3. Маастрихтський договір і розвиток європейської інтеграції у 90-х рр. Хх – на початку ххі ст.

Створення Європейського Союзу. Маастрихтський договір. На межі 80-х–90-х рр. відбулися радикальні геополітичні зміни, які глибоко трансформували ситуацію в Європі. Падіння Берлінської стіни 9 листопада 1989 р., криза комуністичних режимів у країнах так званого соціалістичного табору, революційні зміни в державах Центрально-Східної Європи (ЦСЄ) та їх перехід на демократичні та ринкові засади, припинення існування Ради економічної взаємодопомоги в червні 1991 р. та Організації Варшавського договору в липні того ж року, розпад Радянського Союзу в грудні 1991 р., проголошення державами ЦСЄ курсу на європейську та євроатлантичну інтеграцію – все це означало завершення розподілу Європи, крах комунізму і кінець “холодної війни”. В цей час відкрилися перспективи глибокої трансформації європейської архітектури в напрямку до відновлення цивілізаційної єдності континенту на основі цінностей ліберальної демократії та ринкової економіки.

Після 1990 р. до поглиблення інтеграції в ЄЕС почали підштовхувати ще й страхи, пов’язані з появою єдиної і сильної Німеччини. Німецьке керівництво враховувало їх і канцлер ФРН Гельмут Коль на початку 90-х неодноразово заявляв про прагнення до створення “європейської Німеччини”, а не “німецької Європи”. Однак в Парижі і Лондоні не покладались на слова і орієнтувались на більш глибоке практичне залучення Німеччини в наднаціональні структури об’єднаної Європи. Партнери Німеччини, передусім Франція, почали активно прагнути прискореної інтеграції у сфері зовнішньої політики і оборони. Третього жовтня 1990 р. відбулося приєднання земель колишньої НДР до ФРН, що супроводжувалось їх вступом у ЄЕС без відповідних процедур: переговорів і договорів.

Новий етап європейської інтеграції, що розпочався в умовах швидких геополітичних змін у Європі, характеризувався створенням Європейського Союзу, поширенням інтеграції в політичну площину, формуванням економічного і валютного союзу і введенням спільної валюти, і зрештою, безпрецедентним розширенням, спочатку за рахунок Австрії, Фінляндії і Швеції у 1995 р., а згодом, вже в новому тисячолітті – 10 держав ЦСЄ та двох середземноморських країн.

Європейська Комісія, президентом якої в 1985–1994 рр. був французький фінансист Жак Делор, підготувала серію доповідей про модернізацію інтеграційних механізмів ЄЕС. В квітні 1989 р. нею був представлений план поглиблення співпраці у сфері економіки і фінансів, головною ідеєю якого стала повна лібералізація руху капіталів і об’єднання фінансових ринків країн ЄЕС. Після схвалення доповіді Європейською Радою в червні пріоритетним заданням Співтовариства було проголошено створення економічного і валютного союзу.

В силу очевидних досягнень інтеграційного зближення західноєвропейські країни прийшли до необхідності підготовки нового основоположного інтеграційного договору між ними, який би трансформував ЄЕС в інтеграційне угруповування більш високого рівня – Європейський Союз. У грудні 1990 р. розпочали роботу дві Міжурядові конференції на рівні міністрів та експертів із широким залученням пропозицій Комісії: одна – для розгляду питання про політичний союз, друга – про економічний і валютний союз. Проект нового договору був підготовлений і влітку 1991 р. схвалений Європейською Радою, після чого в місті Маастрихті (Голландія) відбувалось його допрацювання, яке зайняло понад 6 місяців. 9–10 грудня 1991 р. на засіданні Європейської Ради в Маастрихті було погоджено остаточний текст нової угоди. Маастрихтський договір (Договір про Європейський Союз і Договір про заснування Європейського Співтовариства) підписано 7 лютого 1992 р., після чого почалася процедура його ратифікації. В Данії 2 червня 1992 р. ратифікаційний референдум дав негативний результат. Тоді на засіданні Європейської Ради в Единбурзі в грудні 1992 р. були вироблені деякі особливі умови приєднання Данії до Європейського Союзу, які були зафіксовані в “Протоколі про деякі положення стосовно Данії”. Зокрема, ця країна отримала можливість відмовитися від участі у третьому етапі економічного і валютного союзу (переходу на єдину грошову одиницю), а також отримала статус спостерігача при проведенні спільної оборонної політики. 18 травня 1993 р. в Данії відбувся новий референдум, за результатами якого 56,8 % населення цієї країни підтримали Маастрихтський договір. 1 листопада 1993 р. новий основоположний договір вступив у силу.

Договір про Європейський Союз передбачав утворення Союзу на базі Європейських Співтовариств, доповнених новими політиками і формами співробітництва. Він створив нове об’єднання – Європейський Союз, внісши одночасно суттєві зміни і доповнення в Паризький договір 1951 р. та обидва Римських договори 1957 р.

Договір складається з преамбули та 8 розділів. У першому викладені загальні положення, у другому – положення про внесення змін до Договору про заснування ЄЕС з метою заснування Європейського Співтовариства, у третьому – положення про внесення змін до Договору про заснування ЄСВС, у четвертому – положення про зміни до Договору про заснування Євроатому, у п’ятому – положення про спільну зовнішню та безпекову політику, в шостому – положення про співробітництво у сфері юстиції та внутрішніх справ (поліційну та судову співпрацю у кримінальних справах), у сьомому – положення про посилену співпрацю і у восьмому – заключні положення.

Згідно з Договором, структура ЄС включала Європейське Співтовариство (зміни до Римського договору про ЄЕС передбачали перейменування Європейського Економічного Співтовариства у Європейське Співтовариство) і політичний союз, до компетенції якого входили спільна зовнішня політика і політика безпеки та співробітництво у сфері юстиції і внутрішніх справ. Маастрихтський договір впровадив відому “трьохопорну конструкцію” ЄС, де спільний фронтон опирався на три опори, які різнилися головно процедурами ухвалення рішень: перша опора (найважливіша) – Європейське Співтовариство, де домінували наднаціональні механізми і процедури; друга опора – спільна зовнішня політика і політика безпеки і третя – співробітництво у сфері юстиції і внутрішніх справ, де в обох випадках домінували міжурядові інституції і процедури прийняття рішень.

Договір про ЄС поставив перед Союзом такі цілі:

• сприяння економічному і соціальному прогресові, зокрема шляхом створення простору без внутрішніх кордонів, зміцнення економічних і соціальних зв’язків, створення економічного і валютного союзу із запровадженням єдиної валюти;

• затвердження власної ідентичності на міжнародній арені, зокрема, через реалізацію спільної зовнішньої та безпекової політики і подальше фомування спільної оборонної політики, яка може з часом призвести до формування спільного оборонного простору;

• налагодження тісної співпраці у сфері юстиції і внутрішніх справ.

Договір закріпив і певною мірою модифікував інституційну систему ЄС. Зокрема, були розширені повноваження Європейського Парламенту через запровадження процедури “спільного ухвалення рішень” Радою та Парламентом, що розширило участь останнього у законодавчому процесі. Договір також розширив сферу застосування процедури голосування кваліфікованою більшістю у Раді Міністрів ЄС. Рахункову палату, створену 1975 р., було введено у ранг п’ятого інституту ЄС, засновано Комітет регіонів з консультативними функціями, запроваджено посаду Омбудсмена – уповноваженого з прав людини.

У цілому, Маастрихтський договір проклав шлях до дальшого поглиблення європейської інтеграції, зокрема через внесення до Римського договору економічного та валютного союзу та запровадження двох міждержавних “стовпів” політичної співпраці (хоча сам термін “політичний союз” у договорі не фігурує).

Амстердамський договір. Договір про ЄС був свого роду рамковим документом, який потребував подальшої конкретизації етапів та механізмів розвитку європейської інтеграції. Необхідність визначення остаточного змісту і форми Європейського Союзу спонукала його держав-членів до подальшого опрацювання нових перспектив розвитку євроінтеграційних процесів. В цей же час визріло розуміння необхідності реформування інституційної будови ЄС напередодні його подальшого розширення.

29 березня 1996 р. у Турині (Італія) розпочала роботу Міжурядова конференція, яка покликана була розробити проект договору про внесення змін до основоположних актів ЄС з метою його подальшої розбудови і реформування. Підготовлений під час роботи конференції проект договору був схвалений на засіданні Європейської Ради в Амстердамі 16–17 червня 1997 р.; 2 жовтня 1997 р. “Амстердамський договір про внесення змін до Договору про Європейський Союз, договорів, які засновували Європейські Співтовариства, та пов’язаних із ними актів” підписали міністри закордонних справ 15 держав-членів Союзу. Договір набрав чинності 1 травня 1999 р. після його ратифікації в усіх країнах-членах згідно з національними конституційними вимогами.

Амстердамський договір засновував демократичнішу об’єднану Європу, наголошуючи на повазі держав-членів до основних прав і свобод людини. Він передбачав застосування санкцій до країн-учасниць, які порушували фундаментальні принципи свободи і демократії. Договір розширив сферу соціальної політики ЄС, зокрема відводив важливу роль співпраці держав-членів ЄС у сфері зайнятості та розв’язання проблем безробіття (документ містить навіть окремий розділ “Зайнятість”). Договір розвинув інститут громадянства ЄС, де визначається, що громадянство Євросоюзу доповнює, а не замінює національне громадянство. Договір вніс зміни до інституційної будови ЄС, зокрема далі розширив законодавчі повноваження Європарламенту, сферу прийняття рішень у Раді кваліфікованою більшістю, повноваження Президента Європейської Комісії.

Амстердамський договір приділив значну увагу зміцненню механізму спільної зовнішньої політики і політики безпеки ЄС. Ідея підвищення ролі Європейського Союзу в цій сфері досить чітко виражена. Колишнє положення відповідної статті Маастрихтської угоди, що передбачало подвійну відповідальність за визначення та реалізацію спільної зовнішньої політики та політики безпеки Європейського Союзу та країн-членів було замінено на інше, де залишився тільки Союз. Одночасно було введено положення про “активну, беззаперечну і в дусі лояльності та взаємної солідарності підтримку країнами-членами спільної політики Союзу”. Ця ж стаття формулює основні цілі ЄС в таких напрямках:

• захист спільних цінностей, фундаментальних інтересів, назалежності та інтегрованості Союзу у відповідності з принципами Статуту ООН;

• посилення безпеки Союзу в усіх аспектах;

• збереження миру та посилення міжнародної безпеки згідно з принципами Статуту ООН, Хельсинського Заключного акту та Паризької хартії;

• підтримка міжнародного співробітництва;

• розвиток та консолідація демократії, повага до прав людини та фундаментальних свобод.

Вводилася нова посада Високого представника з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС. Цю посаду повинен був обіймати Генеральний секретар Ради, він мав допомагати країні-президентові в розв’язанні питань, пов’язаних зі спільною зовнішньою та безпековою політикою. Високий представник мав зробити позицію Союзу на міжнародній арені помітнішою та чіткішою завдяки її “персоніфікації”.

Амстердамський договір поставив також за мету знищити останні наявні перешкоди для свободи пересування і зміцнити безпеку шляхом консолідації та посилення співпраці держав-членів у сферах юстиції та внутрішніх справ. Ці питання регулює відповідний розділ договору – “Вільне пересування осіб, право притулку, імміграція”. Амстердамський договір окремим протоколом вніс “Шенгенський доробок” у правову систему Союзу. З цього часу функції Виконавчого комітету “Шенгенської зони” передавались Раді ЄС.

Таким чином, Амстердамський договір був кроком уперед в багатьох сферах діяльності Союзу. Водночас, така мета як підготовка інститутів ЄС до розширення реалізована не була, відтак основоположні договори і надалі потребували оновлення, щоб дати змогу європейським інституціям функціонувати після приєднання в близькому майбутньому нових держав з регіону ЦСЄ.

Ніцький договір. Країни-члени запропонували Комісії, щоб вона якнайшвидше підготувала проект нової реформи. У відповідь 13 грудня 1997 р. Європейська Комісія представила План дій 2000, де запропонувала стратегію зміцнення ЄС перед розширенням, передбачаючи також потребу реформування систем спільної сільськогосподарської політики, інституцій, соціальної політики, охорони навколишнього середовища та наукових досліджень. План дій був схвалений Радою ЄС під час її засідання в Берліні 24–25 березня 1999 р.          У червні 1999 р. на саміті в Кельні було прийняте рішення про організацію Міжурядової конференції, присвяченої справам інституцій та прийняттю нових членів. Міжурядова конференція повинна була протягом року виробити узгоджені рішення з питань, які залишились невирішеними в Амстердамі, зокрема розміри і склад Європейської Комісії, корекції позицій по голосуванню в Раді ЄС, перебалансування позицій по голосуванню кваліфікованою більшістю в Раді ЄС. Як і було заплановано, конференція розпочалася 14 лютого 2000 р. і завершилася зустріччю Європейської Ради в Ніцці, яка тривала з 7 до 11 грудня 2000 р.

Міжурядова конференція завершилася ухваленням у ніч з 10 на 11 грудня 2000 року нового Договору. “Ніцький Договір про внесення змін та доповнень до Договору про Європейський Союз, Договорів про заснування Європейських Співтовариств та деяких пов’язаних з ними актів” був підписаний 26 лютого 2001 р. Для того, щоб документ набрав чинності, потрібна була його ратифікація у всіх країнах-членах ЄС. На референдумі в Ірландії 11 червня 2001 р. при низькій участі громадян (35 % з тих, хто мав право голосу) понад половина (54 %) проголосувала проти прийняття Договору. Другий референдум, проведений 19 жовтня 2002 р., якому передувала потужна інформаційна кампанія, приніс очікуваний успіх. При участі 50 % аж 63 % населення погодилися на прийняття Ніцького Договору. Він набрав чинності з 1 лютого 2003 р.

Ніцький договір переглянув і замінив положення Амстердамського передусім стосовно чотирьох інституційних питань: розміру та складу Комісії, ваги голосів держав-членів під час голосування в Раді, подальшої заміни принципу одностайності на принцип кваліфікованої більшості, а також стосовно питання тіснішої співпраці.

Стосовно складу Комісії було передбачено, що після майбутнього розширення Союзу кожна з держав-членів так само матиме одного комісара до моменту приєднання 27-го члена до ЄС, а потім кількість комісарів буде меншою від кількості держав-членів. Крім того, були суттєво розширені повноваження Президента Комісії.

Знову було збільшене коло сфер і питань, які вже не потребували одностайності, а лише кваліфікованої більшості під час голосування в Раді. По-друге, відбувся перерозподіл кількості голосів держав-членів ЄС у цьому органі та визначено квоти голосів для нових членів, які мали приєднатись у 2004 р. По-третє, від 1 січня 2005 р. процес ухвалення рішень за процедурою кваліфікованої більшості в Раді повинен був здійснюватись у такий спосіб: кваліфікованої більшості буде досягнуто, якщо рішення отримає певну кількість голосів (255 із загальних 342) та схвалення більшості держав-членів, які представлятимуть не менше 62 % населення ЄС.

Окрім цих ключових питань велику увагу приділено спрощенню договорів, розподілові повноважень, легітимізації Хартії основних прав та визначенню ролі національних парламентів.

Одночасно з Ніцьким договором було прийнято Декларацію про майбутнє Союзу (Ніцька декларація), де визначено подальші кроки інституційної реформи.

Таким чином, з прийняттям Ніцької угоди були узгоджені зміни до основоположних актів ЄС, які повинні були підготувати його інституції до майбутнього розширення.