1. Изменения в законодательстве в связи с проводимой земельной реформой

1.1. Нормативные правовые акты, положившие начало земельной реформы

Как уже отмечалось выше, в Российской Федерации, начиная с 90 - х годов проводилась земельная реформа. Начало для развития земельного законодательства и земельной реформы в целом положил Закон РСФСР от 23.11.1990 г. , № 374-1 «О земельной реформе», который отменил монополию государства (права государственной собственности) на землю и декларировал многообразие форм собственности. Целью данного закона являлось перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм жизнедеятельности и хозяйствования на земле, формирования новой (многоукладной) экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. 22.11.1990 г. за № 348-1 был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», в нем было предусмотрено создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Они стали создаваться путем выделения колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имущественным паем, могли выделяться земельные участки гражданину, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство, в пользование, в том числе аренду, пожизненное наследуемое владение или собственность. Законом РСФСР от 24.12.1990 г. № N443-1 «О собственности в РСФСР», был введен правовой режим всех форм и видов права собственности, установлено право передавать земельные участки в собственность граждан.

27.12.1991 г. за № 323 был принят Указ Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы». Указ разрешил продажу (передачу в собственность) колхозниками и работниками совхозов своих земельных долей в следующих случаях:

- при выходе на пенсию (по старости или инвалидности);

- при переселении в другую местность;

- при передаче в собственность по наследованию;

- при внесении вырученных средств в местную перерабатывающую промышленность.

Колхозники, работники совхозов были наделены правом продавать свои участки другим работникам совхозов или колхозникам, либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз.

Из перечисленных положений Указа исходило и постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.1991 г., № 86, «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Колхозам и совхозам предписывалось перерегистрироваться в новые формы хозяйствования в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», т.е. в акционерные общества, товарищества, кооперативы и др.

Законодательными актами Верховного Совета Российской Федерации регулировалась и в настоящее время регулируется плата за землю (Закон «О плате за землю» от 11.10.1991 г., № 1738-1), был принят Закон «О залоге земли» от 29.05.1992 г., № 2872-1.

Указом Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы» от 27.10.1993 г., № 1767 было установлено, что земля является имуществом, недвижимостью; совершение сделок с земельными участками стало регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранного и иного специального законодательства.

24.12.1993 г. Президент Российской Федерации принял Указ № 2287 «О приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Этим Указом была отменена часть ЗК РСФСР, ряд статей Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Закон об аграрной реформе.

Особое место в этой связи занимает принятие Земельного Кодекса РСФСР 25.04.1991, № 1103-1 (далее ЗК РСФСР), а также принятие в 1994 году первой части Гражданского Кодекса (далее - ГК РФ) от 30.11.1994, № 51-ФЗ, который имел большое значение в сфере регулирования не только гражданских, но и земельных отношений.

Поскольку было положено начало приватизации государственных и муниципальных предприятий, продолжалась и приватизация земель, находившаяся под объектами недвижимости, принадлежащих таким предприятиям. В Указе Президента Российской Федерации «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.» от 22.07.1994 г., № 1535 содержались два раздела «4» и «4.10», специально посвященные приватизации этих земель, их купле-продаже при приватизации предприятий. В сферу сделок с землей теперь были включены государственные органы.

Очень важное значение имел и Указ Президента Российской Федерации «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 07.03. 1996 г., № 337. Он расширил земельную реформу. Указом были предусмотрены важные меры по закреплению прав граждан на земельные участки и доли и на свободное распоряжение ими в самых различных формах для развития сельскохозяйственного производства, свободного выхода для организаций фермерских хозяйств; перестали ограничиваться размеры приусадебных участков; было предоставлено право на получение земли специалистам сельского хозяйства; также было предусмотрено право местных органов власти выкупа у крестьян земельных долей для перепродажи их другим лицам, желающим вести сельскохозяйственное производство, и т. д.

Федеральный закон «О государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997, № 122-ФЗ (далее - Закон о регистрации) в огромной мере способствовал упорядочению правового регулирования процесса закрепления земли в частную собственность граждан и юридических лиц. Таким образом, с 1990 года началось реформирование земельных отношений и переход от закрепления исключительного права собственности государства на землю к ее перераспределению, передаче в негосударственные формы собственности.

1.2. Новеллы земельного права, связанные с введением Земельного Кодекса Российской Федерации

Реформирование земельных отношений привело к принятию ЗК РФ и других законодательных актов, которые можно рассматривать как источники земельного права. До принятия ЗК РФ земельные отношения регулировались в основном Указами Президента Российской Федерации.

ЗК РФ представляет собой кодифицированный нормативно - правовой акт, привнесший много новелл и определенных понятий в складывающиеся на момент его принятия и вступления отношений. Его принятие было вызвано назревшей необходимостью, т.к. ЗК РСФСР, действовавший до принятия ЗК РФ уже не отражал объективные экономические отношения в сфере земельных отношений, большинство статей утратили силу. Отдельно стоит отметить, что до принятия ЗК РФ был принят Федеральный закон от 02.01.2000 г. N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее - Закон о кадастре»), которым было достаточно подробно регламентировано ведение государственного земельного кадастра, т.е. учета земельных участков. Целью Закона о кадастре было создание единого государственного реестр земель.

С принятием ЗК РФ были введены основные принципы земельного законодательства, которые должны содержаться и в изданных и в издаваемых в соответствии с ним иных актах земельного законодательства, т. е. основным источником был признан ЗК РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Проанализируем нововведения ЗК РФ (в редакции 2001 года):

Хотелось бы перечислить основные принципы земельного законодательства, которые указаны в ст. 1 ЗК РФ и которыми являются:

- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека;

- приоритет охраны земли, т.к. земля является важнейшим компонентом окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;

- приоритет охраны жизни и здоровья человека;

- участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю;

- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, т. е. все прочно связанные с земельными участками объекты должны следовать судьбе земельных участков;

- приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;

- платность использования земли;

- деление земель по целевому назначению на категории;

- разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

- дифференцированный подход к установлению правового режима земель;

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан;

ЗК РФ были перечислены отношения, регулируемые земельным законодательством, указывает перечень участников земельных отношений, к которым относятся: граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, введены понятия «собственники земельных участков», «землепользователи», «землевладельцы», «арендаторы земельных участков» «обладатели сервитута» (ст. 5 ЗК РФ), дан перечень объектов земельных отношений (ст. 6 ЗК РФ).

В новом ЗК РФ был перечислен состав земель Российской Федерации, которые разделены на категории по целевому назначению (ст. 7 ЗК РФ):

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли поселений;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Ст. 8 ЗК РФ был определен порядок отнесения к категориям и порядок переведения из одной категории в другую.

Также были разделены полномочия всех уровней власти: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области земельных отношений (ст. ст. 9, 10, 11 ЗК РФ).

Кроме того, в ЗК РФ отдельная глава IY была посвящена таким правам как постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками.

Возникновение прав на землю также было упорядочено главой Y, а также предусмотрена государственная регистрация прав на землю в соответствии с Законом о регистрации.

Ст. 27 ЗК РФ введено понятие «ограничение оборотоспособности земельных участков». Согласно ч. 4 ЗК РФ указанной статьи к землям, изъятым из оборота, были отнесены:

- в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в п. 4 статьи 27 ЗК РФ;

- в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

- занятые находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда;

- занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко - культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

- предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ;

- не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ в границах закрытых административно - территориальных образований;

- предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров;

- предоставленные для нужд связи;

- занятые объектами космической инфраструктуры;

- расположенные под объектами гидротехнических сооружений;

- предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;

- загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.

Согласно ч. 5 ЗК РФ данной статьи оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24.07.2002, № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Об обороте земель).

Ст. ст. 28 -34 ЗК РФ были посвящены приобретению прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, порядку их приобретения гражданам и юридическим лицам для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Ст. 35 ЗК РФ был предусмотрен порядок перехода права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, а ст. 36 порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения.

Ст. 37 ЗК РФ указала на особенности купли-продажи земельных участков. Одной из новелл данной статьи являлось, что объектом купли - продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет.

Также был установлен порядок приобретения земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах) (ст. 38 ЗК РФ).

Ст. 39 ЗК РФ был предусмотрен порядок сохранения права на земельный участок лиц, не являющихся собственниками земельного участка, при разрушении здания, строения, сооружения, что также является новеллой по отношению к предыдущему ЗК РСФСР.

ЗК РФ были введены основания прекращения права собственности на земельный участок (ст. 44 ЗК РФ), в том числе основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 45 ЗК РФ), основания прекращения аренды земельного участка (ст. 46 ЗК РФ), основания прекращения права безвозмездного срочного пользования земельным участком (ст. 47 ЗК РФ), основания прекращения сервитута (ст. 48 ЗК РФ), изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ), конфискация земельного участка (ст. 50 ЗК РФ), реквизиция земельного участка (ст. 51 ЗК РФ), условия и порядок отчуждения земельного участка (ст. 52 ЗК РФ), условия и порядок отказа лица от права на земельный участок (ст. 53 ЗК РФ), условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка (ст. 54 ЗК РФ), условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 55 ЗК РФ).

Ст. 56 ЗК РФ было введено понятие «ограничения прав на землю», перечень возможных ограничений, порядок установления этих ограничений.

В ЗК РФ появилось основание для признания прав на землю, которым стало судебное решение, являющееся юридическим основанием при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей в порядке, установленном Законом о регистрации ст. 59 ЗК РФ).

ЗК РФ были установлены случаи, когда нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению и приведен перечень путем пресечения действий, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения (ст. 60 ЗК РФ).

Ст. 63 ЗК РФ были установлены гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

С. 64 ЗК РФ предусмотрено рассмотрение земельных споров в судебном порядке.

В соответствии со ст. 65 ЗК формами платы за использование земли были установлены земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Для целей налогообложения была предусмотрена кадастровая стоимость земельного участка.

Ст. 67 ЗК РФ были предусмотрены задачи мониторинга, которые отсутствовали в ЗК РСФСР.

Государственный земельный контроль был разделен на государственный, муниципальный, общественный и производственный земельный контроль, а также указаны органы, осуществляющие данные виды контроля (ст. ст. 71-73 ЗК РФ).

Главой XIII ЗК РФ предусмотрена ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель, в том числе: административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения, дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения, возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями.

В отличие от ЗК РСФСР в указанном ЗК РФ категории земель, как отмечалось выше, были определены ст. 7 ЗК РФ, их понятия более конкретизированы и уточнены. Было дано определение земель сельскохозяйственного назначения (ст. ст. 77 ЗК РФ). Были систематизированы понятия использования и особенности использования таких земель (ст. ст. 78- 79 ЗК РФ), введено понятие фонда перераспределения земель (ст. 80 ЗК РФ).

В отношении каждой категории земель были даны понятия непосредственно в ЗК РФ, это касается земель поселений (ст. 83 ЗК РФ), земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (ст. 87 ЗК РФ), земель особо охраняемых территорий и объектов (ст. ст. 94 - 100 ЗК РФ), земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса (101 - 103 ЗК РФ).

1.3. Порядок введения Земельного Кодекса и переходные положения в связи с его принятием

В связи с принятием ЗК РФ нельзя не отметить Федеральный закон «О введении в действие Земельного Кодекса» от 25.10.2001 г., № 137 - ФЗ (далее - О введении в действие), который установил необходимые положения до перехода земельных отношений, установленных предыдущими правовыми актами, в плоскость применения вновь принятых, в том числе ЗК РФ.

Например, ст. 3 указанного закона (в редакции 2001 года) было предусмотрено продажа по правилам, установленными ст. 36 ЗК РФ, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется в порядке. Стоимость таких земельных участков определялась в порядке, установленном п. 2 и 3 ст. 3 Закона О введение в действие.

Ст. 3 были установлены обязанности переоформления земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании юридических лиц, на право аренды или приобретения в собственности в установленном ЗК РФ порядке. Размер арендной платы при этом устанавливается в соответствии с решением Правительства Российской Федерации.

Также было установлено, что при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками должны быть переоформлены на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями ЗК РФ по выбору покупателей зданий, строений, сооружений. Исключение составляли только земельные участки, указанные в п. 1 ст. 20 ЗК РФ.

В то же время не ограничивалось сроком предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, в тех случаях, когда это было установлено земельным законодательством.

В том случае, если земельные участки с расположенными на них жилыми домами, которые граждане Российской Федерации, имели в фактическом пользовании, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6.03.1990 г. N 1305-1 «О собственности в СССР», но которые не были надлежащим образом оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 20 ЗК РФ.

Не допускалось внесения права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. Коммерческие и некоммерческие организации имели право переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том числе право аренды земельных участков, в порядке, установленном федеральными законами

Со дня введения в действие ЗК РФ не допускается приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены. Исключение составляют случаи, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

Со дня введения в действие ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование могут предоставляются только в случаях, установленных п. 1 ст. 20 ЗК РФ.

До введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам, имели равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Свидетельства о праве собственности на землю по форме, которая была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 27.10. 1993 г. N 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», а также государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 17.09.1991 г. N 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей», свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.1992 г. N 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения», признавались действительными и имели равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выданные после введения в действие Закона о регистрации, но до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. N 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, не требовалась.

Такое распоряжение указанными землями должны была осуществляться органами местного самоуправления в пределах их полномочий до разграничения государственной собственности на землю только в тех случаях, если законодательством не предусмотрено иное.

Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю мог быть определен Правительством Российской Федерации.

В фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на день введения в действие ЗК РФ в образованных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27.12.1991 г. N 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» фондах перераспределения земель со дня введения в действие ЗК РФ.

Было регламентировано, что предоставленное землепользователям до введения в действие ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками соответствовало предусмотренному ЗК РФ праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

В случаях, если кадастровая стоимость земли не определена, для целей, указанных в статье 65 ЗК РФ, применялась нормативная цена земли.

Кроме того, ст. 4 Закона О введении в действие признавались утратившими силу нормативные акты, действие которых утратило актуальность.

Таким образом, в настоящей главе было отслежено изменение земельного законодательства, начиная с 1990 года, особое внимание уделено новому ЗК РФ в редакции 2001 года, который является на сегодняшний день основным источником земельного права, регулирующим земельные правоотношения.