Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Том 2 (2006)

практикой. Сторона вправе всегда требовать пересмотра договора. Ссылка на изменение обстоятельств должна иметь место тогда, когда стороны не договорились.

Делегация Великобритании дала следующее толкование статьи. Доктрина не дает права автоматически прекратить договор. Сторона, подвергшаяся особенно негативным последствиям изменения обстоятельств, должна прежде всего предложить другим сторонам освободить ее от обязательств. И только в том случае, если иные стороны откажутся удовлетворить это предложение, доктрина может быть применена. Эти моменты имеют существенное значение для толкования принятой статьи. Советская делегация согласилась с мнением, высказанным британской делегацией. Статья в целом была принята путем консенсуса.

При подготовке проекта конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права вновь развернулась дискуссия. Комиссия признала, что соответствующая статья (ст. 62) Венской конвенции 1969 г. является одной из важнейших, поскольку в ней установлен деликатный баланс между уважением обязательной силы договоров

ипотребностью прекратить или выйти из договоров, которые стали неприменимыми в результате коренного изменения обстоятельств *(767).

Возник вопрос, распространяется ли положение о нарушении обязательств на организации в той же мере, как и на государства. Отмечалось, что в случае нарушения обязательства государством виновно в этом только оно само. Несколько иное положение с организацией. Изменение может произойти внутри ее, а не вне ее. В результате ответственность за это должны нести соответствующие государства-члены. Обязательство осуществить платежи принимается организацией. Если соответствующий орган организации откажется от этого, то стороной, нарушившей обязательство, является сама организация. Иное дело, если несколько государств - основных вкладчиков в ее бюджет - выходят из нее. Тогда организация оказывается не в состоянии осуществить свои финансовые обязательства. Ответ на вопрос, в какой мере ответственность организации может быть полностью отличной от ответственности ее членов, является весьма сложным и должен решаться согласно нормам об ответственности организаций.

Особенно активно обсуждался вопрос о применимости пункта относительно договоров об установлении границы. Одни юристы утверждали, что речь должна идти о делимитации любых пространств и потому организации могут быть их участниками. Установление таможенных границ, определение границ территориального моря, континентального шельфа или некоторых границ перемирия могут охватываться понятием "граница". Выражая иную точку зрения, Н.А. Ушаков заявил, что понятие границы должно остаться таким же, что

ив Венской конвенции 1969 г. Эта точка зрения возобладала. Было решено, что соответствующий пункт статьи подразумевает не только договоры об установлении границы на суше, но и касается договоров относительно установления или изменения территории государств. Подробно обсуждался вопрос о некоторых морских разграничениях. Комиссия пришла к выводу, что линии морских разграничений или воздушных пространств могут иметь особый

характер и, вероятно, статья не должна распространяться на некоторые морские разграничения.

Следующим вопросом был вопрос о территории применительно к организациям. Поскольку организация не имеет территории, она не может устанавливать границу для себя. Своим решением организация может определять судьбу территории. В соответствии с Мирным договором с Италией 1947 г. Генеральная Ассамблея ООН определила будущее итальянских колоний. Проведенное Секретариатом ООН исследование показало, что практика не дает ответа на указанный вопрос *(768). Есть возможность определения того, что ООН может взять на себя такую ответственность за урегулирование положения территории, которая позволит ей заключить договоры, устанавливающие линии, определяемые как "границы". Одним из немногих случаев, который можно отнести к установлению границы, являются соглашения ООН с государством, которыми могут определяться и границы подопечной территории.

Несмотря на эти моменты, Комиссия решила установить обычную норму права, согласно которой только государства обладают территорией и только они могут устанавливать границы. Поэтому единственным случаем, в котором применяется обсуждаемая статья, является случай, когда по крайней мере два государства заключают договор о границе, а организация является одной из сторон. В таких случаях организация может выполнять различные функции, вплоть до гарантии границы. В результате было решено, что статья в новой Конвенции будет в предельной мере соответствовать аналогичной статье в Конвенции 1969 г. С учетом этого было предложено одно изменение, в основном редакционного характера *(769).

Cтатья обсуждалась на Венской конференции 1986 г. В основном дискуссия шла по тем же направлениям, что и в Комиссии международного права. Подчеркивая значение доктрины о неизменности обстоятельств, делегаты указывали, что в соответствующей статье Комиссия нашла разумный компромисс. При этом говорилось, что доктрина должна применяться лишь в "гомеопатических дозах" (Аргентина и др.) *(770) и лишь к договорам, устанавливающим границу между по крайней мере двумя государствами, в которых одна или несколько организаций являются сторонами (Индия и др.). На Конференции советская делегация предложила поправку: заменить выражение "если договор устанавливают границу" словами "если государства - участники договора устанавливают на его основе границу" *(771). Поправка не вполне отражала позицию организаций в рассматриваемом вопросе. Она получила поддержку ряда делегаций, но не была принята. Несмотря на это, советская делегация при голосовании за статью заявила, что речь идет о границах государства, которые устанавливаются только государствами. Конференция решила принять статью в предложенном Комиссией виде. Советская делегация еще раз заявила, что в ее понимании статья относится только к границам государств, установленных только ими; международные организации не играют в этом отношении никакой роли *(772). Во всем этом проявилось сдержанное отношение СССР к полномочиям международных организаций.

Статья "Коренное изменение обстоятельств" установила общую норму о

том, что на коренное изменение, которое произошло в отношении обстоятельств, существовавших при заключении договора, и которое не предвиделось участниками, нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него. Исключение составляют случаи, когда наличие таких обстоятельств составляло существенное основание согласия участников на обязательность для них договора. При этом последствия изменения обстоятельств коренным образом изменяют сферу действия обязательств, все еще подлежащих выполнению по договору.

Особо были выделены договоры о границе. В отношении таких договоров нельзя ссылаться на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения договора или выхода из договора между двумя или более государствами и одной или несколькими организациями. При этом на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание для прекращения или выхода из договора, если изменение, на которое ссылается его участник, является результатом нарушения им либо обязательства по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику договора.

Особый пункт статьи посвящен приостановлению договора. Если участник вправе ссылаться на коренное изменение обстоятельств как на основание для прекращения договора или выхода из него, то он вправе также ссылаться на него как на основание для приостановления действия договора.

Как видим, статья ограничила общее действие доктрины rebus sic stantibus. Даже в случае коренных изменений запрещается ссылаться на это как на основание прекращения договора. Следует заметить, что термин "ссылаться" (to invoke) в данном случае представляет собой нечто близкое к требованию. Поскольку обращаться с предложением о прекращении или изменении договора государство может в любом случае.

Обоснованием права ссылаться являются два обстоятельства:

-изменения должны касаться существенных оснований согласия участников на обязательность договора; иными словами, продолжение осуществление договора утрачивает придававшийся ему сторонами смысл; а также

-изменение коренным образом меняет сферу действия обязательств, подлежащих выполнению.

Прежде всего, изменения не должны касаться уничтожения объекта договора, чему посвящена отдельная статья. Изменения должны происходить в условиях, существовавших при заключении договора. Они должны быть действительно коренными. Изменения должны быть такими, которые стороны не предвидели в момент заключения договора. Существование этих условий представляет собой основу согласия сторон заключить договор. Наконец, изменения должны привести к коренному изменению объема обязательств, подлежащих выполнению. Думается, однако, что наличие не только двух сразу, но и одной из названных в перечне причин может быть сочтено достаточным для получения права ссылаться на прекращение договора.

Особое значение имеет пункт, относящийся к договорам о границе. Эта проблема издавна привлекала внимание мыслителей. В. Пенн еще в конце ХVI

в. писал: "...Завоевание, подтвержденное договором и заключением мира, является приемлемым правовым установлением. И несмотря на то, что оно не является изначальным и естественным, а в значительной мере привито искусственно, его следует поддерживать хотя бы потому, что оно обеспечивает надежность более важных правовых понятий, достигнутых путем соглашения"

*(773).

Действительно, в ходе исторического развития границы государств менялись многократно, при этом зачастую при помощи военной силы. Но в конце концов общая система границ устоялась, и изменять ее при помощи силы - значит создавать серьезную угрозу миру. Вопрос этот настолько принципиален, что нашел отражение в одном из основных принципов международного права - принципе нерушимости границ. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничестве в Европе 1975 г. сказано: "Государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга, как и границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы".

В данном случае речь идет о границах европейских государств, поскольку Акт посвящен безопасности в Европе. Однако в преамбуле Декларации принципов подчеркивается, что излагаемые принципы находятся в соответствии с Уставом ООН *(774). Сказанное подтверждается и Декларацией о принципах международного права, принятой ООН в 1970 г. В ней говорится, что "территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения". Одновременно подчеркивается, что сказанное не должно толковаться как нарушающее "любое международное соглашение, заключенное до принятия Устава и имеющее юридическую силу в соответствии с международным правом" *(775).

Таким образом, положение Венских конвенций, ставящее в особое положение договоры о границах, имеет под собой прочное основание в международном праве и отражает закономерности современной международной политики.

Подводя итоги сказанному, следует констатировать существование обычно правовой и конвенционной норм об изменившихся обстоятельствах. Венским конвенциям удалось кодифицировать главное в обычно правовой норме, но не охватить ее целиком. При решении вопроса о юрисдикции в связи с делом о рыболовстве между Исландией и Великобританией, а также Исландией и Германией Международный Суд определил, что ст. 62 Венской конвенции "может во многих отношениях рассматриваться как кодификация существующей обычной нормы, касающейся вопроса о прекращении договорных отношений в связи с изменившимися обстоятельствами" *(776). Как видим, конвенционная статья "может во многих отношениях рассматриваться как кодификация существующей обычной нормы". Но это выражение означает, что конвенционная норма не целиком кодифицировала обычную норму. Заслуживает также внимания положение того же решения о том, что изменения в технике рыболовства не представляют угрозы жизненным интересам Исландии *(777).

Этот момент нашел отражение и в научной литературе. Известный

специалист в области права договоров А.Н. Талалаев признает существование обычной нормы относительно rebus sic stantibus, которая допускает возможность одностороннего отказа от договора при изменении обстоятельств, и конвенционной нормы, исходящей из недопустимости ссылок даже на коренное изменение обстоятельств. "Тем самым еще раз признается первостепенная значимость и императивность принципа неукоснительного соблюдения и выполнения международных договоров..." *(778). Однако четкого ответа на соотношение обычной и конвенционной норм он так и не дал. Некоторые авторы считают, что Венская конвенция кодифицировала обычную норму в ограничительной манере *(779).

Есть и еще одна весьма своеобразная точка зрения по рассматриваемому вопросу. М.А. Королев считает, что после вступления в силу Венской конвенции в международном праве одновременно существуют две нормы относительно коренного изменения обстоятельств: одна конвенционная, другая - обычно правовая. При этом у них противоположная направленность. Одна в принципе разрешает, а вторая запрещает прекращение договора при изменении обстоятельств *(780).

Таким образом, отказ Комиссии международного права от использования термина rebus sic stantibus, поддержанный Венскими конференциями, свидетельствует, что соответствующая статья не полностью охватывает все аспекты доктрины. Это нашло отражение и в практике Международного Суда, который, как уже говорилось, счел, что конвенционная статья "во многих отношениях может рассматриваться как кодификация существующего обычного права по вопросу о прекращении договорных отношений в случае изменения обстоятельств". За пределами конвенционной нормы остались важные обычные нормы, регулирующие отказ от договора, в случае если его осуществление в изменившихся обстоятельствах угрожает жизненно важным интересам участника. При этом особое значение имеют интересы безопасности. Учитывая этот момент, необходимо в такие договоры включать соответствующие положения.

Глава 10. Разрыв дипломатических или консульских отношений

В практике государств не раз возникал вопрос о влиянии разрыва дипломатических и консульских отношений на договоры участников. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. содержит ст. 45, специально касающуюся прав и обязанностей сторон в случае разрыва дипломатических отношений. В доктрине широко распространено мнение, что разрыв дипломатических отношений сам по себе не влияет на договорные отношения соответствующих государств *(781).

Большинство юристов практически не уделяли внимания этому вопросу. В тех же случаях, когда мнение по нему высказывалось, оно было относительно жестким. Договоры, зависящие от дипломатических отношений, прекращались и после их восстановления, поскольку нуждались в пересмотре. Такой подход отражал практику прошлого. В Гарвардском проекте конвенции 1935 г.

говорилось: "Если выполнение договора зависит от поддержания дипломатических отношений между сторонами в нем, то договор приостанавливается между любыми сторонами после разрыва их дипломатических отношений; однако в случае отсутствия соглашения об ином действие договора между такими сторонами будет пересмотрено после установления их дипломатических отношений" *(782). Аналогичной точки зрения придерживался и Макнейр *(783). Соответствующие мнения были проанализированы докладчиком Комиссии международного права Дж. Фицморисом *(784).

Следует заметить, что немало договорных положений могут осуществляться и при прерванных дипломатических отношениях. Этот момент также отмечался Макнейром, который писал, что контакт "на относительно скромном официальном уровне может осуществляться, например, между полицейскими должностными лицами, иммиграционными или постовыми чиновниками и т.п.; возможно, что в таких случаях действие договора может продолжаться на основе de facto" *(785).

Обычно в качестве примера часто приводят влияние разрыва дипломатических и консульских отношений на регламентирующие их договоры. В соответствии с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. установлено, что согласие на установление дипломатических отношений означает согласие на установление консульских отношений. И тут сделана оговорка: "Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой ipso facto разрыва консульских отношений" (ст. 2). Кроме того, при разрыве дипломатических и консульских отношений сторона вправе предоставить защиту своих интересов и интересов своих граждан третьему государству (ст. 45 Венской конвенции о дипломатических сношениях и ст. 27 Венской конвенции о консульских сношениях). Как видим, разрыв дипломатических и консульских отношений сохраняет в силе даже отдельные положения конвенций о них. В результате можно считать, что разрыв дипломатических отношений не влияет на правовые отношения сторон, когда наличие их не является необходимым для выполнения договора.

Следует отметить, что в современных условиях между государствами действует значительное количество договоров, которые могут осуществляться без дипломатических отношений. К их числу относятся, прежде всего, межведомственные соглашения.

Вместе с тем существенное значение имеют и политические условия, характер акта прекращения дипломатических отношений. Приведу следующие случаи. В Совместном коммюнике США и КНР, опубликованном в декабре 1978 г., была объявлена готовность установить взаимные дипломатические отношения. В опубликованном одновременно заявлении администрации США говорилось, что они известят Тайвань о прекращении с ним дипломатических отношений. Несмотря на это, было заявлено, что в течение всего предстоящего 1979 г. договор между США и Тайванем о взаимной безопасности сохранит свою силу. Как видим, несмотря на прекращение дипломатических отношений, военный договор сохранил свою силу в течение определенного периода времени. Кроме того, выступая по телевидению, президент Дж. Картер сообщил,

дипломатических отношений означает, что и в таком случае нельзя говорить об исчезновении средств, необходимых для выполнения договора. Было решено, что любой вопрос о прекращении или приостановлении договора в случае разрыва дипломатических отношений должен решаться в соответствии со статьями о прекращении, денонсации, выходе и приостановлении действия договора. Принятый Комиссией проект статьи должен ограничиваться общим положением о том, что разрыв дипломатических отношений сам по себе не влияет на правовые отношения, установленные договором, оставив иные вопросы на регулирование другими статьями.

На Венской конференции 1968-1969 гг. делегации Италии и Швейцарии предложили дополнить проект статьи словами "за исключением случаев, когда наличие дипломатических отношений необходимо для выполнения договора". Это положение воспроизводило формулировку проекта Комиссии 1964 г., которая была снята с учетом мнений ряда правительств. Поправка была принята Общим комитетом *(789).

Делегация Венгрии предложила включить в статью, наряду с дипломатическими, также консульские отношения. Дело в том, что разрыв дипломатических отношений не всегда означает прекращение также консульских отношений. Немало случаев, когда между государствами установлены консульские отношения без дипломатических. Поправка Венгрии была принята Общим комитетом *(790).

Общий комитет одобрил также поправку Чили о том, что "разрыв или отсутствие дипломатических отношений между двумя и более государствами не препятствует заключению между этими государствами договора. Было, однако, решено, что это положение не относится к разделу "Прекращение или приостановление договора", и его включили в качестве статьи в раздел "Разные положения". На пленарном заседании новая статья была одобрена 88 голосами, "против" голосовало 2, 10 воздержались *(791).

На Венской конференции 1986 г. обе статьи о дипломатических и консульских отношениях (ст. 63 и 74) были дополнены словами о международных организациях, а в остальном остались без изменений. Обе были приняты без голосования *(792).

Статья "Разрыв дипломатических или консульских отношений" предусмотрела, что такой разрыв между государствами - участниками договора, между двумя или более государствами и одной или несколькими организациями не влияет на правовые отношения, установленные между этими государствами договором, за исключением случаев, когда наличие дипломатических или консульских отношений необходимо для выполнения договора (ст. 63).

Из этого видно, что Конференция воспроизвела формулировку Конвенции 1969 г. и не восприняла мнение Комиссии о том, что речь может идти об отношениях государств и организаций. Статья имеет в виду лишь отношения между государствами, несмотря на то, что в договоре участвуют и международные организации. Кроме того, влияние оказывается не на сам договор, а на правовые отношения, установленные договором.

Глава 11. Возникновение новой императивной нормы общего

международного права

Поскольку была установлена недействительность, ничтожность договора, противоречащего императивной норме общего международного права (ст. 53), то, естественно, возникает вопрос о действительности договора, противоречащего вновь возникшей императивной норме. Вопрос имеет особое значение для современности, когда императивные нормы появляются гораздо чаще, чем в прошлом, охватывая все более широкий круг международных отношений.

Поэтому Комиссия международного права предложила особую статью, которая касается договоров, противоречащих вновь возникшей императивной норме. Она как бы дополняет ранее установленную норму о договорах, противоречащих императивной норме. Если возникает новая императивная норма, то она делает недействительными не только будущие договоры, но и уже существующие. При этом договоры становятся недействительными не с самого начала их заключения, а с момента возникновения новой нормы. Императивные нормы, как и иные нормы, не обладают обратной силой и не влияют на действительность договора до их появления.

Заслуживают внимания положения комментария Комиссии к статье, согласно которому принцип делимости договора неприемлем, когда речь идет о заключении договора, противоречащего императивной норме. Однако положение меняется, когда речь идет о договоре, противоречащем вновь возникшей императивной норме. Договор может быть действителен в целом, за исключением тех положений, которые противоречат императивной норме, при условии что эти положения могут быть должным образом отделены от остального договора *(793). Это заключение не вполне отвечает статье, в которой говорится о недействительности договора.

На Венской конференции 1968-1969 гг. статья не вызвала большой дискуссии. Основные вопросы, связанные с императивными нормами, были обстоятельно обсуждены при принятии статьи о договорах, противоречащих существующим императивным нормам. Выступая первым, делегат Финляндии предложил поправку, которая отразила бы мнение дискуссии о делимости договоров *(794). Это предложение было поддержано рядом делегаций (Великобритания, Филиппины, Франция и др.).

Делегация Австралии вновь подняла вопрос о характере императивных норм. Она сочла, что для их утверждения нет необходимости в единогласии, но существенное согласие государств, принадлежащих ко всем основным правовым системам, необходимо.

Отрицательную позицию в отношении обсуждаемой статьи, как и в отношении ст. 50, заняли Франция, Швейцария.

Статья продолжала обсуждаться и на второй сессии Конференции в 1969 г. *(795) Делегация Чили предложила заменить слова "недействителен и прекращается" фразой "может вызвать возражения в интересах его прекращения". С этим предложением не согласились другие латиноамериканские государства. Представитель Эквадора заявил, что поправка Чили является попыткой заменить категорическое утверждение,

принятое Комиссией международного права. В конечном счете статья была одобрена 84 голосами, "против" - 8, воздержались - 16.

При подготовке статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права решила, что соответствующая статья Венской конвенции 1969 г. целиком применима и в данном случае *(796). Венская конференция 1986 г. согласилась с этим мнением и приняла соответствующую статью без голосования *(797).

Статья "Возникновение новой императивной нормы общего международного права (jus cogens)" (ст. 64) установила, что если возникает новая императивная норма, то любой договор, который оказывается в противоречии с этой нормой, становится недействительным и прекращается.

В связи с этим следует отметить, что речь идет об императивной норме общего международного права. Такие нормы создаются согласием представительного большинства государств, представляющих основные правовые системы мира. В принципе, иные императивные нормы могут существовать во взаимоотношениях нескольких государств.

Новая императивная норма не оказывает влияния на все, что было осуществлено на основе прекращенного договора. Исключение составляет случай, когда достигнутое ранее на основе договора положение само по себе противоречит вновь возникшей императивной норме.

Часть 16. Процедура

Комиссия международного права предложила детальный проект статей о недействительности, прекращении и приостановлении действия договоров. Соответствующие статьи содержатся не в конце Конвенции, а в составе ч. V "Недействительность, прекращение и приостановление действия договоров". При этом, если в Конвенции 1969 г. ч. V содержит специальный раздел "Процедура", то в Конвенции 1986 г. статьи о процедуре без особого раздела следуют за статьями о недействительности и прекращении договоров. Это значит, что предусмотренная процедура разрешения споров касается лишь тех из них, которые возникают на основе ч. V "Недействительность, прекращение и приостановление действия договоров". Во всех остальных случаях споры о применении и толковании Конвенций разрешаются на общих основаниях в соответствии с Уставом ООН.

Произвольное использование статей ч. V было способно привести к нестабильности договорных отношений. В таких условиях приобрела особое значение процедура, которая препятствовала бы произволу. Статьи, ее регламентирующие, были признаны членами Комиссии, а также государствами как имеющие первостепенное значение. Это положение подчеркивалось и доктриной международного права *(798).

C учетом различных мнений по этому вопросу среди членов Комиссии, а также высказанных государствами Комиссии удалось сформулировать соответствующие статьи. Они представляют собой компромисс, а также отражают современное состояние международного права.