2 Проблема розмежування предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією і суб’єктами федерації як особливість асиметричної федерації

Російська Федерація, реалізуючи суверенітет, має і здійснює всі права незалежної держави. У той же час суб'єкти федерації також мають свою компетенцію. Конституція РФ, Федеративний договір, законодавство наділяють федерацію в особі федеральних органів державної влади широкої, багатогранної компетенцією, залишаючи в той же час великі права її суб'єктів. 

ПРЕДМЕТИ ВЕДЕННЯ РФ 

Проблема визначення компетенції федеральних органів влади є головною і найбільш складною в будь-якому федеративній державі. Федерація не може володіти необмеженими повноваженнями з управління країною, вона зобов'язана ділитися цими повноваженнями з суб'єктами Федерації, без чого державна влада не може носити демократичний характер. Суб'єкти Федерації зацікавлені в існуванні сильної федеральної влади, наділеної широкими повноваженнями для захисту і забезпечення спільних інтересів. Але в той же час вони не хочуть втратити своєї самостійності, а мати право вирішувати лише другорядні питання життя свого населення. Це – об'єктивна суперечність будь-якої федерації, змушує влади ретельно і оптимально проводити розмежування компетенції державних органів федерації та її суб'єктів. 

Світова практика виробила формулу вирішення цієї проблеми, яка полягає у встановленні: 

а) винятковий компетенції федеральних органів влади, 

б) спільної компетенції органів влади федерації та її суб'єктів, 

в) виключної компетенції суб'єктів федерації. 

Таке рішення проблеми характерно для США, ФРН, Австралії та інших федерацій. 

Російська Федерація слід з цього випробуваного шляху: стаття 71 Конституції містить перелік питань, що знаходяться у віданні Федерації; ст. 72 - перелік питань, що знаходяться в місцевому віданні Федерації і його суб'єктів, а в ст. 73 закріплена (без переліку питань) вся залишкова (тобто за межами ведення перших двох) компетенція суб'єктів Федерації. 

Розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Федерації і його суб'єктами можливо тільки на основі Конституції, Федеративного договору та інших договорів з цих питань. Це положення внесено до основ конституційного ладу (ч. 3 ст. 11 Конституції), воно покликане перешкодити вирішенню проблеми розмежування в неправових формах або хоча б шляхом прийняття законів, а також постанов виконавчої влади. Тут самий чутливий нерв федералізму і одночасно запорука стабільності влади на всій території Федерації. 

Віднесення Конституцією тих чи інших питань до числа предметів ведення Федерації означає встановлення виняткової компетенції федеральних органів (Президента РФ, Федеральних Зборів, Уряду РФ). Ці і тільки ці органи в праві видавати з перерахованих питань властиві їм правові акти (укази, закони, постанови), здійснюючи нормативне регулювання та поточне управління. Предмети відання, таким чином, це і сфери повноважень федеральних органів державної влади, до яких не має права втручатися органи державної влади суб'єктів Федерації. 

Предмети ведення та повноваження органів Федерації, закріплені в 18 пунктах ст. 71 Конституції РФ, можна умовно розділити на кілька груп: 

1) Питання державного будівництва; 

2) Питання регулювання економіки і соціального розвитку; 

3) Питання зовнішньої політики і зовнішньоекономічної діяльності; 

4) Питання оборони та охорони кордону; 

5) Питання створення правоохоронних органів і правової системи; 

6) Питання метеорології, статистичної звітності та ін; 

7) Державні нагороди та почесні звання Російської Федерації. 

З цього переліку питань, що становлять предмети ведення Російської Федерації, можна зробити ряд важливих висновків щодо конституційних прерогатив Федерації, і зокрема: 

а) тільки на федеральному рівні можна змінювати Конституцію, приймати закони про громадянство та ін; 

6) на території суб'єктів Федерації можуть розташовуватися об'єкти федеральної власності; 

в) тільки на федеральному рівні вирішуються питання ядерної енергетики, розвитку шляхів сполучення і діяльності в космосі; 

г) тільки федеральні органи влади мають право здійснювати зовнішню політику, оголошувати війну і укладати мир; 

д) Збройні Сили є єдиними для всієї країни, жоден суб'єкт Федерації не має права створювати власні збройні формування; 

е) судоустрій і прокуратура є єдиними для всієї країни, тільки на федеральному рівні можна оголошувати про амністію і помилування та ін.. 

Виключні повноваження федеральних органів зачіпають далеко не всі сфери діяльності громадян і суспільного життя. Але саме в цих сферах проявляється суверенітет і територіальне верховенство Російської Федерації, її призначення забезпечувати загальні інтереси багатонаціонального населення країни. 

Предмети спільного ведення федерації І ЇЇ СУБ'ЄКТІВ 

Під спільним веденням розуміється віднесення певних питань до компетенції в рівній мірі як Федерації, так і її суб'єктів. З цих питань, отже, можуть видаватися федеральні закони і закони суб'єктів Федерації, укази Президента РФ і акти президентів і глав адміністрацій суб'єктів Федерації, постанови Уряду РФ і акти виконавчої влади суб'єктів Федерації. Питання спільного ведення не вимагають жорсткої централізації, а лише регулювання в певній частині з боку федеральних органів державної влади. Але на практиці це дуже складне питання. 

Предмети ведення та повноваження органів Федерації, закріплені в 14 пунктах ст. 72, можна умовно розділити на кілька груп: 

1) Питання державного будівництва і захисту прав і свобод; 

2) Питання регулювання економіки і соціального розвитку; 

3) Питання діяльності правоохоронних органів і правової системи; 

4) Координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Федерації, виконання міжнародних договорів РФ. 

З цього переліку питань слід, що певна частина галузей права (адміністративне, трудове та ін) регулюється Федерацією та її суб'єктами спільно, в той час як інші (цивільне, кримінальне та ін) – тільки Федерацією. Федерація разом з її суб'єктами регулює таку величезну сферу суспільного життя, як соціальна сфера. Щодо створення системи органів державної влади та місцевого самоврядування Федерація претендує лише на спільне встановлення загальних принципів. 

В даний час у науковому середовищі продовжує йти полеміка: який шлях кращий для Російської Федерації – конституційний чи договірний? Єдиної думки з цього приводу немає. 

Найчастіше вчені-юристи грунтуються на двох основних точках зору. Зокрема, Л. Болтенкова вважає за необхідне здійснення державної влади на основі договірного розподілу функцій, вважаючи, що двостороннє регулювання державно-владних повноважень учасниками федеративних відносин створює гнучку модель федералізму, дозволяє враховувати і погоджувати як інтереси Федерації в цілому, так і її суб'єктів. 

Інші вважають, що договірний процес поклав початок "ерозії російської держави як конституційної федерації" і поступово перетворює його в "договірне конфедеративний об'єднання різно статусних квазідержави". 

Є більш широкий погляд на існуючу проблему. Наприклад, А. Арінін виділяє чотири позиції. По-перше, договірний процес створює передумови для вирішення проблем, що виникають у ході розвитку федеративних відносин. По-друге, договірний процес необхідний і розрізняється для окремих суб'єктів федерації. (Така точка зору характерна для політичних лідерів республік - суб'єктів Російської Федерації.) По-третє, договори руйнують російську державність, перетворюючи її в конфедерацію. По-четверте, висувається теза про необхідність відповідності договорів та угод Конституції і федерального законодавства. А. Арінін дотримується саме цієї тези. Погоджуючись з ним, хочу додати, що договірний процес, здійснений у суворій відповідності федеральному конституційному закону, що розкриває положення ст. 71, 72, 73 діючої Конституції, повинен сприяти реальному "вирівнюванню" суб'єктів нашої "несиметричною" Федерації. 

На жаль, в основі практики регулювання федеративних відносин між Російською Федерацією і її суб'єктами лежить договір про розмежування повноважень і предметів ведення. Спробуємо відповісти на питання: що викликає сумнів у договірної моделі взаємовідносин між Російською Федерацією і її суб'єктами? 

У зв'язку з цим розглянемо правові проблеми породжувані "масованим" впровадженням договірної практики. Перше коло питань випливає з договірних правовідносин "Російська Федерація – суб'єкт (група суб'єктів) Російської Федерації». Інші проблеми викликані договірними правовідносинами груп суб'єктів Федерації між собою, без будь-якої участі Російської Федерації. І, нарешті, проблема третя – договірні взаємовідносини між Російською Федерацією та її суб'єктами, що зачіпають компетенцію органів місцевого самоврядування. До речі, в останньому посланні Федеральним Зборам Президент РФ сказав про те, що «договірна практика була природною відповіддю на відсутність законодавчих актів, регулюючих і уточнюючих наші федеративні відносини. При будь-якому відношенні до цієї практики ясно, що вона зіграла величезну роль у збереженні єдності Росії, особливо в найбільш важкий період її новітньої історії ». 

Почнемо з аналізу текстів договорів та угод. Відповідно до п. "в" ст. 2 Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Ленінградської області до предметів спільного ведення органів державної влади Російської Федерації органів державної влади Ленінградської області, крім предметів спільного ведення, встановлених ст. 72 Конституції РФ, ставляться, наприклад, питання митної політики Російської Федерації на території Ленінградської області, в тому числі ефективне використання митних платежів і зборів, що збираються на території Ленінградської області, для підтримки експорту і розвитку зовнішньоекономічної та митної інфраструктури, включаючи питання створення та розвитку локальних митних зон. У поєднанні з п. "ж" вищеназваної статті Договору, згідно з яким сертифікація та ліцензування окремих видів діяльності на території Ленінградської області (у тому числі іноземних фірм, колективів і громадян, які здійснюють діяльність на території Ленінградської області) віднесені до спільної компетенції, можна судити, наскільки звузилася компетенція Російської Федерації, передбачена п. "ж" і "л" ст. 71 Конституції Росії. 

У ст. 3 вищенаведеного Договору передбачено, що з метою розмежування повноважень між органами виконавчої влади Російської Федерації і органами виконавчої влади Ленінградської області з предметів спільного ведення, встановленими ст. 72 Конституції РФ і перелічених у ст. 2 цього Договору, органи виконавчої влади Ленінградської області укладають відповідні угоди з Урядом РФ. Дане положення повністю виводить укладання угод з-під контролю законодавчої влади суб'єкта Федерації. 

Положення ст. 8 Договору передбачає можливість передачі федеральними органами виконавчої влади здійснення частини своїх повноважень органам виконавчої влади Ленінградської області відповідно до ст. 78 Конституції РФ за угодою у всіх випадках, якщо в Конституції РФ або федеральному законі немає прямої заборони па передачу здійснення відповідних повноважень. Варто відзначити, – що у ч. 2 ст. 78 Конституції РФ міститься більш м'яка формулювання, згідно з якою повноваження федеральних органів виконавчої влади можуть передаватися органам виконавчої влади суб'єкта Федерації, "якщо це не суперечить Конституції Російської Федерації і федеральним законам". 

Як відомо, Конституція Російської Федерації, її п. "з" ст. 71 відносить до ведення Російської Федерації, зокрема, федеральний бюджет і федеральні фонди регіонального розвитку. Але обсяг курсової роботи не дозволяє проаналізувати договори на цей рахунок, укладені між Федерацією та іншими її суб'єктами, особливо Татарстаном і Башкортостаном. Однак розгляд їх дозволяє зробити цілком певні висновки. Смугові договори істотно не узгоджуються з нормами Конституції РФ. Крім цього, вони супроводжуються пакетами угод, які в свою чергу звужують повноваження Федерації в порівнянні з тими, які встановлені конституційними нормами. 

Друга, не менш серйозна проблема полягає в тому, що групі суб'єктів Федерації, укладаючи угоди і договори між собою, дозволяють собі не брати до уваги норми федеральної Конституції. Так. 30 червня 1997 було підписано угоду між адміністраціями Сахалінської області, Хабаровського і Приморського країв "Про розвиток економічного співробітництва". Положення преамбули цієї угоди, як мінімум, вторгаються в спільне ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Пункт "в" ст. 72 Конституції РФ передбачає, що питання володіння, користування і розпорядження, зокрема, природними ресурсами вирішуються і Федерацією, і її суб'єктами спільно, тим більше якщо мова йде про "визначення стратегічних напрямів використання природних ресурсів Далекого Сходу". 

Три суб'єкта Російської Федерації в п. 1.3 тристоронньої угоди вважають, що виходять ні багато, ні мало з "загальнодержавних інтересів", хоча за п. "е" ст. 71 Конституції встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в галузі державного, економічного, екологічного, соціального та ін розвитку Російської Федерації є її виняткова прерогатива. 

Висновок очевидний: при укладанні угод подібного роду порушується єдність системи виконавчої влади, передбачене п. 2 ст. 77 Конституції РФ. Крім того, поглиблюється розрив між суб'єктами Федерації, складовими єдиний економічний район Росії, посилюється "асиметричність" Російської Федерації. 

Аналіз договорів, укладених між Урядом Москви та суб'єктами РФ (їх уже близько 150) або підписаних Президентом Республіки Татарстан (а серед них є і міжнародні), показує, що багато хто з них істотно вторгаються до компетенції власне Російської Федерації. 

Існує третя проблема, яка випливає з розвитку договірної практики. Вона стосується предметів ведення муніципальних утворень, які все частіше стають предметом регулювання, але не в договорах, укладених між федеральними органами виконавчої влади та органами державної влади суб'єктів РФ і є додатками вищезазначених договорів. 

Звичайно, становлення місцевого самоврядування в реальному житті Росії виявилося однією з найбільш складних завдань. На сучасному етапі виник комплекс економічних (тривала криза в переході до ринкових відносин), фінансових (обмеженість дохідної бази і незбалансованість місцевих бюджетів), соціальних (розпад існувала раніше соціальної інфраструктури, різке зниження рівня життя населення тощо), політичних (падіння довіри населення до інститутів влади) труднощів. У таких складних умовах процес виконання угод, що викликають дублювання функцій органів місцевого самоврядування органами державної влади суб'єкта Російської Федерації (в тому числі місцевими органами державної влади), може навіть вихолостити суть місцевого самоврядування, створити враження непотрібності цього інституту, покликаного зміцнювати демократизм цивільного суспільства і весь конституційно-правовий механізм інтеграції. З наведених прикладів і міркувань напрошується висновок, що підписання подібних договорів, а тим більше угод в даний час є швидше винятковою, ніж загальноприйнятою практикою врегулювання відносин між федеральними та регіональними органами влади. Необхідний вихід із ситуації. 

Радикальним заходом був би перехід до іншої конституційної схемою розмежування предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією і її суб'єктами, яка могла б грунтуватися на більш детальному конституційному регулюванні розподілу предметів ведення і повноважень між законодавчими та виконавчими органами влади Російської Федерації і суб'єктів РФ. 

Схема ця могла б виглядати так: 

1) Предмети відання, за якими законодавчу і виконавчу владу, здійснює Російська Федерація (предмети виключного ведення Російської Федерації). 

2) Предмети відання, за якими законодавчу владу здійснює Російська Федерація, а виконавчу владу здійснює спільно Російська Федерація та її суб'єкти. 

3) Предмети відання, але яким законодавчу і виконавчу владу здійснюють спільно Російська Федерація і суб'єкти РФ. 

4) Предмети відання, за якими Російська Федерація встановлює основи законодавства, а суб'єкти РФ видають закони відповідно до основ законодавства Російської Федерації. 

5) Предмети відання, за якими законодавчу і виконавчу владу здійснюють суб'єкти Російської Федерації (предмети виключного ведення суб'єкта РФ). 

Передбачається, що предметом виключного ведення суб'єкта РФ може вважатися будь-яке питання, який виразно не відноситься до ведення законодавчої або виконавчої влади Російської Федерації. Хоча пропонована схема більш складна, ніж нинішня, і припускає трудомісткий процес каталогізації та класифікації конкретних питань державного життя, вона може позбавити суб'єкти федеративних відносин від нескінченних сперечання і необхідності укладати додаткові угоди про розмежування предметів ведення і повноважень. 

Центральною проблемою будь-якої федерації є проблема "поділу влади" – розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним центром, органами влади суб'єктів Федерації і органами місцевого самоврядування. У нашій країні в силу ряду причин (про що мова піде нижче) розмежування повноважень пішло не за законодавчою лінії, а по лінії договірних відносин між центром і суб'єктами Федерації, а також по лінії блокування з боку ряду суб'єктів Федерації не те щоб розмежування повноважень з органами місцевого самоврядування, але їх створення (це – тема окремої розмови). 

Що ж це за причини? Згадаймо, як на початку 90-х років слідом за розпадом Союзу була реальною небезпека розпаду і Росії. Парад суверенітетів, що охопив російські автономії, привів на грань виходу з Росії Татарстан, Чечню і ряд інших республік. У цих умовах центральна влада ставала на ноги Російської держави змушені були йти на поступки націоналістам і сепаратистам різних мастей. Підписаний в кінці березня 1992 Федеративний договір з'явився компромісом відцентрових і доцентрових сил у нашій державі. З одного боку, він дозволив зберегти єдність Російської держави, відкрити початок дійсному розвитку федеративних відносин у Росії, з іншого - договір юридично закріпив різнотипність різних суб'єктів Федерації, а також таке розмежування предметів ведення і повноважень, яке відображало тодішнє співвідношення сил між центром і суб'єктами Федерації , і, перш за все республіками. По-перше, ряд республік наполягли, щоб було три, а не один загальний договір, підкресливши тим самим відмінності між суб'єктами Федерації, по-друге, не вдалося предмети відання (як в конституціях ряду інших федеративних держав) розбити на три частини: предмети ведення федерального центру; спільні предмети ведення і предмети ведення суб'єктів РФ. У Федеративній договорі виділили тільки дві групи предметів ведення: федерального центру та спільні, залишивши автоматично всі інші повноваження (в тому числі і ті, які можуть з'явитися в подальшому) у віданні суб'єкта Федерації. Це, з одного боку, порушило баланс предметів відання, а з іншого – неймовірно роздуло, довело до гіпертрофованих розмірів сферу спільних повноважень. 

Сам процес "поділу предметів ведення" не мав під собою серйозної аналітичної та наукового опрацювання, не спирався на вітчизняний (оскільки такий взагалі був відсутній) і зарубіжний досвід. Це був "політичний торг", в ході якого всі повноваження, які ставали предметом спору чи які жодна зі сторін не хотіла передавати іншій, "скидалися" в загальний кошик, звану "спільними предметами ведення". У результаті в "предмети ведення РФ" потрапило близько 50 титулів (для порівняння: в Конституції Канади їх 29), в предмети спільного ведення – близько 40 титулів (у Конституції Канади – усього три). Предмети ж ведення суб'єкта Федерації залишилися безмежні: і Конституції, і статути ряду суб'єктів Федерації в односторонньому порядку вписали туди більше 50 титулів (у Конституції Канади їх всього 16). По-третє, самі предмети ведення були сформульовані в поспіху вкрай невдало. 

Сьогодні практика розмежування предметів ведення і повноважень показує, що значну частину спільних предметів ведення можна "розкасувати", передавши або федерації, або суб'єктам. Так, на мою думку, можна розглянути питання про передачу законодавчих повноважень федерального центру: встановлення загальних принципів оподаткування і зборів, адміністративне, адміністративно-процесуальне, трудове, сімейне, житлове, земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища ... зберегли правозастосування за суб'єктами РФ. Органам влади суб'єктів РФ можна було б передати такі сфери державного управління: природокористування, охорона навколишнього середовища, питання науки, освіти, виховання, культури, спорту, охорони здоров'я та ряд інших. 

Особливої уваги заслуговує п. н) ст. 72 Конституції РФ. По ньому у спільному віданні РФ і суб'єктів РФ перебуває встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування. Спроби Державної Думи законодавчо визначити ці загальні принципи зустріли серйозний опір в регіонах, і, перш за все з боку керівників виконавчих органів влади суб'єктів РФ. 

У цих умовах і з урахуванням величини території Росії стає все більш настійно необхідним, щоб загальні правила гри, каркас, остов влади зверху до низу визначала федерація, а в регіонах "м'ясо" вже нарощували самі суб'єкти. Видається, що цей предмет ведення повинен бути переданий у сферу компетенції федеральних органів влади. Це означає зовсім не уніфікацію всіх і вся, але створення дійсно дієздатної державної влади, побудованої на принципах федералізму. 

По-друге, багато призначені губернатори в Раді Федерації виступали проти закріплення в законі можливості проведення непрямих (поряд з прямими) виборів вищих посадових осіб краю або області, що передбачав законопроект. Їм здавалося, що щодо "ліві" законодавчі збори у багатьох регіонах не переоберуть призначених Президентом адміністраторів. Але минулі в другій половині 1996 р. вибори губернаторів показали, що прямі всенародні вибори не принесли багатьом з "призначенців" великих лаврів. Вони програли комуністам або підтриманим ними кандидатам вибори майже в половині суб'єктів Федерації (вибори проводилися в 52 суб'єктах РФ).