7 Февраля 2011 года

N 3-ФЗ

1 марта 2011 года N 250

УКАЗ

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПОЛИЦИИ

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" постановляю:

1. Установить, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются:

а) прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;

б) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами;

в) выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

г) обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки;

д) обеспечение безопасности дорожного движения;

е) производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведомственности полиции;

ж) осуществление оперативно-разыскной деятельности, оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий;

з) противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;

и) обеспечение собственной безопасности;

к) осуществление лицензионно-разрешительной работы;

л) осуществление экспертно-криминалистической деятельности;

м) государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций;

н) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц;

о) сбор, анализ и хранение оперативно-разыскной информации;

п) содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации;

р) контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;

с) подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;

т) обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств - членов Международной организации уголовной полиции - Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.

2. Установить, что перечень подразделений и служб полиции утверждается:

а) в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации - Президентом Российской Федерации;

б) в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации - Министром внутренних дел Российской Федерации.

3. Установить, что подразделения и службы полиции создаются, реорганизуются и ликвидируются:

а) в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, территориальных органах Министерства на окружном и межрегиональном уровнях - Министром внутренних дел Российской Федерации;

б) в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном и районном уровнях (за исключением случаев, предусмотренных подпунктом "в" настоящего пункта) - руководителями соответствующих территориальных органов Министерства на региональном уровне на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих органов, утверждаемых Министром внутренних дел Российской Федерации;

в) в линейных отделах Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте - начальниками соответствующих управлений на транспорте Министерства по федеральным округам на основе типовых структур и в пределах нормативов штатной численности этих отделов, утверждаемых Министром внутренних дел Российской Федерации.

4. Учредить в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на окружном и региональном уровнях должность заместителя начальника соответствующего территориального органа Министерства - начальника полиции.

5. Установить, что организации полиции создаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

6. Правительству Российской Федерации:

а) привести свои акты в соответствие с настоящим Указом;

б) представить предложения по приведению актов Президента Российской Федерации в соответствие с настоящим Указом.

7. Настоящий Указ вступает в силу с 1 марта 2011 г.

Президент

Российской Федерации

Д.МЕДВЕДЕВ

Москва, Кремль

1 марта 2011 года

N 250

"Налоговый вестник", 2011, N 4

О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ЗАКОНА "О ПОЛИЦИИ"

Разработка нового Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" явилась закономерным шагом. Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" <1> являлся старожилом российской правовой системы и был принят в период серьезного реформирования политической и экономической структуры государства. Однако он уже не отвечал современным социально-экономическим и политическим реалиям.

--------------------------------

<1> С момента принятия в Закон "О милиции" более 40 раз вносились изменения.

Целый ряд юридических аспектов в сфере взаимоотношений милиции и граждан требовали, с одной стороны, дополнения существующих правовых гарантий соблюдения прав человека и гражданина, с другой - конструирования новых законных механизмов и поиска средств, обеспечивающих эффективную деятельность органов правопорядка в качестве дееспособной правоохранительной структуры публичной власти.

Немаловажным является то, что в последние годы деятельность милиции все чаще регулировалась не только базовым Законом. В результате ее полномочия и особенно обязанности были рассредоточены среди значительного количества нередко конкурирующих между собой нормативных правовых актов. Это, с одной стороны, стало затруднять правоприменение, а с другой - породило неоправданное расширение "милицейского присутствия" в жизнедеятельности общества. И, как следствие, на милицию были возложены несвойственные ей и избыточные функции.

На стадии законопроекта

С 7 августа по 15 сентября 2010 г. проект Федерального закона "О полиции" был размещен на сайте http://zakonoproekt2011.ru. Он обсуждался также в палатах Федерального Собрания РФ, в Общественной палате Российской Федерации, в общественных организациях и в подразделениях МВД России.

В результате общественного обсуждения законопроекта на специально созданной сетевой площадке интернет-ресурс посетило более полутора миллионов человек, было получено 33 тыс. откликов, в т.ч. 20 тыс. конкретных предложений по его совершенствованию.

Все замечания и предложения были обобщены в сводной таблице и в аналитическом обзоре (докладе), которые опубликованы на том же сайте, где был размещен проект Федерального закона "О полиции".

Общество и его гражданские институты, несмотря на наличие разных позиций и оценок, в целом конструктивно отнеслись как к концепции законопроекта, так и к его отдельным положениям.

Конечно, нельзя сказать, что в ходе разработки и последующего обсуждения законопроекта не возникало трудностей. Было много эмоций, необоснованных социальных опасений. Например, даже действующие на протяжении как минимум последних 20 лет нормы вызывали тревогу и мнения о нецелесообразности включения их в законопроект.

Принципы, заложенные в законопроекте

Наиболее важными и принципиальными идеями, которые были заложены в законопроект разработчиками, являются следующие.

1. Отражение в Законе абсолютного приоритета, основной цели полиции как органа, защищающего личную безопасность, права и свободы граждан и безопасность общества в целом. Остальные цели и задачи, включая ведомственные, являются вспомогательными - выступают конкретными инструментами для повышения уровня общественной безопасности.

2. Максимальная открытость и заинтересованность в постоянной работе с населением МВД России. У нас одна цель - обеспечить защиту человека и сделать это максимально эффективно. Сотрудники, которые по-прежнему будут ориентированы исключительно на личные или групповые интересы, безусловно, не смогут претендовать на службу в полиции.

3. Повышение степени регламентации работы полиции именно на уровне Закона. Населению и самим полицейским должны быть ясны и понятны основные полномочия, права и обязанности полиции из одного документа, который принят высшим представительным органом страны, а не установлен ведомственными нормативными актами.

4. Смещение акцентов в работе с пережитков "палочной системы" на меры профилактики, предупреждения преступности. При этом нежелание личного состава принимать (или работать) заявления граждан должно стать одним из основных предметов привлечения к ответственности как самих полицейских, так и их непосредственных руководителей.

5. Усиление кадровой работы, законодательное повышение требований к личному составу. Сотрудник полиции должен непосредственно из Закона понимать всю меру своей ответственности перед обществом и государством и что эти повышенные меры ответственности будут применяться к нему в обязательном порядке.

При обсуждении функций полиции в сфере экономики мнения оказывались порой практически полярными. Так, в ходе пресс-конференции в Москве, озвучивая предложение Ассоциации юристов России, председатель этой организации, глава комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному и арбитражному законодательству Павел Крашенинников высказал мнение о том, что все составы преступлений, связанные с экономической деятельностью, должны быть выведены из сферы действия будущего Закона о полиции. "Все эти составы должны быть просто выброшены из Закона о полиции", - заявил он, предложив перевести экономические преступления в разряд административных правонарушений. "Сажать в тюрьму надо только в крайнем случае", - обозначил председатель Ассоциации позицию юристов по данному вопросу. По его словам, Закон должен быть разработан таким образом, чтобы будущая полиция выступала в нем не в качестве надзорного органа, а как структура, призванная защищать права и свободы граждан, собственность, а также обеспечивать охрану общественного правопорядка <1>.

--------------------------------

<1> www.rbk.ru.

Двумя днями позже на заседании Президиума Ассоциации юристов России 22 сентября 2010 г. в ходе подведения итогов обсуждения законопроекта было отмечено, что у полиции не должно быть функций в сфере экономики и коммерческой деятельности, т.к. работники правоохранительного ведомства не могут и не должны пополнять свое благосостояние за счет граждан. Более того, в Законе нужно предусмотреть материальную ответственность полиции за ущерб, причиненный в результате как неправомерных, так и правомерных действий. Такие нормы будут способствовать повышению ответственности полицейских перед обществом <2>.

--------------------------------

<2> Яшманов Б. Полиция денег не берет // "Российская газета" от 23.09.2010.

И все же взвешенный, государственный подход к этому вопросу перевесил эмоции. В своем интервью "Российской газете" статс-секретарь - заместитель министра внутренних дел Российской Федерации С.П. Булавин отметил, что "функция по борьбе с экономическими преступлениями остается, как и с другими видами преступлений. Тем более что нередко один вид противоправной деятельности связан с другими. Иное дело, как обеспечить гарантии законности при применении полицией предоставленных ей прав?

Были разные предложения. Многие настаивают на законодательном отстранении сотрудников полиции от проведения проверок предпринимателей, а в отдельных комментариях даже предложено вообще упразднить подразделения экономической безопасности.

Однако такие радикальные меры вряд ли оправданы и могут привести к нежелательным последствиям. Вот сейчас говорят, что мешает милиция, потом - кто-то еще. А ведь полный уход государства от контроля в этой сфере может привести к тому, что не только МВД, но и другие контролирующие и надзирающие органы будут отстранены от проверок. Это путь к нецивилизованным формам рынка, а в итоге - к снижению качества предоставляемых населению товаров и услуг, а главное - к криминализации бизнеса.

Задачей полиции должно стать обеспечение в рамках своей компетенции нормальных условий для функционирования и развития малого и среднего бизнеса, благоприятного инвестиционного климата в стране. Считаю, что следует вести речь не об отмене права полиции проверять бизнес, а о четкой регламентации ее действий в этой сфере. Мы разделяем опасения бизнес-сообщества и полагаем необходимым внести соответствующие коррективы в законопроект.

Вообще при доработке законопроекта для нас было принципиально важным повысить эффективность работы полиции в ее правоохранительной деятельности, исключить возможность снижения мобильности, ответственности, оперативности в работе полицейских. Мы не должны допустить, чтобы Закон каким-либо образом дал преимущество представителям криминала над служителями правопорядка" <1>.

--------------------------------

<1> "Заход на рынок" // "Российская газета" от 12.10.2010.

Все здравомыслящие люди, в т.ч. предприниматели, ученые, правозащитники, правоприменители, законодатели, понимали, что упразднение так называемых экономических прав полиции будет вряд ли оправдано и может привести к нежелательным последствиям. Следовало вести речь о детальной регламентации действий полиции в этой сфере. Опасения представителей бизнеса в ряде случаев имели под собой определенную почву, однако без уголовно-правовой защиты такой важный сегмент, как экономика, оставлять нельзя.

Такой подход был подтвержден и в период подготовки поправок к законопроекту и рассмотрения его в Государственной Думе. Давая оценку данной работе, Президент России Д.А. Медведев в интервью газете "Ведомости" отметил: "... большинство опасений носит фантомный характер. Например, возникли опасения по поводу возможности полиции заходить в помещение, пошла общественная дискуссия. Я поручил проверить, так ли это. Все проверили - нет. А опасения возникли из-за того, что там содержится более подробная формулировка. Но это-то как раз и хорошо. Чем подробнее формулировки, тем меньше удельный вес ведомственных инструкций и места для произвола. Когда мы начали кодифицировать права полиции, возникло ощущение, что они получили то, чем раньше не располагали. Это ошибка, просто мы все свели в один документ.

По налоговым преступлениям не содержится ничего дополнительного по сравнению с действующим Законом. Во время встречи с милицией и представителями бизнеса - была у меня и такая - бизнесмены на это обращали внимание. На заседании комитета Госдумы, по-моему, приняли сбалансированное решение" <2>.

--------------------------------

<2> "Ведомости" от 26.01.2011.

Концептуальные идеи Закона "О полиции"

В Законе "О полиции" адаптирован положительный опыт зарубежных стран в области создания полицейских институтов, а также нормы ряда международных документов, касающихся правоохранительной деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, Декларации о полиции, Европейского кодекса полицейской этики, Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах и др.

Закон "О полиции" направлен на создание правовых основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными реалиями. В его основу положено несколько концептуальных идей.

1. Закрепление правоохранительного предназначения полиции в обществе.

2. Отражение идеи гуманизации форм и методов работы полиции.

3. Закрепление новой, партнерской модели взаимоотношений полиции и общества, которая предполагает не доминанту власти над ним, а служение ему и ориентир на сотрудничество с институтами гражданского сообщества и гражданами.

4. Закон исходит из необходимости безусловного обеспечения прав граждан и организаций в деятельности полиции, установления действенных гарантий законности ее деятельности.

5. Одна из основных идей Закона - повышение требований к сотрудникам полиции, эффективности их деятельности.

6. Закон усиливает антикоррупционную составляющую в работе полиции, в которой важно максимально исключить саму возможность появления фактов мздоимства, взяточничества и других проявлений коррупции.

7. Закон исходит из организационного единства полиции и органов внутренних дел. Полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Это не самостоятельный орган исполнительной власти, каким являются органы внутренних дел, а их главенствующая, основная, но все-таки часть. Руководители органов внутренних дел несут всю полноту ответственности за надлежащее выполнение полицией возложенных на нее задач (ч. 1, 3 и 4 ст. 4).

8. В организационном плане полиция представляет собой совокупность подразделений, организаций и служб МВД России и его территориальных органов. По сравнению с действующей схемой отсутствует деление полиции на виды (криминальную и общественной безопасности).

9. Закон отличает более совершенная юридическая техника, он более удобен в использовании благодаря его комплексности.

В сравнительной таблице приведены отдельные положения Законов "О полиции" и "О милиции", касающиеся вопросов выявления и пресечения налоговых преступлений.

Таблица

Отдельные положения Законов "О полиции" и "О милиции"

Федеральный закон "О полиции"	Закон РФ "О милиции"
Глав - 11. Статей - 56. Страниц - 145 (4,25 п. л.)	Разделов - 8. Статей - 43. Страниц - 74 (2,12 п. л.)
Глава 3. Обязанности и права полиции Статья 12. Обязанности полиции 1. На полицию возлагаются следующие обязанности: 34) направлять материалы в налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов Российской Федерации, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств	Раздел III. Обязанности и права милиции Статья 10. Обязанности милиции Милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана: 34) направлять материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств
Статья 13. Права полиции 10) проводить гласно и негласно оперативно-разыскные мероприятия, производить при осуществлении оперативно-разыскной деятельности изъятие документов, предметов, материалов и сообщений и иные предусмотренные Федеральным законом действия; объявлять розыск и принимать меры к розыску лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении, лиц, пропавших без вести, а также объявлять розыск и принимать меры к розыску похищенных или угнанных транспортных средств и иного похищенного имущества; подлежащего конфискации	Статья 11. Права милиции 16) осуществлять оперативно- разыскную деятельность в соответствии с Федеральным законом
28) участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов Российской Федерации	33) участвовать в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в налоговых проверках по запросам налоговых органов
29) получать в целях предупреждения, выявления и раскрытия преступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации сведения, составляющие налоговую тайну	34) в соответствии с законодательством Российской Федерации получать сведения, составляющие налоговую тайну

Как видно из приведенных норм, новых и расширительных толкований в Законе "О полиции" нет. Между тем показатели работы органов внутренних дел по линии налоговых преступлений значительно сократились. На данную ситуацию повлияли несколько факторов:

- декриминализация налоговых преступлений (повышение в разы пороговых значений крупного и особо крупного размера уклонения от уплаты налогов и (или) сборов);

- реформирование подразделений по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями органов внутренних дел;

- передача подследственности уголовных дел, предусмотренных ст. ст. 198 - 199.2 Уголовного кодекса РФ, из органов внутренних дел в Следственный комитет Российской Федерации.

В то же время, как отмечалось на заседании расширенной коллегии ФНС России, задолженность по налогам в РФ в 2010 г. снизилась на 100 млрд руб., или на 7%, и на 1 января 2011 г. составила около 1,3 трлн руб. При этом по итогам 2010 г. в консолидированный бюджет РФ поступило 7,7 трлн руб. административных доходов, что на 22% больше, чем в 2009 г. В федеральный бюджет поступило 3,2 трлн руб. (+ 28%), в консолидированные бюджеты субъектов РФ - 4,5 трлн руб. (+ 19%).

По мнению аналитиков, поступления налогов практически достигли уровня докризисного 2008 г. Так, ФНС России перевыполнила план по налоговым сборам в федеральный бюджет на 5%, или на 150 млрд руб., в региональные бюджеты - на 11%, или на 420 млрд руб. Сумма взысканных платежей по результатам выездных налоговых проверок по сравнению с 2009 г. возросла на 7% и составила более 112 млрд руб.

Количество дел, рассмотренных в судах по инициативе налогоплательщиков, снизилось на 13%. При этом количество дел, рассмотренных в пользу налоговых органов, возросло на 12%.

Таким образом, можно говорить в целом о снижении правоохранительного воздействия на сферу налоговых правоотношений и превалирования в данной области контрольного и чисто фискального интереса государства.

И Закон "О полиции" вполне укладывается в рамки данной концепции, т.к. не наделяет сотрудников полиции дополнительными полномочиями и не налагает дополнительных обязанностей на граждан и организации в указанной области.

И.Н.Соловьев

Д. ю. н.,

профессор,

заместитель начальника

Правового департамента МВД России,

заслуженный юрист РФ

Подписано в печать

22.03.2011

Проект № 568897-5

в третьем чтении