстве)

Формы коррупции:: взяточничество, фаворитизм, непотизм (кумовство), протекционизм, лоббизм, незаконное распределение и перераспределение общественных ресурсов и фондов, незаконная приватизация, незаконная поддержка и финансирование политических структур (партий и др.), предоставление льготных кредитов, заказов, использование личных контактов для получения доступа к общественным ресурсам - товарам, услугам, источникам доходов, привилегиям, оказание различных услуг родственникам, друзьям, знакомым и др.

Причины коррупции:

Правовые: Слабость закона, отсутствие ясной законодательной базы и слишком час­тое изменение экономического законодательства, несоблюдение норм международного права, неадекватные меры наказания за коррупционные сделки, возможность влияния на судебные решения, наличие норм, позволяющих субъективную трактовку нормативных актов.

Организационно-экономические - Слабость системы контроля над распределением государственными (в особенности – природными) ресурсами, трудности управления большой территорией, громоздкий и неэффективный бюрократический аппарат, относительно низкая оплата труда слу­жащих, дискриминация в доступе к инфраструктурным сетям, жесткий торговый протекционизм (тарифные и нетарифные барьеры), прочие формы дискриминации.

Информационные: Непрозрачность государственного механизма, информационная асимметрия, отсутствие реальной свободы слова и печати, наличие оффшорных зон, отсутствие исследований проблемы коррупции.

Социальные - Клановые структуры, традиции непотизма, эксплуатация «дружеских связей», блат, традиция «дарения» подарков-взяток, низкий уровень грамотности и образования

Культурно-исторические- Сложившаяся система норм бюрократического поведения; массовая культура, формирующая снисходительное отношение к коррупции; особенности исторического развития; придание малого значения понятиям честности и чести.

Методы борьбы с коррупцией:

1. Правовые методы: Ужесточение законодательства - введение экономических санкций за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях, а также предпринять жёсткие санкции вплоть до поголовного увольнения сотрудников таможни и других госслужб. Повышение независимости судебной системы (с высокой зарплатой и привилегированным статусом судей).Декларирование расходов и доходов чиновников.

2. Информационные: Информационное обеспечение граждан. Данный метод включает в себя анализ законов с тем, чтобы, проанализировав закон, чётко, лаконично и доходчиво объяснить гражданам в чём заключаются их права и обязанности, какие нарушения что должны за собой повлечь, как проходит судебная процедура и что в ней учитывается. Зная всё это, граждане будут увереннее вести себя, оказавшись один на один с подталкивающим их к даче взятки чиновником.

3. Социальные – повышение качества уровня жизни чиновников. Первоклассное медицинское обслуживание, беспроцентные кредиты для покупки недвижимости, повышенная з/п.

4. Культурно-исторические: Установление высоких этических стандартов для государственных чиновников, разъяснение гражданам их прав на обслуживание в государственных органах.

<!-- 25. Основные тенденции в развитии современной бюрократии -->

Основные тенденции бюрократии в России:

• Рост чиновничего аппарата

• Сращивание бюрократического аппарата с бизнесом

• Недостаточная гибкость бюрократии

Источник: Российская бюрократия и ее роль в процессах модернизации

С.Н. СМИРНОВ (Мир России, 2009 №4)

Бюрократия в Российской Федерации развивается по своим законам, которые могут быть охарактеризованы количественно. Так, в период 1995–2006 гг. (12 точек наблюдения) количество бюрократов рассматриваемых категорий в расчете на 1 трлн руб. ВВП оказалось достаточно стабильным. В среднем данная величина составила 62,1 тыс. чел. при разрыве между максимальным (69,8 тыс. чел. в 1998 г.) и минимальным (55,9 тыс. человек в 2004 г.) ее значениями в 24,9%.

Зеркальным отражением является кривая, описывающая величину ВВП, приходящуюся на одного бюрократа. В определенном смысле она может рассматриваться как характеристика эффективности бюрократии: чем выше ее значение, тем эффективнее работает бюрократия, тем ниже уровень бюрократизации экономики страны.

На основании данных графика можно выделить несколько периодов в развитии отечественной бюрократии.

До дефолта 1998 г. наблюдался рост уровня бюрократизации экономики и соответственно снижение эффективности деятельности бюрократии, оцениваемое величиной ВВП, которая «обслуживается» одним бюрократом: в 1995–1998 гг. она снизилась на 11,7% (с 16,2 до 14,3 млн руб.).

В постдефолтный период уровень бюрократизации экономики стал снижаться, а эффективность деятельности бюрократов повысилась: в 2001 г. один бюрократ «обслуживал» ВВП, на 20,3% больший, чем в 1998 г.

В 2002–2004 гг. (вторая половина первого президентского срока В.В. Путина) уровень бюрократизации экономики несколько снизился при росте эффективности деятельности бюрократов в принятых измерителях на 9,1%. В 2004 г. был достигнут абсолютный максимум эффективности работы российской бюрократии за рассматриваемый период, когда один бюрократ обслуживал в среднем 17,9 млн руб. ВВП.

Однако затем бюрократизация экономики начинает постепенно повышаться. Эффективность деятельности бюрократов только в 2004–2006 гг. снизилась более чем на 5%. Мы связываем это с той моделью государственного и партийного строительства, которая была избрана в Российской Федерации в эти годы, и прежде всего с укреплением государства, повышением его активности. Эта активность государства должна оплачиваться обществом, что и происходило в это время.

Выстраивание жесткой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации: начиная с первых лет второго президентского срока В.В. Путина происходило резкое усиление влияния федерального центра на территории. При увеличении общей численности работников органов государственного управления в 2003–2006 гг. на 276,7 тыс. человек более 2/3 этого увеличения (183,7 тыс. человек) пришлось на работников территориальных органов исполнительной власти.

Повышение значимости федеральной бюрократии в период второго президентского срока В.В. Путина подтверждается данными. Только в период 2003–2006 гг. доля работников федеральных органов исполнительной власти в общей численности работников исполнительной власти повысилась почти на 1/5, достигнув 48%.

Еще одно свидетельство роста значимости федеральной бюрократии – рост концентрации работников органов государственной власти и местного самоуправления в г. Москве (см. рис. 4). Доля столицы в общей численности этих работников повысилась с 2,78% в 1995 г. до 3,58% в 2000 г. и до 4,56% в 2006 г.

<!-- 26. Государственная служба в РФ -->

В настоящее время сложилось много трактовок понятия «государственное управление».

Так, Г.В. Атаманчук трактует государственную службу как практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функ¬ций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе. При этом Атаманчук делает акцент на то, что исполнение обязанностей и полномочий государственными служащими – это не просто работа, измеряемая либо временем, отведенным на нее (по правилам внутреннего трудового распорядка), либо количеством прочитанных, подготовленных или подписанных документов и т.п., а формирование властно-управ¬ленческих взаимоотношений между государством и обществом, го¬сударственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.

В свою очередь В.Е. Чиркин понимает под государственной службой единый институт, комплектуемый из профессионально подготовленных граждан данного государства, предназначенный для службы государству и обществу в целом, а не отдельным коллективам, объединениям или лицам.

В целом, государственную службу принято рассматривать в трех взаимоувязанных значениях:

1. как государственно-правовой, организационный и социальный институт;

2. как публично-правовое отношение между государственным органом и служащими его аппарата;

3. как профессиональную деятельность по реализации полномочий органов государственной власти и управления.

Таким образом, государственная служба – это сложный социальный феномен, который обладает своими сущностными признаками:

1. Государственная служба – это профессиональная служебная деятельность, которая реализуется в нормативных положениях о статусе государственного служащего, предъявляемых ему требованиях, включая профессиональные, правовые и служебные.

2. Получает свою реализацию через ряд юридических институтов, призван¬ных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества.(конституционный суд, административно-процессуальный институт и др)

3. Имеет публичный характер и регулируется в основном не трудовым, а административным правом. (Чиркин)

4. Носит выраженный (прямо или косвенно) управленческий характер, а именно управленческо – политический. (СГЗ – 2010 - №1,с.127)

5. Имеет строгую иерархию должностей и званий, закрепленных законодательно.

Виды государственной службы:

• государственная гражданская служба;

• военная служба;

• правоохранительная служба.

При этом если государственная гражданская служба подразделяется на два уровня – федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, то военная и правоохранительная служба являются видами лишь федеральной государственной службы.

Государственная гражданская служба Российской Федерации – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службе по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ.

Военная служба представляет собой вид федеральной госслужбы, профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. (Киселев,с.112)

Правоохранительная служба представляет собой вид федеральной государственной службы, профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. (киселев,с.113)

Функции государственной службы - это основные направления деятельности государственной службы по ее кадрового, нормативно-правового и научного обеспечения, а также обеспечение реализации общих направлений политики в сфере государственной службы.

Функции государственной службы обусловлены объективными закономерностями. Содержание каждой функции определяется целями, которые стоят перед государством и государственным управлением, и спецификой объекта государственного управления, особенностями государственно-служебных полномочий, сферы деятельности и должностных обязанностей государственных служащих и т.д.

Рассматривая виды и классификацию функций государственной службы, целесообразно перечислить наиболее важные для современного этапа функции:

правотворча, то есть разработка и принятие правовых актов, повышения качества нормотворческой деятельности органов государственной власти;

организационная, т.е. создание системы государственной службы и поддержание в ней порядка и законности; развитие кадровой политики и правового, экономического, социального, организационного и культурного институтов государственной службы;

регулировочные, т.е. разработка и реализация политики, направленной на создание конкретных государственных программ; регулированию хозяйственной жизни в стране; управления предприятиями и учреждениями государственного сектора; регулирование деятельности предприятий негосударственного сектора;

обеспечительных-восстановительная, т.е. обеспечение прав и свобод человека и гражданина;

принуждения, т.е. применение государством установленных в законодательстве мер государственного принуждения в строго определенных ситуациях как необходимый элемент демократического правового порядка;

контроля, то есть обеспечение государственного контроля и надзора в сфере управленческой деятельности государства.

<!-- 27. Государственная должность и ее классификация -->

Государственная должность (Атаманчук)— это постоянное юридическое установление в государственном органе, характеризующее объем, содержание и ресурсы деятельности по реализации компетенции последнего.

Должность описывается через управленческие обязанности и полномочия по ней и она исполняется. Это ключевое понятие для осознания того, что должно происходить по должности. Исполнение должности измеряется не временем пребывания в своем кабинете и не числом участий в подготовке и реализации управленческих решений и действий, а соотнесением своих усилий с компетенцией государственного органа и их влиянием на ее осуществление.

Государственная должность есть юридическое установление определенных управленческих функций и властных полномочий, которые подлежат исполнению теми, кто ее занимает.

Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.( Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации")

Государственные должности подразделяются в настоящем Федеральном законе на:

1. должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие), - государственные должности категории "А".

2. должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А", - государственные должности категории "Б";

3. должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, - государственные должности категории "В".

Перечень государственных должностей категорий "А", "Б" и "В" дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.

Государственные должности категории «А» можно назвать политико-судебными, категории «Б» – патронатными, категории «В» – административными.

Можно сказать, что сейчас существует 6 видов должностей в государственных организациях:

1) должности в государственных предприятиях, учреждениях;

2) должности в строевых подразделениях (вооруженных формированиях);

3) должности технических исполнителей в органах государственной власти;

4) государственные должности категории «А»;

5) государственные должности категории «Б»;

6) государственные должности категории «В».

Государственные должности, как правило, учреждаются актами органов государственной власти. Некоторые из должностей категории «А», предусмотренные Конституцией России, возникли на основе референдума.

Действующее законодательство закрепило еще такой формальный признак государственной должности: она включена в Реестр государственных должностей Федерации или субъектов Федерации. Реестр состоит из перечня политических должностей (категории «А») и Реестра государственных должностей государственной службы (категорий «Б» и «В»).

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом. В него включаются должности патронатные и административные (категорий «Б» и «В»), классифицированные по группам.

Реестры государственных должностей государственной службы субъектов Федерации утверждаются их законами или актами глав исполнительной власти.

Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками. Она:

• часть организационной структуры органа государственной власти;

• закрепленный правовыми актами устойчивый комплекс обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и рассчитанный на одного человека;

• установлена актом государственного органа;

• внесена в Реестр государственных должностей.

<!-- 28. Государственный служащий: понятие, статус, компетентность, карьера -->

Государственные служащий – не просто исполнитель указаний сверху, а активный участник реализации функций государства. При таком понимании все институты государства следует рассматривать в качестве элементов государственной службы. Следовательно, президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государственными служащими.

Государственные служащие являются исполнителями, проводниками в жизнь основополагающих политических решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет юридически-правовую, моральную, политическую ответственность за эти решения. В этом отношении президента страны, руководителей правительства, высших судебных органов, руководителей и депутатов парламента и т.д.никак нельзя назвать просто государственными служащими, хотя они и работают для государства, во имя государства и от имени государства.

Государственный служащий (ГОСЛ, ГоСл) — работник, исполняющий те или иные обязанности в соответствии с занимаемой должностью на государственной службе.

Согласно российскому законодательству выделяется два вида государственных служащих: