5. Державне управління в період руїни

Дуже складний і важкий період в історії України розпочався після смерті Богдана Хмельницького. Наприкінці XVII ст, він завершився сумною подією - поділом України між Польщею, Росією та Туреччиною.

Після усунення з гетьманського престолу юного Ю. Хмельницького, на Корсунській розширеній старшинській раді 1657 р. гетьманом обирається Іван Виговський. Це рішення скасувало принцип спадковості гетьманства, запроваджений Б. Хмельницьким, що відкрило шлях до старшинських міжусобиць - однієї з причин Руїни.

Антиукраїнська спрямованість московської політики змусила Виговського розірвати стосунки з Москвою, офіційно сповістивши про це інші держави. Доб­ившись визнання самостійності України, Виговський через низку обставин змушений був у 1658 р. укласти Гадяцький трактат про об’єднання України з Польщею. За його умовами Україна прилучалася до польсько-литовської Речі Посполитої під назвою Велике князівство Руське. Зміст Гадяцької угоди зводився до утворення федеративної держави у складі Польщі, Литви та України. Законодавча влада в останній належить Національним зборам, гетьман обирається пожиттєво, армія - 60 тисяч козаків, релігії - рівноправні, засновуються два університети, друкарні, школи тощо.

Підписання Гадяцької угоди призвело до московсько-козацької війни 1659 р.

Зовнішня інтервенція та внутрішні чвари серед козацької старшини, за­гальних протиріч призвели у 1663 р. до Чорної ради, що скликалася рядовим козацтвом і рішення якої були обов'язковими для старшини. У результаті зініційованої І. Брюховецьким Чорної ради відбулося розчленування України на дві окремі держави - Правобережну і Лівобережну. На обох берегах Дніпра стали обирати власного гетьмана та владу. Розпочалася трагічна Доба вітчизняної історії, яку історики закономірно назвали РУЇНОЮ – період занепаду Української гетьманської держави.

В цей час основним законом держави стали «Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького» - перша європейська конституція в сучасному її розумінні, складена як договір між новообраним гетьманом Пилипом Орликом та Військом Запорозьким у Бендерах 5 квіт­ня 1710 року, що було характерно для західної традиції.

Конституція складається з преамбули та 16 параграфів, у яких сформульовані головні принципи побудови державної влади.

Надзвичайно важливим для розвитку управлінської думки був шостий параграф, у якому закладені принципи державного управління та діяльно­сті органів державної влади. Конституція певною мірою ґрунтувалася на ідеї поділу державної влади. Законодавча влада належить Генеральній раді, членами якої є полковники зі своїми урядниками і сотниками, гене­ральні радники від усіх полків та посли від Низового Війська Запорозького «для служіння і обговорення справ, щоб взяти активну участь». Рада по­винна збиратися у гетьманській резиденції тричі на рік - Різдво Христове, Свято Великодня та Покрови, а також за рішенням гетьмана.

При гетьманові функціонує постійно діючий орган державної виконавчої влади - Генеральна старшина, до складу якої входять: генеральний писар (він же керував дипломатичними зносинами), генеральний обозний (керував військовими справами), два генеральних судді (відали «привілейованими» судовими справами), генеральний під­скарбій (завідував фінансами держави), генеральний осавул (людина для особливих доручень гетьмана, йому ж були підпорядковані всі полковни­ки), генеральний хорунжий, генеральний бунчужний (охоронці прапора й бунчука), генеральний арматний отаман (начальник артилерії). Генераль­на старшина (за посадою) і бунчукові товариші (за дорученням гетьмана) виконували військові, адміністративні, дипломатичні та судові функції.

У сьомому параграфі викладені повноваження судової влади. Суд та­кож мав діяти незалежно, оскільки гетьман «не повинен карати сам... Із власної ініціативи і помсти, але таке правопорушення - і умисне, й випад­кове - має підлягати розгляду Генерального Суду, який і повинен винести рішення», яке буде остаточним.

У десятому параграфі закладені моральні принципи, на яких ґрунту­ється державне управління. Для запобігання зловживанням старшини своїми службовими посадами (становищем), корупції та кар'єризму всі посадові особи, особливо полковники, “повинні обиратися вільним волевиявленням і голосуванням”.

Стаття вісім запроваджувала апарат державних службовців, «які на­лежно резидують при гетьманському боці». Державні службовці повинні були замінити приватних домових слуг гетьмана.

Параграф IX обґрунтовував фінансову систему держави. Державний скарб відділяється від гетьманського і передається у відання Генерально­го Скарбника, який забезпечує фінансову та податкову діяльність держав­них органів. Для управління місцевими фінансами у кожному полку обираються два присяжних скарбники (від обох станів: козаків і простого люду), підпорядковані Генеральному Скарбникові. Вони відповідали за здійснення видатків, мали опікуватися прибутками і податками на терито­рії полку, зобов'язувалися щорічно звітувати про своє управління.

XIII параграф утверджував права місцевого самоврядування: окреме підтверджуються права та привілеї столичного міста Києва та інших українських міст.

Отже, конституція П. Орлика являє собою непересічний державно-правовий документ, у якому були втілені досягнення тогочасної управлінське думки, поєдналися національний традиціоналізм із новими підходами, результатами практичної реалізації української державності, відновленої у середині XVII століття. Сполучені Штати Америки і Франція ще близько 80 років чекатимуть своїх конституційних актів, тоді як козацька старшина вже в 1710 р. витворила унікальний державний документ, який сфокусував політичні та соціально-економічні уявлення та устремління українського народу.

Важливим джерелом управлінської думки тих часів були також конституційні хартії, започатковані так званими «Гетьманськими статтями» Б. Хмельницького. Вони мали подвійний характер, бо виступали як міжна­родні трактати України, а також були конституційними хартіями, що поно­влювалися при обранні нового гетьмана. У цьому зв'язку можна згадати й таку форму державних актів, як гетьманські універсали - акти і накази, що видавалися гетьманською владою у сфері державного управління. Уні­версалам центральної влади відповідали управлінські акти місцевої вла­ди - так звані полковницькі «листи». За гетьмана К. Розумовського за­мість універсалів почали видаватися «гетьманські ордери».

Поразка І. Мазепи у боротьбі за незалежність позначилася важким політичним становищем України. Цар Петро І, який до цього часу принаймні на словах визнавав українську автономію, тепер вважав себе позбав­леним від будь-яких зобов'язань і відкрито перейшов до остаточного по­глинання України. Як зазначає професор О. Субтельний, російська централізаторська політика в Україні передбачала три основні цілі:

- цілковито підкорити українську верхівку, простий люд;

- підпорядкувати державне управління України, економіку, культуру;

- максимально користуватися людськими й господарськими ресурса­ми України.

У першій чверті XVIII ст. Петром І було здійснено реформування цент­ральних І місцевих органів влади й управління. Його суттю було форму­вання дворянсько-чиновницького централізованого апарату абсолютизму.

Боярська дума поступово втрачала свій вплив і практично перестала функ­ціонувати. З 1708 р. розпочалася заміна старих органів влади новими.

У результаті вся повнота законодавчої, виконавчої і судової влади бу­ла сконцентрована в руках Петра, який після закінчення Північної війни отримав титул імператора. У результаті адміністративних реформ Петра І були створені установи бюрократичного типу і сформувалася нова система органів державної влади: Сенат, Синод, Кабінет і колегії (в центрі), губернатор, воєвода, комісари та інші органи (на місцях). Новий вищий орган виконавчої і судової влади Сенат очолював генерал-губернатор, який во­лодів і значними законодавчими функціями.

Для управління окремими великими сферами державного і суспільного життя замість застарілої системи приказів у 1718-1720 рр. було запрова­джено 12 колегій, що підпорядковувалися Сенату: іноземних справ, війсь­кова, адміралтейська, юстиц-колегія, вотчинна, камер-колегія, штатс-контор-колегія, ревізіон-колегія, комерц-колегія, борг-колегія, мануфактур-колегія, головний магістрат, а також колегії, що відали певними територіями: камчатська експедиція, колегії у справах Ліфляндії, Естляндії, Виборга.

Отже, у XVIII ст. в Україні в умовах її автономії у складі Російської імперії утвердилося гетьманство - самобутня національна форма організації вищої державної влади, яке мало аристократичний (старшинський), панський характер і, за словами М. Грушевського, «руйну­вало до решти останки старого демократичного ладу».

Основою гетьманської влади була система військово-адміністративного управління. Вищі військові органи - гетьман, військова рада, рада генеральної старшини і гетьманський уряд були водночас і вищими органами державної влади і управління.

Самоврядування міст не існувало, тому громади міст перебували у пов­ній залежності від полкової чи навіть сотенної управи. А стихійна козацька демократія так і не переросла в представницьку структуровану. Значне пе­реважання виконавчої влади значно відрізняло гетьманську форму прав­ління від традиційного козацького республіканського ладу.

Якщо Лівобережжя, поступово втрачаючи автономію, все ж залишалось українським, то Західна Україна була безпорадною перед жорстоким соціально-економічним й релігійним гнобленням Польщі. Спустошливі війни доби Руїни перетворили Правобережжя на безлюдний край, а жваві колись культурні центри занепали. Польсько-російський кордон у 1677 р. поділив українську землю на дві частини, відділивши Західну Україну від Східної. Незважаючи на сильний супротив українців, у 1713 р. на Право­бережжі були запроваджені польсько-шляхетські порядки. Край був поді­лений на чотири воєводства: Волинське, Подільське, Брацлавське та Ки­ївське (без Києва). Розпочався процес поділу українських земель між польськими магнатськими родами.

6. УПРАВЛІННЯ І ДЕРЖАВНИЙ ЛАД В УКРАЇНІ XIX - поч. XX ст.

Протягом майже 150-ти років від кінця XVIII до початку XX ст. українські землі перебували під владою двох імперій - Російської та Австрійської. Як і більшість імперій, держави Романових та Габсбургів являли собою величезні території, населення яких складалося з етнічно та культурно різноманітних народів. Під владою Російської імперії перебували: Лівобережна Україна – Гетьманщина, Слобідська Україна, Південна Україна – Причорномор’я, Правобережна Україна - Київщина, Брацлавщина, Волинь, Поділля. До складу Австрійської імперії ввійшли землі Західної України - Галичина, Бу­ковина і Закарпаття. Так на початку Новітньої доби українці опинились у складі відмінної від традиційного устрою політичної системи.

В особі імператора (царя, цісара) символізувалася надмірно централі­зована державна влада, яка здебільшого ігнорувала погляди та бажання своїх підданих. Владні структури вимагали від останніх абсолютної покори й вірності, за що імператор і його урядовці обіцяли підлеглим безпеку, стабільність і порядок. Цей устрій багатьма сприймався як розумний та навіть привабливий.

Головною опорою імперської влади в управлінні численними, розкида­ними на великій території підданими були армія та бюрократія. Армія, крім функції воєнної безпеки та оборони, забезпечувала внутрішній порядок у державі. Бюрократія прагнула організувати суспільне життя в інтересах ім­перії та займалася збором податків, левова частка яких йшла на утримання її самої та армії. На відміну від шляхти, що панувала в Україні у XVIII ст; й діяла за принципом «чим менше втручання уряду, тим краще», імперська бюрократія XIX ст. вважала, що лише чітке регламентування всіх сторін суспільного життя може поліпшити функціонування державного механізму. І хоча місцева верхівка й надалі зберігала свій вплив, проте важливі державні рішення, що визначали життя українців, все частіше приймались у далеких від України столицях - Санкт-Петербурзі та Відні.

6.1. Державне управління в Російській імперії

Російська імперія відрізнялася від інших європейських держав необмеженою владою царів-імператорів. У жодній країні континенту бюрокра­тія не була такою деспотичною, поліція - такою жорстокою, а народ таким безправним, як у Росії. Імперія Романових володіла величезною армією, чиновництвом, що невпинно розросталось, і дворянською елітою.

Процес упровадження імперських структур влади в Україні почався ще в 1770-х роках, а остаточної форми набув у 1830-х роках. Результатом гу­бернської реформи Катерини II став виданий у 1775 р. документ, що має назву «Керівництво для управління губерній Всеросійської імперії» - один із найважливіших законодавчих актів XVIII століття. Він установлював однаковість устрою губерній, регулював питання діяльності губернаторів і губернських управлінь. «Керівництво...» визначало структуру управління в губерніях і повітах, штати, чини, права й обов'язки, розмежувавши адміністративні, судові та фінансові установи. Його основні положення діяли до буржуазних реформ XIX ст., а багато з них зберегли силу до 1917 року.

Наприкінці 1796 - початку 1797 рр. російська адміністративно-територіальна система, відкинувши поділ території на намісництва, повернулася і до губерній. Було утворено 50 губерній з приблизно рівною кількістю населення в кожній - 200-300 тис. осіб чоловічої статі. В Україні на місці відповідних намісництв створено губернії: Новоросійська з центром у Ка­теринославі, Малоросійська з центром у Чернігові, Київська - з центром у Києві, Слободсько-Українська - з центром у Харкові, Волинська - з цент­ром у Новограді-Волинському (з 1804 р. у Житомирі), Подільська - з центром у Кам'янці-Подільському.

У 1802 р. пройшло ще одне реформування - Україну було поділено на дев'ять губерній, які складали три окремі регіони: до Лівобережжя входили Чернігівська, Полтавська і Українсько-Слободська (у 1838 р. перейменова­но на Харківську) губернії; Правобережжя складалось із Волинської, По­дільської та Київської губерній; Новоросія поділялася на Катеринославську, Таврійську та Миколаївську губернії (через рік останню названо Херсонсь­кою). Губернії об'єднувалися у генерал-губернаторства на чолі з генерал-губернаторами. На території України існували чотири генерал-губерна­торства: Київське (Волинська, Подільська та Київська губернії"); Чернігівське (Чернігівська і Полтавська губернії); Харківське (Харківська і Воронезька губернії); Новоросійське (Катеринославська, Таврійська, Херсонська, а з 1828 р.- Бессарабська губернії). Такий російський поділ України залишався незмінним аж до 1917 року, за винятком східної частини Люблінської і Сідлецької губерній Царства Польського, які у 1912 р. були виділені в окрему Холмську губернію з прямим підпорядкуванням Петербургу.

Головним органом державного управління в губернії стало губернське правління, очолюване губернатором. Йому належала вся повнота вико­навчої влади, контроль за діяльністю всіх установ і посадових осіб губер­нії, практична реалізація урядових указів і розпоряджень, забезпечення порядку в губернії.

Фінансовими питаннями (збором податків, митних, кабацьких та інших зборів і платежів, їх витрачанням тощо) відала Казенна палата, яку очо­лював помічник губернатора - віце-губернатор.

Система освіти спрямовувалася кураторами (попечителями) освітніх округів, до яких входило кілька губерній. В губерніях освіта підпорядкову­валась єпархіальним учительним радам.

Поліцейську службу в губернських містах очолював поліцмейстер, у повітових - городничий, міських кварталах - пристави і надзирателі.

Вищий рівень адміністративного апарату складався переважно з професійних державних службовців. На повітовому рівні й нижче багато чиновників обиралися місцевими дворянами зі свого середовища. Державі просто не вистачало професійних чиновників для здійснення управлінських функцій.

За соціальним походженням службовці державних органів були, головним чином, бюрократизованими дворянами. Найвищі посади обіймали члени впливових аристократичних родів, середнього рівня - середні дворяни. Нижчі посади писарів і діловодів були сферою міщан та синів священників. Селяни майже ніколи не досягали навіть найнезначніших посад.

Отже, імперія так і залишилась абсолютною монар­хією із самодержавним монархом на чолі. Коливання уряду і його вагання між прогресивними перетвореннями і реакційними заходами розширюва­ли опозиційні настрої щодо старого ладу та сприяли зростанню конфрон­таційних тенденцій в державі.

6.2. Державне управління та самоврядування в Австрійській імперії

У XIX ст. до Австрійської імперії входили 11 народів та ряд невеликих етнічних груп, що населяли більшу частину Східної Європи. Монарх зосе­реджував у своїх руках усю законодавчу, виконавчу і судову владу. Поширю­ючи свою владу на нових підданих, династія Габсбургів кардинально не мі­няла традиційних форм управління новоприєднаних територій. Це поясню­валося не тільки бажаннями Габсбургів уникнути опору, а й тим, що державі бракувало сильного централізованого державного апарату, необхідного для уніфікації державного управління на зразок російського. Відтак, аж до середи­ни XVIII ст. імперія була децентралізованим державним утворенням, яке час від часу охоплювали кризи як внутрішнього, так і зовнішнього характеру.

У 1740 р. імператриця Марія Терезія розпочинає адміністративну реформу, спрямовану на зміцнення центральних і місцевих органів державного управління. Долаючи опір місцевого дворянства, вона здійснює ряд заходів для зміцнення органів центральної влади, а також створює канцелярії місцевої влади. Значно зростає апарат управління, утворюєть­ся військове відомство.

Син Марії Терезії цісар Йосиф II продовжив реформаторську діяль­ність матері. Прибічник тогочасних європейських теорій мудрого правлін­ня, він вирішив присвятити свою діяльність впровадженню ідей освіченого абсолютизму. Своєю метою імператор ставить полегшити долю селян, оживити занепалу економіку, підвищити ефективність державного управ­ління і вдосконалити освіту. Керуючись абсолютистськими принципами, він намагається скасувати особливі права і привілеї окремих земель, що ускладнювали, на його думку, державне управління та проведення ре­форм. Згадані зміни мали величезне значення для українців, оскільки проводилися в час приєднання у 1772 р. до Австрійської імперії західно­українських земель. За Конвенцією про частковий поділ Польщі до Австрії відійшло Руське воєводство з містами Львів, Перемишль, Галич, Броди, Жовква та інші, більша частина Белзького воєводства з містами Белз, Буськ, Сокаль, Стоянів та інші, незначна частина Волинського воєводства, південна частина Краківського воєводства.

Новоприєднані землі отримали офіційну назву Королівство Галичини і Волині – скорочена назва Галичина.

Для управління Галичиною у Відні в 1774 р. створено Галицьку надвір­ну канцелярію на чолі з канцлером, який виконував функції голови уряду. Провінцію очолював губернатор, якого призначав сам імператор виключ­но з австрійців. Адміністративним центром провінції був Львів, де знахо­дилась адміністрація губернатора та суд провінції. Регіонами керували урядники, призначені центральним урядом. Виконавчим органом була німецькомовна канцелярія.

З метою підготовки освічених державних службовців і священиків Йо­сиф II у 1784 р. на місці єзуїтської колегії відкриває Львівський універси­тет. В університеті діяло чотири факультети: філософський, юридичний, медичний і богословський. Це - перший вищий навчальний заклад такого типу на українській землі.

Цісарський патент 1817 р. надав Галичині так звану Станову Конституцію зі своїм власним Становим Сеймом, який складався із 100-143 членів. До нього належали чотири стани: стан духовенства, стан магнатів, лицарський стан і королівські міста (Львів). Але реальна влада зосереджувалась у руках цісарських чиновників, оскільки компетенція Сейму була обмеженою та зво­дилася лише до можливості звернень із петиціями до імператора, а регла­мент його скликання не був чітко встановленим. Головою Станового Сейму був цісарський намісник. Останнє засідання Сейму відбулось у 1845 р. (че­рез повстання у 1846 році польської шляхти в західній частині Галичини).

При Сеймі утворювався Крайовий виділ, до складу якого входили по два асесори кожного стану і один представник міста Львова.

У 1849 р. замість губернського правління в Галичині запроваджено намісництва на чолі з намісником, а в Буковині - крайове управління, очолюване крайовим президентом. Ці адміністративні одиниці, у свою чергу, складалися з повітів, які поділялися на гміни. Повітову адміністра­цію очолював староста, гмінну - війт.

Різниця між цими видами правління полягала в тому, що в губернсь­кому зберігався деякий елемент колегіальності. Намісник і крайовий пре­зидент були єдиноначальними посадовими особами, підпорядкованими лише вищестоящим органам.

До 1848 р. самоврядування в Австрії було відсутнім і тільки окремі мі­ста мали свої власні статути. Влада на місцях зосереджувалась у руках ставлеників корони та місцевого дворянства.

Революція 1848 р., що охопила більшу частину Європи, внесла корінні зміни у майбутній устрій Австрійської імперії. «Весна народів» започатку­вала не лише політичні та соціально-економічні реформи, але й процеси національного відродження, що завдало нищівного удару консервативній багатонаціональній імперії.

З вибухом революції у Львові 2 травня 1848 року сформувалася Голо­вна Руська Рада - перша українська політична організація. Одночасно в кордонах церковних деканатів було утворено 50 місцевих і 13 регіональ­них філій Ради та видано перший український тижневик «Зоря Галицька».

Децентралізаційні перетворення в Австрійській імперії 60-х років XIX ст. передбачали створення крайових представницьких органів. Згідно з лютне­вим патентом 1861 р. імператора Франца-Йосифа І створювалися крайові сейми Галичини і Буковини. Вони формувалися за класовим принципом на основі куріальної виборчої системи.

Галицький крайовий сейм, що обирався строком на 6 років, складався із 150 послів: 141 вибраного і 9 вірилістів (7 єпископів і ректорів Львів­ського та Краківського університетів). У національному відношенні депутати сейму були переважно поляками - українці становили всього 27,2 відсотка. Сейм мав свій виконавчий орган - Крайовий Виділ (іапсіе-заивзспизв), що складався із восьми урядовців. Виділ, у якому було два українці, відав справами у сфері освіти, науки, медицини, соціальної до­помоги, культури тощо.

За угодою 1866 р. між Австрією та Угорщиною, Австрійська держава перетворилася в дуалістичну (двоїсту) Австро-Угорську імперію. Прийняття грудневої конституції 1867 року, яка на півстоліття визначила політич­ний статус держави як конституційної монархії, відкрило нові можливості для українського населення у піднесенні політичної активності. До Державної Ради (двопалатного парламенту) у 1907 р. українці змогли провести 27 депутатів, була надана широка компетенція крайовим сеймам. В імпе­рії впроваджувався демократичний централізм. Новий устрій відкрив певні можливості для активізації громадської діяльності, яка супроводжувалася гострою конкуренцією з поляками. Ігноруючи інтереси українського насе­лення, Галичина була віддана Віднем у повне управління польської верхів­ки, в руках якої перебував майже весь управлінський апарат.

У центральному уряді міністром у справах Галичини призначався теж лише поляк. З 1869 р. польська мова стала офіційною в суді, управ­лінні та освіті провінції. Все це сприяло зростанню польських впливів у краї, погіршивши соціально-економічне та політичне становище українців. Для прикладу, у Відні на посадах у центральних органах державної влади 1907 р. було таке співвідношення; в міністерстві фінансів - 21 поляк і один українець, у міністерстві внутрішніх справ вісім поляків та один українець, у міністерстві сільського господарства шість поляків - жодного українця, у міністерстві справедливості - 24 поляки і три українці, усіх суддів (5 ран­гів): 686 поляків і 215 українців,

В адміністрації намісника у Львові не було жодного українського урядовця. Всі вищі посади в державі були недоступними для українців. Поль­ська адміністрація в Галичині, бажаючи скомпрометувати український по­літичний рух, добивається нечуваних обмежень щодо українців. У резуль­таті виборів 1879 р. було обрано лише трьох українських послів до парламенту, а решта мандатів дісталася полякам.

Поляки використали цей період для утвердження своїх позицій у всіх ланках крайової автономії. Натомість українці не змогли реалізувати на практиці гарантовані конституцією права, Виборчі кампанії продемонстру­вали неготовність старої генерації українських політиків, які очолювали політичний провід, діяти за законами нового часу. Така ситуація тривала в Галичині до початку Першої світової війни.

Отже, суспільно-політичний устрій в Західній Україні у другій половині XIX - поч. XX століть розвивався під впливом утвердження і розвитку тут капіталізму. З'являлися нові елементи і в державному управлінні, посилю­валися буржуазні тенденції в розвитку права. Однак державно-адмініст­ративний механізм зберігав цілий ряд феодальних пережитків. Австро-Угорська монархія повністю ігнорувала прагнення українського народу до національного самовизначення і самостійності, результатом чого була об­меженість участі українців у системі державного управління краю.

6.3. Державний лад Російської імперії (поч. XX ст.- 1917р.)

Початок XX ст. характеризувався вступом Росії у монополістичну стадію розвитку капіталізму. Однак, на відміну від інших високорозвинутих країн світу, в російській економіці продовжували зберігатися докапіталістичні відносини. Значні наслідки на соціально-економічні та політичні про­цеси справила економічна криза 1901-1903 років. У країні зростають ма­сові виступи трудящих, активізується рух студентства, інтелігенції та бур­жуазії, національно-визвольний рух, у тому числі в Україні.

Історики назвали режим, що існував у Росії до початку червня 1907року- часу розпуску другої Думи,- «конституційним самодержавст­вом». Цей термін означав, що самодержавство, яке зберігало свої позиції, особливо в сфері виконавчої влади, було замасковане парламентськими нормами і конституційними ілюзіями.

Ситуація змінилася у сприятливому для царату напрямі після виборів до третьої Державної Думи. Внаслідок зміни Закону про Думу у 1907 р. більшість у ній належала чорносотенцям - виразникам інтересів кріпосни­ків-поміщиків і шовіністам за своїми політичними поглядами. У четвертій Думі, що обиралася за ще більш недемократичними законами (селяни взагалі не були представлені у законодавчому органі), українська парла­ментська фракція взагалі була відсутньою. Російському самодержавству таким чином вдалося зберегти свою монополію на владу і зупинити рево­люційну хвилю 1905-1907 років. Однак воно було вже неспроможне за­спокоїти народне невдоволення і попередити нове піднесення революцій­ного руху в державі.

Нові виступи, що розпочалися в 1912 р., були призупинені початком Першої світової війни. Під час війни значно зростає роль держави у всіх сферах суспільного та економічного життя. Цей останній період існування самодержавства в Російській імперії проходив в умовах державно-монополістичного капіталізму. Він характеризувався прискореними про­цесами зрощування фінансового капіталу з державним апаратом.

Неспроможність ефективно управляти країною та вести воєнні дії змусили самодержавство і царську бюрократію передати частину управлінських повноважень органам самоврядування, зокрема земствам, а також більш широко спиратися на буржуазію. Для цього були створені всеросійські земський і міський союзи, які в 1915 р. об'єдналися в Головний комітет Всеросійського земського і міського союзів («Земгор»).

У цей же час розпочалося формування воєнно-промислових коміте­тів - виразників інтересів монополістичної буржуазії. Така активність останніх змусила уряд вдатися до формування державно-монополістич­них органів - Особливих нарад, що створювалися за галузевим військово-промисловим принципом. Головною серед них була Особлива нарада з оборони під керівництвом військового міністра. До неї входили голови і члени Державної Ради і Державної Думи, вищі царські чиновники, пред­ставники впливової буржуазії. Ці органи державної влади отримали великі повноваження: право здійснювати нагляд за заводами і фабриками, роз­поділяти державні замовлення і контролювати хід їх виконання тощо.

Проте всі ці заходи владних інституцій Російської імперії вже не змог­ли врятувати режим, який вичерпав свій потенціал у нових історичних умовах. На основі аналізу ходу та результатів змін у державному ладі по­чатку XX століття можна зробити висновок про те, що існуюча державно-політична система вже не підлягала будь-яким реформам, а лише її по­вний демонтаж відповідав прагненням переважної більшості населення імперії, що й підтвердилося подальшим ходом історії.

7. УКРАЇНСЬКА ДЕРЖАВНІСТЬ У ПЕРІОД ВИЗВОЛЬНИХ ЗМАГАНЬ 1917-1920 років

7.1. Українська республіка в часи Центральної Ради

Перша світова війна значно загострила політичні, соціально-економічні суперечності в Росії, радикалізувала настрої народних мас. Все це та ще й військові невдачі на фронті прискорили вибух революції у лютому 1917 року. Соціально-політичні обставини докорінно змінилися, самодер­жавний режим був знищений, влада в російській державі перейшла до Тимчасового уряду.

Питання державного самовизначення України з перших днів Лютневої революції привело до започаткування національним конгресом, що відбувся 6-8 квітня 1917 р., загальноукраїнського громадсько-політичного центру - Центральної Ради. До неї ввійшли представники всіх українських партій, а провідну роль у ній відігравали помірковані ліберали з Товарист­ва українських прогресистів та соціал-демократи. Головою Центральної Ради було обрано Михайла Грушевського - видатного історика та авто­ритетного вченого, котрий повернувся із заслання. Центральна Рада іні­ціювала переговорний процес з Тимчасовим урядом стосовно автономії України. Однак останній відмовився визнавати автономний статус України та вносити будь-які суттєві зміни в її адміністративно-територіальний ста­тус. Більше того, було поставлено під сумнів саму правочинність Центра­льної Ради як виразниці волі українців, оскільки вона не була обрана все­народним голосуванням.

Така позиція російського уряду значною мірою спонукала українських державників до більш рішучих дій. В умовах загальнонаціонального під­несення і безпорадності Тимчасового уряду 23 червня Центральна Рада видала І Універсал, в якому проголосила прагнення України до націо­нально-територіальної автономії у складі Росії. Універсал репрезентував Центральну Раду як вищий представницький орган українського народу. Незважаючи на обережність самостійницьких устремлінь тогочасного ре­волюційного руху України, проголошення І Універсалу можна вважати ва­жливим етапом у творенні української автономії.

ІІІ Універсал став першим самостійним державно-правовим документом України, для якого характерна конституційна спрямованість.

Напередодні вирішальних боїв за Київ 22 січня 1918 року Центральна Рада ухвалила свій ІV Універсал, яким проголошувалося, що УНР “стає самостійною, не від кого не залежною, вільною, суверенною Державою Українського народу”.

Отже, Центральна Рада змушена була розпочинати будівництво держави ще до завершення процесу формування нації, який в Україні проходив з помітним запізненням порівняно з іншими східноєвропейськими націями (поляками, чехами, фінами). Більш як двохсотлітній період бездержавності та панування царського режиму в Україні майже знищили вияви держав­ницьких устремлінь у ментальності народу, і, що особливо трагічно, - в його політичної еліти, яка виявилася неспроможною здійснити високу мі­сію утворення власної держави. Тому, коли випала сприятлива історична нагода для здобуття свободи, в Україні фактично не знайшлося харизматичних політичних лідерів, які б відповідали виклику доби, здатних до ор­ганізації державного життя. За справу державотворення взялися молоді та недосвідчені політики, для яких партійні інтереси подекуди переважали над державними. Це дало підстави згодом Винниченку визнати: «Воісти­ну, ми за тих часів були богами, які бралися з нічого творити цілий новий світ», а В. Липинському зауважити: «українська інтелігенція, бу­дучи відірвана від управління, була позбавлена обов'язку мишлення про те, як реально здійснюється влада і хто її здійснює... До політичної праці ця інтелігенція показала себе абсолютно нездатною».

7.2. Українська гетьманська держава

Помилки Центральної Ради, наступ більшовиків у кінцевому підсумку спричинили її падіння. 29 квітня 1918 р. у Києві на Всеукраїнському з'їзді хліборобів-землевласників, який зібрав 6432 делегати від 8 українських губерній, було вирішено встановити монархічну форму державного правління і проголосити Гетьманат з відновленням приватної власності. Деле­гати з'їзду одноголосне обрали гетьманом України почесного отамана Вільного козацтва генерала Павла Скоропадського. Перший республіканський етап української державності закінчився, на зміну йому прийшов другий - монархічний.

Гетьман зіткнувся з великими труднощами, що залишилися у спадок від соціалістичної Центральної Ради, яка так і не спромоглася створити дієздатний державний механізм. Серед перших рішень Гетьманату було встановлення Української Держави замість Української Народної Рес­публіки, проголошеної Центральною Радою. Оприлюднені «Грамота до всього Українського Народу» та «Закони про тимчасовий державний устрій України про гетьманську владу» стали правовими основами діяль­ності гетьманської держави. Йому належало виняткове право видавати закони, призначати і звільняти голову виконавчої влади - Отамана Ради Міністрів та затвер­дження складу уряду. Гетьман здійснював зовнішню політику, управляв військовими справами, був верховним суддею країни.

До позитиву можна віднести прагнення Української Держави до впорядкування законодавчого процесу І законності як форм державного управління. З цією метою у «Законі про тимчасовий державний устрій України» вписано спеціальний розділ «Про закони». У ньому передбачено процедуру законодавчого процесу і верховенство закону в державному житті. Всі накази та розпорядження гетьмана вступали в законну силу ли­ше після відповідного підтвердження головою уряду або відповідним міні­стром (контрасигнації).

Аналіз повноважень гетьмана дає підстави вважати їх такими, що поєднують в собі елементи законодавчої та виконавчої влади. Крім цьо­го, і Генеральний Суд призначався гетьманом. Пояснити встановлення такої авторитарної влади можна бажанням Гетьманату якнайшвидше покінчити з безладдям, хаосом та навести елементарний порядок у державі. Саме така процедура здійснення владних повноважень запро­ваджувалася тимчасово на період до обрання парламенту - Сойму. З іншого боку, запроваджена практика «скріплення» правових актів чле­нами уряду, яку можна вважати своєрідним делегуванням вищих управ­лінських повноважень та відповідальності з боку глави держави, під­тверджує наявність елементів демократичності у здійсненні влади в Українській державі.

Прагнення створити законодавче забезпечення наступності вищої державної влади та нормативне визначити відповідний порядок й про­цедури простежуються у документі - «Тимчасовому законі про верхов­не управління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебу­вання поза межами держави ясновельможного пана Гетьмана всієї України».

Як очікувалося, українські політики, більшість з яких були соціалістами й членами Центральної Ради, різко негативно поставалися до гетьмансь­кої держави. Тому майже всі відомі українські діячі відмовилися від за­прошення взяти участь у формуванні уряду. Це змусило гетьмана зверну­тися до політиків, не пов'язаних з українським рухом, тим самим даючи підстави для звинувачень опозиції у «неукраїнськості» уряду. Лише відо­мий український історик Дмитро Дорошенко погодився зайняти посаду міністра закордонних справ у новому кабінеті, очолюваному Федором Лизогубом - нащадком старого козацького роду. Всі інші посади міністрів зайняли висококваліфіковані професійні чиновники - переважно росіяни чи зрусифіковані українці.

Досить швидко це дало свої результати: за якихось декілька місяців в Україні запрацював дійовий адміністративний апарат, який почав наводити порядок у суспільному житті.

Гетьманський уряд узявся до розробки низки законів, без яких не мог­ла існувати держава. Упродовж п'яти місяців було ухвалено близько трьохсот законів, які унормовували життя громадян України. З-поміж ін­ших важливих законодавчих актів на особливу увагу заслуговує закон щодо встановлення Сенату Української держави, який мав бути Найви­щим Судом України. Він складався з трьох генеральних судів: адміністра­тивного, цивільного і карного.

Переформовано військові частини для створення боєздатної армії, зроблено спробу відновлення українського козацтва - резерву збройних сил. Почала діяти поліція і державна безпека, функції яких виконувала Державна варта.

Заслуговують на увагу зовнішньополітичні успіхи Української держави завдяки міністру закордонних справ Д. Дорошенку. У стислі терміни впер­ше в історії нашого державотворення на правовій основі був створений центральний апарат зовнішньополітичного відомства, а 14 червня 1918 р. Рада Міністрів ухвалила Закон «Про посольства і місії Української держа­ви», який створив організаційно-правову базу для формування мережі дипломатичних установ країни. Якщо Центральна Рада мала офіційні ди­пломатичні стосунки лише з чотирма державами, то Українська держава у 1918 р. була визнана тридцятьма державами та обмінялася посольствами з дванадцятьма країнами, у тому числі з Російською Федерацією.

Було ратифіковано Брестський мирний договір, укладено ряд дого­їв та союзів з Грузією, Доном, Кубанню. Гетьманському уряду вдало-здійснити необхідні дипломатичні та політичні дії для приєднання до України на правах автономного краю. Однак висадка на півострів десанту Антанти та підрозділів Добровольчої армії Денікіна перешкодила здійсненню цих державотворчих намірів.

Вдалі кроки зроблено у формуванні власної банківської мережі та встановленні української грошової системи. Відновився залізничний рух.

Унаслідок судової реформи та ухвалення нових законів поліпшилася діяльність судів. Але особливо вражаючими були досягнення уряду в гуманітарній сфері: випущено кілька мільйонів примірників україномов­них підручників, у більшості шкіл запроваджено українську мову навчан­ня. Для державних службовців та вчителів Генеральна Канцелярія нака­зала влаштувати курси українознавства. Міністерства оборони, шляхів, пошт і телеграфів видали накази про переведення всього діловодства на українську мову. Було засновано близько 150 нових україномовних гімназій, у тому числі в сільських районах. У Києві та Кам'янці-Подільсь-кому відкрилися два нових університети, засновано національний архів та бібліотеку. Кульмінацією державотворчої діяльності гетьманської держави стало створення 24 листопада 1918 р. Української Академії наук. Так за якихось декілька місяців Українська Держава досягла таких успіхів у царині культури, про які мріяли багато поколінь української ін­телігенції.

Отже, державотворчий досвід Української держави гетьмана Павла Скоропадського становить значний Інтерес для сучасної України. Говорячи про цілий ряд прорахунків гетьманського уряду, все ж слід наголосити на позитивних зрушеннях у створенні дійо­вих механізмів функціонування державної влад й, відзначити успіхи у культурно-освітній сфері, міжнародному утвердженні держави. Цей досвід заслуговує не тільки на увагу, а й на детальне вивчення

7.3. Директорія Української Народної Республіки

Під тиском військ Директорії 14 грудня 1918 року гетьман Скоропадський зрікся престолу (його уряд проіснував менш як вісім місяців). Так перестала існувати гетьманська Українська Держава. У Києві проголошено відновлення Української Народної Республіки. Рада Міністрів передала владу Директорії, яку очолив Володимир Винниченко.

Під час збройної боротьби з гетьманатом Скоропадського та певний час після її закінчення Директорія УНР була революційним органом, наділеним диктаторськими повноваженнями, поєднувала законодавчу, виконавчу і судову влади. Державне управління третьої форми української державності започаткувала Декларація Української Директорії, проголошена після вступу її військ до Києва. У цьому програмному документі конституційного характеру визначався порядок формування вищих органів державної влади. Відповідно до політичної ситуації Директорія визнає себе як «тимчасову верховну владу революційного часу» і поділяє свою діяльність на два етапи. Перший - відновлення демократичних принципів проголошених в Універсалах Центральної Ради, другий - це «творення нових, справедливих, відповідних до реального відношення сил у державі, соціальних і політичних форм». Поновлювався також принцип народної

Уряд Директорії оприлюднив ряд відозв - проти поміщиків і буржуазії.

Слід зазначити, що для подальшої боротьби за незалежність важли­вим фактором є те, що Уряд УНР з його державним апаратом не капіту­лював і не підписав з ворогом жодної мирової угоди, а «під тиском воро­жих сил та з огляду на несприятливу міжнародну ситуацію відійшов на другу лінію наших бойових позицій». Як зазначив С. Петлюра: «...наша боротьба в історії українського народу буде записана золотими буквами. Ми виступили на арену Історії тоді, коли весь світ не знав, що таке Україна. Ніхто не хотів її визнати, як самостійну державу, ніхто не вважав нашого народу за окрему націю. Єдиною боротьбою, упертою і безкомпромісовою, ми показали світові, що Україна є, що її народ живе і бореться за своє право, за свою свободу й державну незалежність... За час двохлітньої нашої боротьби ми створили українську націю, яка й на­далі активно боротиметься за свої права, за право самостійно й ні від кого незалежно порядкувати на своїй землі» [64].

7.4. Західно-Українська Народна Республіка

Після нищівної поразки в жовтні 1918 р. Австро-Угорської імперії у вій­ні підвладні їй народи, у тому числі українці Західної України, розпочали підготовку до створення власних незалежних держав. Державне відро­дження на західноукраїнських землях хоч і відбувалося під значним впли­вом подій на Наддніпрянщині, проте майже у всіх аспектах намагання за­хідних українців створити державу докорінно відрізнялися від спроб схід­них українців.

Коли стало очевидним, що імперія приречена, 18 жовтня 1918 р. українські парламентарі, керівники політичних партій, церковні ієрархи східної Галичини та Буковини - всього 150 чоловік - утворили Українську Національну Раду, що мала діяти як представницький орган. До її складу ввійшли українські депутати обох палат імператорського парламенту, галицького та буковинського соймів, а також по три представники керівних органів провідних партій Західної України. Очолив новий орган влади го­лова парламентського представництва Євген Петрушевич. Рада, спира­ючись на право самовизначення народів, проголосила Українську держа­ву на території Галичини, Північної Буковини та Закарпаття. Нове держав­не утворення відразу ж опинилось у гострому конфлікті з поляками, які також претендували на територію Східної Галичини і готувалися захопити Львів.

9 листопада Українська Національна Рада сформувала уряд - Державний Секретаріат (згодом ~ Рада Державних Секретарів ЗУНР) на чолі з досвідченим парламентарієм, адвокатом Костем Левицьким. Уряд складався із державних секретарств, очолюваних державними секрета­рями: К. Левицький (голова Державного Секретаріату і секретар фінансів), Д. Вітовський (військові справи), С. Голубович (судівництво), Я. Литвинович (торгівля і промисловість), О. Баронський (віросповідання і тимчасово -І. Мирон (шляхи), О. П'ясецький (пошта і телеграф), І. Макух (публічні роботи), С. Баран (земельні справи), І. Куровець (охорона здоров'я), А Чарнецький (суспільна опіка і праця). Начальником Харчового уряду став С.Федак.

10 листопада уряд склав присягу, тоді ж було прийнято назву нової держави - Західно-Українська Народна Республіка (ЗУНР).

Сталося так, що східні українці не вберегли своєї держави, не кажучи вже про допомогу ЗУНР. Трагічну поразку мож­на пояснити також тим, що між двома українськими урядами розбіжності були більші, ніж здатність їх розв'язувати. По-перше, між керівництвом обох утворень з питань стратегії І тактики, вибору союзників, використан­ня військових сил існували серйозні розходження, які призвели до напру­жених стосунків між Директорією Петлюри й диктаторством Петрушевича. Теоретично Директорія була всеукраїнським урядом і тому претендувала на верховенство, проте на практиці саме уряд ЗО УНР мав сильнішу ар­мію, ефективніший апарат державного управління й тому не бажав цілко­витого підпорядкування. По-друге, обидва уряди розходилися в ідейних переконаннях: Директорія складалася майже виключно з представників лівих партій, а праві - були в опозиції, тоді як західноукраїнський уряд спирався на праві партії на чолі з Петрушевичем, який вважав політику соціал-демократів і С. Петлюри майже більшовицькою [85]. По-третє, різно-векторність зовнішньополітичних орієнтацій обох українських проводів, унаслідок якої Петлюра та його оточення були готові до переговорів з поляками та не виключали можливості спільних дій з радянським урядом В. Леніна для спільної боротьби з Денікіним, у той час як Петрушевич і його уряд орієнтувалися на військову боротьбу з Польщею та Радянською Росією, не заперечуючи укладення угоди з білогвардійцями. Тобто два уряди шукали союзу з ворогами один одного. Така політика дезорганізу­вала спільні дипломатичні зусилля, що врешті-решт обернулося розчле­нуванням території України між кількома державами.

Ситуація в стосунках УНР - ЗО УНР загострювалась у міру дедалі бі­льшого зосередження влади в цих державних утвореннях в одних руках. С. Петлюра не бажав ділити владу з Є. Петрушевичем, не визнавав його диктаторської посади і всіляко прагнув повністю підпорядкувати Галичину. Це, звичайно, викликало відповідну реакцію, що приводило до обопільних актів зради. Такі розбіжності особливо проявилися під час об'єднавчого наступу українців проти більшовиків на початку серпня 1919 року. Невдала спроба визволення Києва прискорила остаточну поразку українських армій, які опинилися між чотирма ворожими силами: більшовиками, білогвардій­цями, поляками і румунами. У квітні 1920 р. завершила свою півторарічну збройну боротьбу за державність Українська Галицька Армія [51, с. 306].

Спочатку Петрушевич виїхав до Відня, де сформував уряд у вигнанні, а згодом Петлюра знайшов притулок у Польщі, а їхні війська перейшли до партизанської боротьби - єдиної можливої в тих умовах форми опору. У трагічному фіналі залишки двох українських урядів і армій опинилися в таборах своїх взаємних ворогів. Так завершилася доба УНР, За Ризьким мирним договором між РСФРР, УСРР і Польщею 1921 р., українські землі були поділені між чотирма державами: Радянською Росією, Польщею, Румунією та Чехословаччиною.

В історії української державності настав найтяжчий багаторічний пе­ріод, який характеризують як «держава ідеї, але без державної території». Впродовж багатьох років уряд УНР, який офіційно називався «уря­дом УНР в екзилі», міняв місце осідку в Польщі, Франції, Чехії, Німеччині, США, Канаді.

Причини невдач державного будівництва в Україні у 1917-1920 рр. Я. Пеленський пояснює такими основними факторами: проблема націо­нальної еліти, брак політичної консолідації всіх національних сил у справі побудови самостійної держави, антидержавний спосіб мислення населен­ня, інтервенція радянської Росії.

Аналізуючи причини поразки української революції та державності, варто навести слова В. Липинського, який стверджував, що «боротьба за створення Української Держави - тобто за здобуття повної волі для украї­нської нації - була ведена людьми, які в державну незалежність України не тільки перед тим ніколи не вірили, а навіть до самої ідеї державної не­залежності ставилися з погордою й вороже».

Розглядаючи цей складний період української історії, варто погодити­ся зі словами І. Дзюби, який зауважив: «Впад УНР не можна вважати цілковитою поразкою українського руху, оскільки визвольні змагання окреслили історичну перспективу, дали могутній імпульс пробудженню націо­нальних сил і змусили більшовицьку владу змінити свою українську політику, визнати право українського народу на бодай формальну держав­ність у вигляді соціалістичної республіки». А Лисяк-Рудницький наго­лошує, що «самостійницька ідея, утверджена збройною боротьбою, що тривала до 1921 р., а також безупинними зусиллями та жертвами наступ­них десятиліть, стала спільним надбанням усіх українських патріотів, без різниці політичних переконань».