6. Бюджетные правоотношения

Бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного права

общественные правоотношения, субъекты которых, будучи участниками бюджетной деятельности

государства и муниципальных образований, наделены субъективными правами и обязанностями.

Бюджетный кодекс РФ не дает определения бюджетных правоотношений; в ст. 1

законодатель лишь указывает, что к бюджетным правоотношениям относятся отношения,

возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации, проведения государственных и муниципальных заимствований,

регулирования государственного и муниципального долга;

составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской

Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,

контроля над их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и

утверждения бюджетной отчетности.

В юридической литературе можно встретить различные взгляды на включение в состав

бюджетных правоотношений отношения по формированию бюджетов. Некоторые авторы считают,

что к бюджетным правоотношениям нельзя относить отношения по формированию бюджетов,

поскольку последние являются налоговыми (в части поступления налоговых доходов) и

гражданскими, административными (в части поступления неналоговых доходов) отношениями <1>.

Следует указать, что непосредственное поступление указанных доходов в бюджеты бюджетной

системы РФ предполагает их формирование, т.е. придание определенной формы денежным

ресурсам, а именно формы бюджетов. Следовательно, к бюджетным правоотношениям относятся

отношения по формированию бюджетов.

Глава 24.1 бк рф регулирует отношения, возникающие в процессе исполнения судебных

актов об обращении взыскания на средства государственной казны. Данные отношения также

относятся к бюджетным правоотношениям, функционирующим в процессе расходования

бюджетных средств бюджетов.

Поскольку Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного

законодательства, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации,

правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного

процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных

актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской

Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства,

следовательно, к бюджетным правоотношениям следует относить и отношения,

предусматривающие ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Бюджетное правоотношение представляет собой разновидность правовых отношений и

обладает как общими признаками, присущими правоотношениям вообще, так и особенными

признаками. Общими признаками бюджетных правоотношений следует считать те, что, во-первых,

возникают на основе норм бюджетного права; во-вторых, имеют волевой характер; в-третьих,

охраняются государством; в-четвертых, характеризуются индивидуализированностью субъектов,

определенностью их поведения; наконец, субъекты правоотношения связаны между собой

взаимными субъективными правами и обязанностями.

Характерные особенности бюджетных правоотношений заключаются в следующем.

1. Бюджетные правоотношения - вид финансовых правоотношений. Финансовые

правоотношения возникают в сфере образования (формирования), распределения

(перераспределения) и использования денежных фондов, финансовых средств государства и

муниципальных образований. Бюджетные правоотношения возникают по поводу определения

компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с

установлением порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета, бюджетов

субъектов РФ и муниципальных образований, утверждения и исполнения указанных бюджетов,

осуществления контроля над их исполнением и т.д. Иными словами, бюджетные правоотношения

возникают в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

2. Обязательным субъектом бюджетных правоотношений всегда является государство в

лице уполномоченного органа, органа местного самоуправления.

3. Бюджетные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе

функционирования бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. При этом

трехуровневая бюджетная система определяет особенности бюджетных правоотношений,

возникающих в процессе функционирования федерального бюджета, региональных бюджетов и

бюджетов муниципальных образований.

4. Бюджетные правоотношения в установленных законодательством случаях подлежат

межотраслевому регулированию. Так, бюджетный кредит как форма расходов бюджетов может

быть предоставлен Российской Федерации, ее субъекту, муниципальному образованию или

юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским

законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным

кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской

Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете.

Виды бюджетных отношений. Основным критерием классификации бюджетных

правоотношений является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации.

Следовательно, можно выделить бюджетные правоотношения с такими объектами, как

федеральный, региональный бюджеты и бюджет муниципального образования.

Федерация определяется как форма государственного устройства, подразумевающая

соединение нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения

ими общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной

самостоятельности в рамках единого государства <1>. Задачи рационального и эффективного

распределения финансовых средств на всех уровнях федеративного устройства России

обусловливают выделение таких видов бюджетных правоотношений, как вертикальные и

горизонтальные.

--------------------------------

<1> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 16.

Вертикальные бюджетные правоотношения функционируют между Российской

Федерацией - ее субъектами - муниципальными образованиями и характеризуются соответствующей иерархией. К вертикальным бюджетным правоотношениям следует относить

межбюджетные правоотношения. Например, Правила расходования и учета средств,

предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской

Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных

отношений <1>, устанавливают порядок расходования и учета средств, предоставляемых в виде

субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на

осуществление органами государственной власти субъектов Федерации отдельных полномочий

Российской Федерации в области водных отношений.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст.

4707.

В бюджетной системе России "подчиненность" проявляется в устойчивых управленческих

связях и заключается в том, что системные связи между уровнями бюджетной системы образуются

только между первым и вторым и вторым и третьим уровнями, т.е. между федеральным бюджетом

и бюджетами субъектов Федерации, между бюджетом субъекта Федерации и местными

бюджетами <1>.

Горизонтальные бюджетные правоотношения функционируют между равноправными по

правовому статусу территориями, т.е. между субъектами Российской Федерации или между

муниципальными образованиями. Так, правовые связи возникают между бюджетами субъектов

Российской Федерации при нахождении одного субъекта на территории другого субъекта,

например автономные округа и края (области), на территории которых они находятся. Из

конституционно провозглашенного равенства субъектов Федерации следует, что отношения между

ними относятся к горизонтальным управленческим отношениям. Вместе с тем очевидно, что

разграничение расходных полномочий, а также источников доходов бюджетов требует наличия

общего управленческого центра, которым и выступает бюджет края <1>. Горизонтальные

отношения также возникают в процессе взаимодействия субъектов Российской Федерации между

собой при решении вопросов, требующих объединения финансовых ресурсов, оказания

финансовой помощи.

По объекту правового регулирования принято выделять имущественные и

неимущественные, отделимые и неотделимые от материального содержания бюджетные

правоотношения. Так, отделимые от материального содержания правоотношения объекты - те,

которые так или иначе зафиксированы в бюджетно-правовых нормах либо вытекают из анализа

указанных норм и существуют как предметы окружающего мира: бюджетные кредиты, бюджеты,

субсидии, проекты бюджетов, нормативные акты и др. Неотделимые от материального

содержания правоотношения объекты - те, которые представляют собой результат деятельности

участников бюджетных правоотношений, неотделимый от его материального содержания

(например, бюджетный контроль). Имущественные правоотношения выделяются таким объектом,

как, например, бюджетный кредит, трансферт, а объектом неимущественных правоотношений

являются проект бюджета, финансовый контроль и т.д.

По основным функциям права бюджетные правоотношения подразделяются на

регулятивные правоотношения, обеспечивающие реализацию регулятивной функции права, и

охранительные правоотношения, обеспечивающие реализацию охранительной функции права.

В структуру бюджетного правоотношения входят четыре элемента: объекты, субъекты,

субъективное право и юридическая обязанность.

В зависимости от характера и видов бюджетных правоотношений объектами бюджетных

правоотношений могут являться:

а) поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в

соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета

(доходы бюджета);

б) часть бюджетных средств, которая используется и расходуется из соответствующих

бюджетов (бюджетные расходы);

в) часть государственной казны (бюджетные средства). В бюджетном законодательстве

отсутствует определение государственной казны, несмотря на то что Бюджетный кодекс РФ

рассматривает государственную казну как объект бюджетных правоотношений. В данном аспекте

следует исходить из финансово-правовой категории государственной казны;

г) проекты федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

д) законы о федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ;

е) деятельность по осуществлению бюджетного контроля, бюджетного учета и др. В

процессе финансового (бюджетного) контроля в соответствии с нормами действующего

законодательства между субъектами бюджетного контроля возникают бюджетно-контрольные

правоотношения - особый вид финансовых (бюджетных) правоотношений.