Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Сибирская государственная геодезическая академия»
(ФГБОУ ВПО «СГГА»)
Институт геодезии и менеджмента
Кафедра Управления и предпринимательства
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ ПО ДИСЦИПЛИНЕ
ОРГАНИЗАЦИЯ ТУРОПЕРАТОРСКОЙ И ТУРАГЕНТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Новосибирск
СГГА
Тема 1. Регулирование туристской деятельности в России.
Нормативно-правовые акты, регулирующие туристскую деятельность в РФ. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ».
Государственное регулирование в сфере туризма
Соединения факторов туристического спроса и предложения должны осуществляться путем регулирования сферы туризма и путешествий в интересах развития страны в целом или региона.
Регулирование деятельности в туризме в большинстве зарубежных стран происходит при участии государственного и частного секторов. Результаты исследований, проведенных Всемирной туристической организацией (ВТО), показали растущее участие частных структур в процессе развития международного туризма при активной их поддержке со стороны государства.
Россия, несмотря на свой колоссальный туристический потенциал, занимает весьма скромное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится менее 1,5% мирового туристского потока. Среди туристских предприятий РФ – 350 зарубежных компаний или компаний со стопроцентным иностранным капиталом, которые занимаются в основном выездным туризмом.
Объективные и субъективные экономические и политические обстоятельства в последние несколько лет вызвали сокращение въездного потока туристов в Россию. К этому следует добавить нестабильность развития внутреннего туризма. В частности, спрос на санаторно-курортные и туристско-экскурсионные услуги в РФ существует, а предложение этих услуг за последние годы резко сократилось. Современная сеть туристских учреждений (1,4 млн. мест), вместе с санаторно-курортными учреждениями, пансионатами, домами и базами отдыха, в значительной степени нуждается в реконструкции. Уровень цен, сложившийся на рынке внутреннего туризма, настолько высок, что практически не отличается от зарубежного предложения. Это во многом определяет выбор потребителей не в пользу отечественного предложения.
Практически исчезает адресный социальный туризм, осуществляемый в интересах лиц, обладающих низким уровнем доходов. Он предполагает оказание государственной помощи и процветает во многих зарубежных странах. В частности, к числу клиентов социального туризма относятся, например, школьники, молодежь, пенсионеры, инвалиды. По оценкам отечественных экспертов, в РФ потенциальных потребителей социального туризма свыше 80% населения страны.
Социальный туризм – путешествия, другие туристские поездки с целью отдыха, оздоровления, приобщения к природному и культурно-историческому наследию, реализуемые гражданам Российской Федерации по цене социального тура или осуществляемые самостоятельно и субсидируемые из средств, выделяемых государством на социальные нужды.
Социальный тур – минимально необходимый набор туристских услуг, не превышающий базовый стандарт доступности для граждан Российской Федерации.
Базовый стандарт доступности социального тура – совокупность расчетных показателей минимально необходимого набора туристских услуг; устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с нормами настоящего Федерального закона.
Участник социального туризма – турист, являющийся потребителем социального тура; организация социального туризма, общественное объединение, общественное движение как совокупность общественных объединений участников социального туризма, образовательное учреждение по подготовке специалистов для сферы социального туризма, научно-исследовательское учреждение по проблемам социального туризма.
Организация социального туризма – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, формирующие, продвигающие и реализующие на основании лицензии социальные туры при условии, что их реализация составляет в совокупности не менее 70% всех туристских услуг и норма рентабельности при формировании цены социального тура не превышает 10 %.
Появление отмеченных негативных обстоятельств связано в основном с тем, что на современном этапе слабо действуют рыночные рычаги, обеспечивающие дальнейшее развитие туризма. Усиление действий рыночных рычагов связано с необходимостью обеспечения условий для приоритетного развития внутреннего и внешнего туризма с целью возрождения традиционных центров туризма и освоения новых туристских районов. Слабое действие рыночных рычагов и явно недостаточное социальное ориентирование в сфере туризма нуждаются в активном государственном вмешательстве.
Предполагается необходимым государственное регулирование в глобальном порядке осуществлять по двум основным обобщенным направлениям.
Первое направление связано с корректировкой рыночного саморегулирования путем составления планов (прогнозов) и государственных программ с учетом достаточно высокой степени стихийности осуществляемых сейчас соотношений в системах «спрос – предложение» на многие важные виды выпускаемой продукции и оказываемых услуг.
Второе направление обеспечивает осуществление социальных программ и социальное ориентирование рыночной экономики. Рыночное саморегулирование без должного государственного вмешательства приводит: к росту монополизации, ускорению расслоения населения страны на богатых и бедных, сокращению тех отраслей, которые не являются источниками получения моментальной прибыли (наука, культура, искусство, здравоохранение, просвещение и т.д.).
Таким образом, государственное регулирование в сфере туризма может осуществляться путем воздействия на расширение туристического рынка и осуществления соответствующей социальной политики.
Воздействие на расширение туристического рынка требует разработки рыночной стратегии продвижения туристического продукта. Стратегия представляет собой выбор долгосрочной оптимальной модели поведения на туристическом рынке, исходя из его особенностей. При любом стратегическом подходе соответствующие воздействия со стороны государственного и частного секторов обязательны.
Воздействие со стороны государственных органов различных уровней является определяющим в становлении организационно-экономического механизма управления отечественной сферой туризма.
Конкретные задачи, которые могут быть отнесены к государственному регулированию, следующие:
- принятие решений по разработке организационно-экономической и социальной политики в области развития туризма, а также подготовка и принятие плана такого развития;
- создание условий для решения проблем социального, адресного туризма;
- разработка программ развития государственного и частного секторов, с учетом перечисленных только что направлений;
- обеспечение эффективного инвестирования государственного и частного секторов;
- обеспечение постоянного контроля за ходом и направлением развития туризма, учитывая его перспективность, как в экономике, так и в социальной жизни общества.
За частным сектором, как правило, закрепляется создание туристических объектов и служб (гостиниц, турагентств, ресторанов, коммерческих туристических объектов и т.д.).
Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» определил принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ.
Государство, признавая туристическую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики РФ, руководствуется следующими принципами:
1) содействует туристической деятельности и создает благоприятные условия для ее развития;
2) определяет и поддерживает приоритетные направления туристической деятельности;
3) формирует представление о РФ как стране, благоприятной для туризма;
4) осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.
При этом основными целями государственного регулирования туристической деятельности являются:
1) обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;
2) охрана окружающей природной среды;
3) создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
4) развитие туристической индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий;
5) создание новых рабочих мест;
6) увеличение доходов государства и граждан;
7) развитие международных контактов;
8) сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.
Приоритетными направлениями государственного регулирования туристической деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
Определены конкретные направления государственного регулирования туристической деятельности.
Оно осуществляется путем:
- создания нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристической индустрии;
- содействия в продвижении туристического продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
- защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
- стандартизации в туристической индустрии, сертификации туристического продукта;
- установления правил въезда в РФ, выезда из неё и пребывания на её территории с учетом интересов развития туризма;
- прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;
- налогового и таможенного регулирования; представления льготных кредитов, установления налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристической деятельностью на территории РФ и привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом;
- содействия кадровому обеспечению туристической деятельности;
- развития научных исследований в сфере туристической индустрии;
- содействия участию туристов, туроператоров, турагентов и их объединений в международных туристических программах; обеспечения картографической продукцией.
С 01.06.2007г. введен механизм финансового обеспечения туроператорской деятельности. Туроператоры должны иметь банковскую гарантию или страховку от неисполнения обязательств по договору на указанную сумму (табл.).
Таблица 4.1
|
Направление деятельности туроператора |
Дополнительные условия |
Размер финансового обеспечения |
|
Внутренний туризм |
нет |
500 тыс. руб. |
|
Въездной туризм |
нет |
10 млн. руб. |
|
Выездной туризм |
Выручка от реализации турпродукта составляет не более 100 млн. руб. по данным бух. отчетности на конец отчетного года, а также для применяющих УСН |
30 млн. руб. |
|
Выездной туризм |
Выручка от реализации турпродукта составляет не более 300 млн. руб. по данным бух. отчетности на конец отчетного года |
60 млн. руб. |
|
Выездной туризм |
Выручка от реализации турпродукта составляет свыше 300 млн. руб. по данным бух. отчетности на конец отчетного года |
100 млн. руб. |
Если туроператор намерен осуществлять деятельность в сфере выездного туризма, а ранее не занимался им, то размер обеспечения не менее 30 млн. руб. Если туроператор оказывает услуги в нескольких сферах туроператорской деятельности, принимается наибольший размер финансового обеспечения.
С 2007г. создан Единый федеральный реестр туроператоров. Без внесения в него их деятельность считается незаконной.
В России на 1 апреля 2010 года в Едином федеральном государственном реестре зарегистрировано 4230 туроператоров, в том числе операторов внутреннего туризма – 1888, операторов въездного международного туризма – 118, операторов выездного международного туризма – 303.
Количество турагентств в Российской Федерации на начало 2010 года превысило 8 тысяч.
Координацию туристической деятельности в РФ осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики. Ему подведомственно Федеральное агентство по туризму.
Поскольку турист получает комплекс услуг, предоставленных ему в определенном месте, где происходит туристическое мероприятие, деятельность муниципалитетов по поддержке оказания этих услуг может иметь достаточно большое значение, как на местном уровне, так и на региональном (межрегиональном) уровне.
Туруслуги оказываются, как известно, в местах представляющих географическую территорию, которую туристы или рыночный тур, сегмент выбирают с целью путешествия. Такая территория содержит все сооружения, необходимые для пребывания, размещения, питания и организации досуга туристов. Имеется налицо, таким образом, единый рынок туристического предложения, конкурентоспособная рыночная единица.
Распределение муниципальных задач по оказанию туристических услуг могут быть при этом следующими.
На местном уровне:
- планирование местности для турмероприятий, инфраструктурные мероприятия;
- маркетинг (рыночное предложение местности);
- координация работы турфирм;
- информация для туристов, их сопровождение;
- организация досуга туристов;
- организация собраний конгрессов туристов.
На региональном и межрегиональном уровне:
- развитие области, туррегиональное планирование, мероприятия по сохранению природы и культуры;
- анализ рынка, разработка концепции маркетинга;
- меры по осуществлению кооперации и предоставление интересов в объединенных службах, управлениях;
- профессиональные консультации, организация внутреннего маркетинга;
- работа с прессой, с отечественными и иностранными турбюро, транспортными предприятиями, организация услуг предприятиями гостиничного комплекса и питания, туроператорами и посредниками.
Федеральный закон от 24 ноября 1996г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 27.12.2009г. №365-ФЗ), ст.4.
Федеральный закон от 24 ноября 1996г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 27.12.2009г. №365-ФЗ), ст.17.2.
www.russiatourism.ru
Управление туризмом в России: структура и направления
Процесс децентрализации в России привёл к появлению федерального, регионального и местного (муниципального) управления, сравнение которых позволяет выявить не только основные различия в целях, методах и способах деятельности, но и основные направления взаимодействия между ними.
В настоящее время управление туризмом на национальном уровне осуществляет Федеральное агентство по туризму (Ростуризм). В субъектах Федерации имеются свои региональные структуры (например, в Хабаровском крае – это Управление по туризму). На местном уровне (в городах и райцентрах) могут быть созданы свои органы (комитеты, отделы и т.д.).
Методы государственного регулирования по уровням управления распределяются следующим образом:
а) на федеральном уровне решаются вопросы собственности (владение, распоряжение, пользование), федерального налогообложения, сертификации услуг, разработок экологических норм и контроля за их соблюдением, таможенных пошлин, иностранных капиталовложений и т. д.
б) на региональном уровне преимущественно решаются вопросы местного налогообложения и платежей в бюджеты всех уровней (ниже федерального), финансирования инфраструктуры (транспорт, связь), разработки программ развития туризма и предоставления льгот пользователям рекреационных ресурсов.
в) на местном уровне решаются вопросы местного налогообложения, финансирования инфраструктуры (тепловодоснабжение, местный транспорт, бытовое обслуживание, торговля и общественное питание), рекомендательного регулирования ценовой политики и коммерческого кредитования туристских учреждений, субсидирования туристских учреждений из местных бюджетов или иных источников внебюджетного характера, разработки местных программ развития туризма и освоения рекреационных ресурсов.
Следует отметить различия в политике развития туризма на федеральном и региональном уровнях, которые состоят:
· во-первых, в целях: если на федеральном уровне туризм – это способ достижения активного платежного баланса, то на региональном – это средство, способствующее региональному развитию;
· во-вторых, в способе деятельности, так как на федеральном уровне указания и директивы издаются и распространяются, а на региональном – воплощаются (помимо исполнения своих директив).
Тем не менее, взаимодействие между федеральными и региональными уровнями управления может осуществляться посредством:
– координации в определении приоритетов развития туризма;
– институционального сотрудничества (на разных уровнях управления; социальные проблемы и пр.);
– предоставления целевых финансовых средств слабо развитым регионам (если они не в состоянии самостоятельно пополнить финансовыми ресурсами свои фонды поддержки развития туризма);
– координации программ, нацеленных на достижение всесторонней поддержки туризма (учет интересов региона, его географической и этнической специфики);
– сотрудничества в законодательной сфере (издание и принятие законов, лоббирование интересов всех участников);
К новшеству в законодательстве относится введение с января 2007 года механизма финансовых гарантий взамен лицензирования туристской деятельности. Соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».
В качестве финансовой гарантии применяется банковская гарантия или страхование гражданской ответственности. Размер фингарантии составляет: для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма – 10 млн. рублей; для туроператоров, по внутреннему туризму – 1 млн. рублей.
Управление региональным туризмом: органы и функции
Для России региональный подход имеет исключительно важное значение в силу огромной территории и колоссальных природных, социальных и экономических различий на ее территории. Вместе с тем регионы России практически не заметны на мировом туристском рынке как продавцы – бо́льшая часть доходов от въездного туризма в Россию идет к московским или зарубежным компаниям. Преодолеть эту неблагоприятную ситуацию можно только путём эффективного управления туризмом: в России нет регионов, неперспективных для его развития, – есть разное отношение органов управления к данной сфере.
Управление региональным туризмом объединяет систему мероприятий классического менеджмента со специфическими функциями, которые свойственны туризму (сохранение биоразнообразия территории, обеспечение ее устойчивого развития, управление взаимоотношениями с местным населением).
Управление региональным туризмом осуществляется посредством функций и инструментов реализации (табл.), которые в совокупности и составляют деятельность региональных органов власти в сфере туризма.
Управление региональным туризмом
|
Функция |
Инструменты реализации |
|
1. Общая организация и правовая регламентация туристской деятельности |
Введение единых понятий, определений; разработка процедуры заключения сделок, договоров, получения виз; порядок прохождения границы и провоза товара |
|
2. Планирование развития туризма |
Разработка общих стратегий и концепций развития туризма; регулирование пространственного размещения объектов туризма; планирование развития инфраструктуры |
|
3. Регулирование отдельных видов деятельности |
Лицензирование, стандартизация, сертификация, финансовые гарантии |
|
4. Обеспечение безопасности туризма |
Стандартизация; сертификация; издание памяток туриста; страхование |
|
5. Кадровое обеспечение туризма |
Создание стандартных государственных программ для системы непрерывной подготовки кадров в сфере туризма; содействие организациям в повышении квалификации работников туристских предприятий |
|
6. Обеспечение научных исследования туризма |
Маркетинговые исследования туризма; создание региональных центров изучения туризма; информационное обеспечение туристских предприятий |
|
7. Поддержка туристских предприятий региона |
Лоббирование интересов регионального туристского комплекса на федеральном уровне; активизация межрегиональных и международных связей; создание представительств и филиалов за границей; заключение международных договоров; реклама регионального турпродукта |
|
8. Обеспечения охраны окружающей среды и исторических памятников |
Создание правил, законов, условий экономического стимулирования по охране и восстановлению природных ресурсов, реставрации исторических памятников; распределение туристской ренты; финансирование учреждений культуры |
|
9. Создания благоприятного имиджа региона |
Маркетинг, реклама, информационно-аналитическая пропаганда (издание карт, видеофильмов и пр ), налогообложение, инвестирование |
|
10. Контроль и надзор |
Текущий контроль, аудит; мониторинг регионального турпродукта |
Огромные различия в экономических, природно-географических, социально-демографических, политических и других условиях в многочисленных регионах России исключает унифицированный подход к управлению туризмом, требуют проведения гибкой региональной политики, с учетом особенностей каждого региона.
Региональная политика развития туризма представляет собой комплекс мер регулирования, осуществляемых государственными и общественными и, прежде всего, региональными и местными органами управления, направленных на улучшение социально-экономических условий жизни населения.
Проведение политики регионального туризма должно учитывать наличие проблем социального взаимодействия, вызванных контактами между туристами и местным населением. Задача региональных органов управления состоит в формировании позитивного отношения со стороны местных жителей.
Развитие туризма в регионах идет не равномерно не вследствие его слабого потенциала или его отсутствия, а во многом в силу действующих субъективных факторов – наличия или отсутствия заинтересованности местной администрации, должной степени активности туристских фирм, сложности их взаимоотношений с управляющими органами. Единичному субъекту в нынешних условиях невыгодно, да и невозможно, создать автономную инфраструктуру по причине нехватки собственных средств на производство услуг современного уровня, на которые претендует клиент. Для этого необходимы совместные усилия, в том числе и органов местного управления как аккумулятора средств на данные цели, а также поиск эффективных форм взаимодействия региональных органов управления и субъектов хозяйствования.
Взаимодействие регионального и местного уровней, проявляемое по линии региональных органов управления и туристских предприятий, может быть реализовано посредством различных механизмов государственного регулирования, которые отличаются степенью эффективности воздействия, что обусловлено их направленностью и целями. Исходя из этого управление туризмом в регионе целесообразно осуществлять в соответствии:
а) с региональной экономической концепцией, которая предполагает косвенное воздействие на туризм как на один из секторов экономики региона, учитывая при этом все отрасли экономики (промышленность, торговлю, сельское хозяйство, транспорт и пр.);
б) региональной туристской политикой (в масштабах регионального управления), которая направлена исключительно на комплексное развитие туризма во всех его проявлениях;
в) со специальной политикой развития эффективных экономических отношений органов управления и рынка туристских услуг в регионе – продукта взаимодействия этих воздействий, реализованного в комплексной программе (общегосударственной или региональной, в зависимости от значимости ресурсного потенциала территории); целью комплексной программы должно стать достижение экономических, социальных, демографических и других необходимых субъектам региона результатов, на основе развития туристского рынка.
Одной из эффективных форм взаимодействия является, в частности, возможность ведения предпринимательской деятельности, при которой туристские ресурсы используются непосредственно или косвенным образом. При этом вполне справедливым является введение прогрессивной платы за использование туристских ресурсов, имеющих историческую и архитектурную ценность, а также за коммерческую деятельность на территории архитектурных ансамблей и исторических мест.
В этой связи особенно актуальным представляется применение туристской ренты как дохода, создаваемого туристскими предприятиями от использования туристских ресурсов. В современных условиях, когда ресурсы, составляющие региональный турпродукт истощены, туристская рента может быть направлена исключительно на развитие регионального туризма.
В том случае, если деятельность предприятия тем или иным образом наносит ущерб исторически ценным объектам, то необходимо предусмотреть штрафные санкции, достаточные для его возмещения. Наряду с этим следует разработать систему льгот для предприятий, которые способствуют сохранению природных и исторических памятников, выделяют средства на их сохранение и реконструкцию, в том числе в виде пожертвований и благотворительных взносов.
Аналогичный механизм взаимодействия необходим при использовании природных ресурсов и ведении природоохранной деятельности, основанных на принципах устойчивого развития регионов. К сожалению, органами власти пока еще незаслуженно мало уделяется внимания экологическому законодательству, при грамотном применении которого, можно добиться значительных и регулярных поступлений в бюджет, улучшив тем самым и экологическую обстановку на своей территории.
Таким образом, при управлении туризмом на региональном уровне следует исключить унифицированный подход в вопросах экологии. При разработке стратегии развития туризма необходимо определять разные задачи на разных территориях и прогнозировать территориальную неоднородную концентрацию ресурсов и усилий по сохранению качества окружающей среды. Управление, направленное на мотивацию различных экономических интересов, приведет к повышению уровня экологической культуры в сфере туризма, что, безусловно, самым положительным образом повлияет на экономическое состояние отдельных регионов и страны в целом.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
1. Разграничьте функции и инструменты управления на федеральном и региональном уровнях.
2. Охарактеризуйте структуру управления туризмом в Хабаровском крае.
3. Раскройте механизм финансовых гарантий в туризме.