2.Правовое регулирование в сфере земельных отношений
2.1. Общие положения
Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из следующих компонентов: Земельного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Земельному Кодексу и федеральным законам.
Поскольку объектом гражданско - правового регулирования является не земля, а земельный участок, то и характеристику гражданско - правового регулирования по поводу земельных участков необходимо рассматривать, учитывая этот фактор. Во-первых, земельный участок - это недвижимое имущество, соответственно правовое регулирование осуществляется, в том числе, нормами ГК РФ. Земельные участки относятся к объектам гражданских прав - вещам, которые по сути являются материальными, физически осязаемыми объектами, к тому же имеющие экономическую форму товара. Таким образом, объективное материальное существование в качестве части поверхности земли является основным юридическим свойством земельного участка, и поэтому определяет его в качестве вещи, следовательно, отличает от других объектов гражданских прав. Использование земельного участка невозможно без использования компонентов, его составляющих, таких как лесные и иные растения, водные объекты, почва, и другие компоненты или элементы антропогенного и природного происхождения, которые прочно связаны с землей, то есть сам земельный участок должен рассматриваться в качестве составной либо сложной вещи или как основная вещь с принадлежностями. Земельный участок и объекты недвижимости прочно связаны (принцип единства судьбы земли и прочно связанных с ним объектов). Поскольку земля отнесена к объекту недвижимости, с ней можно совершать действия, как с объектом гражданских прав, т.е. совершать любые сделки, которые или соответствуют, или не противоречат ГК РФ: заключать договоры ренты, дарения, купли - продажи, мены, аренды и др. Хотя указанные сделки и регулируются нормами ГК РФ, но при этом обязательно учитываются положения ЗК РФ, а также обязательно применение в указанных законодательством случаях норм права других отраслей.
2.2. Основные признаки земельного участка как объекта гражданских и иных правоотношений
В гражданском законодательстве, так же как и в земельном, земельные участки также являются объектом земельных отношений. В соответствии со ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей. Согласно ст. 261 ГК РФ земельный участок обозначен как объект права собственности, право собственности также охватывает на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения.
Как указано выше, понятие «земельный участок» было сформулировано с принятием ЗК РФ.
В соответствии со ст. 6 ЗК РФ дано более широкое толкование права собственности, куда входит такое понятие как объект земельных отношений, к которому относятся: земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков. Кроме того, земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Часть 3 ст. 129 ГК РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Все перечисленные виды объекты земельных отношений имеют общий правовой режим, т.к. являются объектами недвижимости, но в то же время могут иметь свою специфику, т.к. земельные участки могут быть разных категорий, иметь разные виды разрешенного использования, а поскольку земля еще является и природным ресурсом, может характеризоваться и индивидуальной определенностью земельного участка. В свою очередь правовой режим определенной категории земельного участка закрепляется также нормами экологического, земельного права, другого права. Правовой режим конкретного земельного участка является областью применения гражданского права.
Земельный участок как объект гражданского правоотношения определяет собой юридическое и техническое закрепление земельного участка за разными субъектами права на различных правовых титулах.
Земельное право, будучи составной частью правовой системы, находится во взаимосвязи и взаимодействии с другими отраслями права. Основополагающую роль играет, конечно, конституционное право, нормы и положения которого определяют основные принципы всех отраслей права, в том числе и земельного.
Основные положения правового регулирования закреплены в гражданском законодательстве. В силу своей специфичности отношения по поводу земельного участка регулируются и другими нормами различных отраслей права. Если смотреть по иерархии складывающихся норм, то можно перечислить, что сначала применяются нормы ГК, где закреплены основные критерии по отношению к земельному участку, как к объекту недвижимого имущества, далее применяются нормы земельного законодательства, в которых также закреплены общие нормы по регулированию земельных отношений. В ЗК РФ много статей, которые имеют отсылочные нормы к другим отраслям права.
Ниже рассмотрим и проследим взаимосвязь различных отраслей права, регулирующих отношения в сфере земельных отношений.
Поскольку в ЗК РФ в состав земель входят различные их категории, то соответственно осуществляется по - разному и их правовое регулирование. Например, отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения регулируется Законом Об обороте земель.
Взаимосвязь с градостроительным законодательством просматривается при определении правового режима использования земель населенных пунктов. Например, ст. 1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ) предусматривает такой документ, как правила землепользования и застройки, являющийся документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты. Градостроительный регламент представляет собой виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны. Этот вид разрешенного использования характерен, для всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В нем указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Статьей 85 ЗК РФ указано, что градостроительный регламент территориальной зоны определяет основной правовой режим земельных участков, т.к. в соответствии с указанной статьей земельные участки в составе земель населенных пунктов относятся к различным территориальным зонам, например, они делятся на жилые, общественно - деловые, производственные, инженерных и транспортных инфраструктур и т.д. Отсюда следует, что и правовой режим их использования совершенно различен и должен учитываться при осуществлении на них различной деятельности. В свою очередь, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства перечислены в ст. 37 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.
Ст. 38 ГрК РФ определены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, которые могут включать в себя:
1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;
5) иные показатели.
Ст. 39 ГрК РФ установлен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. В соответствии с указанной статьей вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования также подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования
Ст. 40 ГрК РФ урегулирован порядок разрешения вопроса при отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, который также подлежит обсуждению и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Правовое регулирование такой категории земель как земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения осуществляется приоритетно ЗК РФ, но в нем много довольно много ссылок на такие подзаконные акты, как постановления Правительства Российской Федерации, акты органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в отношении земель, находящихся в соответствующей собственности (федеральной, субъектов, муниципальной). Для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электроэнергетики, расположенных на землях энергетики, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категорий земель, в состав которых входят эти земельные участки. Порядок установления таких охранных зон определяется Правительством Российской Федерации.
Режим правового регулирования земель лесного фонда установлен ЗК РФ, но также регулируется Лесным Кодексом Российской Федерации (далее - ЛК РФ). Например, в соответствии со ст. 9 право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ. В соответствии со ст. 10 Водного Кодекса Российской Федерации право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством и настоящим Кодексом, а также по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.
Регулирование правоотношений по землям водного фонда, точнее порядок использования и охраны земель водного фонда определяется ЗК РФ и Водным Кодексом Российской Федерации.
Земельное право тесно связано с административным правом, и прежде всего в таких областях, как управление земельными ресурсами и привлечение к административной ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства. Например, ст. 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г., № 195 - ФЗ (АК РФ) предусмотрена административная ответственность за несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, ст. 8.7 предусматривает ответственность за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, ст. 8.8 - за использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению и т. д.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что отношения по поводу земельных участков, в отличие от других объектов недвижимого имущества, регулируется взаимосвязанными нормами права, т.к. представляет собой специфичный объект права, что заложено в самом его определении.
Приоритет правового регулирования имеет ЗК РФ, поскольку именно он определяет субъектов, которым может принадлежать земельный участок на различных правах.
Правовой режим земельного участка зависит от той или иной категории земель. Содержание вещных и обязательственных прав на землю, на которых земельные участки могут быть предоставлены различным субъектам, устанавливается гражданским законодательством. В том случае, если законом не указаны специальные нормы федерального законодательства для использования земли, когда объектом права выступает земельный участок, при правоотношениях применяются нормы ГК РФ. Нормативные правовые акты в этом случае могут устанавливать запреты, определяющие границы законного перехода земельных участков от одних правообладателей к другим.
Учитывая изложенное, следует сделать вывод, что земельно - правовые нормы содержат императивные предписания, которые должны учитываться при регулировании имущественных отношений по поводу земельных участков.
Из анализа правового режима отдельных категорий земель можно сделать вывод, что правовой режим земельного участка носит комплексный межотраслевой характер, который устанавливается земельным, градостроительным, природоресурсным, природоохранным, гражданским и иным законодательством.
2.3. Оборотоспособность земельных участков и ограничение прав на земельные участки
Понятие оборотоспособности земельного участка заключается как в запрете или ограничении при осуществлении права собственности или иных прав на землю правобладателями. Такие запреты или ограничения являются следствием специфичности такого объекта общественных отношений как земля, т.к., во - первых, земля - это ограниченный природоресурсный и экономический ресурс, а во-вторых, такие запреты и ограничения необходимы для защиты государственных и общественных интересов.
Все объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте).
Однако в отношении земельных участков введено специальное правило, в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому только способами, указанными в законе и в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Для земельных участков земельным законодательством введено иное понятие ограниченного в обороте объекта - в соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Ст. 27 ЗК РФ установлена императивная норма закона, которой установлен перечень земельных участков, находящихся в федеральной, государственной, муниципальной собственности, изъятых из оборота.
Ограничения прав от ограничений оборота отличается тем, что права на них ограничены, а в отношении земельных участков, изъятых из оборота, исключены любые действия в виде совершения сделок или передачи в частную собственность. К ограничениям прав относятся:
а) право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут); и обязательственные права (аренда);
б) ограничения, касающиеся полномочий собственников владеть и пользоваться принадлежащим ему имуществом при установлении публичных и частных сервитутов;
в) ограничения в виде запрета иметь на праве собственности земли общей площадью свыше указанного в законе предельного размера (п. 2 ст. 4 Закона Об обороте земель).