Часть 1. Государствыенный контроль и надзор: понятие и мезанизмы

1. Контроль и надзор в системе государственного управления

Контроль как функция государственного управления

Понятие «управление» в науке рассматривается как целенаправленное воздействие субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования.

Исследователями выделяется целый ряд признаков, характеризующих управление. Так управление:

- является функцией любой организованной системы, обеспечивающей ее целостность, жизнедеятельность, достижение поставленных задач;

- нацелено на обеспечение взаимодействия элементов системы;

- имеет внутреннюю структуру, элементами которой являются субъект управления и объект управления, содержанием управления является взаимодействие между субъектом и объектом управления, при этом, управляющее воздействие есть исключительное право субъекта управления;

- имеет место, когда есть подчинение объекта субъекту управления, а взаимодействие между субъектом и объектом осуществляется посредством информационных потоков;

- предполагает не только внутрисистемное, но и межсистемное взаимодействие, поскольку существует множество целостных систем различного иерархического уровня, и система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка.

Управление имеет место в любых процессах: технических (управление техникой, машинами), биологических (управление жизнедеятельностью живых организмов); социальных (управление общественными процессами, людьми и организациями).

Под социальным управлением принято понимать воздействие на все или отдельные сферы общественной жизни.

Социальное управление осуществляется в любой общности людей и обеспечивает упорядочивающее воздействие, регулирование их поведения для достижения поставленных целей.

Социальное управление всегда носит властно-волевой характер и включает в себя субъектов управления, объекты управления и совокупность их взаимосвязанных прав и обязанностей.

В науке выделяется несколько видов социального управления: государственное управление, местное управление, общественное управление, коммерческое управление. Однако все исследователи отмечают, что особое место в структуре социального управления занимает государственное управление.

Государственное управление представляет собой целенаправленное организующее и регулирующее воздействие государства на различные сферы общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства.

В широком смысле государственным управлением является деятельность государственных органов всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Однако наиболее часто под государственным управлением понимают деятельность исполнительно-распорядительного характера, осуществляемую органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Государственное управление рассматривается с одной стороны как целостная система, с другой - как непрерывный процесс.

Система государственного управления включает организационные структуры государственного аппарата (государственные органы), государственных служащих, совокупность реализуемых ими функций, используемых методов, средств и ресурсов и т.д.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность органов исполнительной власти по руководству различными сферами деятельности на основе и во исполнение законов.

Специфика государственного управления определяются следующими признаками:

1) государственное управление — это подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение закона. В ходе государственного управления органы исполнительной власти занимаются правотворческой деятельностью - принимают значительное количество нормативных правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов и т.д.), но данные документы являются подзаконными, направлены на исполнение законов и не могут им противоречить;

2) государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность. Исполнительный характер этой деятельности заключается в том, что органы государственного управления обязаны исполнять различные правовые акты (прежде всего законы). Распорядительный характер органов государственного управления заключается в том, что в рамках исполнения законов они дают от имени государства предписания (распоряжения), обязательные для физических и юридических лиц;

3) государственное управление направлено на организацию деятельности юридических и физических лиц, что выражается в разработке механизмов управления, установлении направлений деятельности всех элементов системы, обеспечении контроля и т.д;

4) государственное управление носит непрерывный и циклический характер;

5) государственное управление носит юридически властный характер, который определяется как властностью, присущей управлению вообще, так и тем, что оно реализуется от имени государства.

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных регулирующих воздействий государства.

По содержанию, характеру и объему воздействия функции государственного управления можно разделить на две группы: общие и специфические.

К общим функциям управления относят: сбор и анализ информации, прогнозирование (предвидение социальных изменений на основе объективных данных), планирование (определение направлений, целей управленческой деятельности), организацию (применение конкретных управленческих действий для управления процессами), контроль и регулирование (оценка результативности управленческих воздействий и внесение необходимых корректив).

Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда, заработной платы и др.

Как уже было указано, основными субъектами государственного управления являются государственные органы исполнительной власти.

Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся частью системы органов государственной власти в РФ и учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих"¹.

Специфику органа исполнительной власти определяет то, что он осуществляет задачи и функции государства, выступает от имени государства и наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов. При этом им предоставлено право принятия подзаконных нормативных актов.

В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются все задачи по регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства.

Функции органа исполнительной власти необходимо отличать от функций государственного управления. Они различны, во-первых, по субъекту воздействия: функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции конкретного государственного органа – данным органом; во-вторых, по объему влияния: функции государственного управления оказывают воздействие на всю общественную систему; управленческие функции государственного органа: на отдельные элементы общественной системы; в-третьих - по средствам реализации: функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями, которые предоставлены данному органу.

В систему исполнительной власти входят: Правительство Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; правительства субъектов Российской Федерации; иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации является главой государства и не отнесен ни к одной из ветвей власти. Однако, он имеет значительные полномочия по вопросам, отнесенным к компетенции исполнительной власти, вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и фактически возглавляет властную вертикаль.

Отдельные исследователи также включают в перечень органов исполнительной власти глав муниципальных образований и органы местного самоуправления при реализации ими переданных государственных полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъектов Российской Федерации в основном через создаваемые ими территориальные подразделения.

Говоря об органах государственной власти, необходимо заметить, что в последние годы в рамках проводимой административной реформы произошло значительное изменение структуры федеральных органов исполнительной власти и оптимизация их функций.

Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти была направлена на упразднение функций избыточного государственного регулирования, исключение дублирования функций и полномочий, организационное разделение функций, касающихся регулирования деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом.

По итогам проведенной ревизии выполняемых органами государственной власти функций Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» зафиксированы 4 группы государственных функций:

- функции по принятию нормативных правовых актов;

- функции по контролю и надзору;

- функции по управлению государственным имуществом;

- функции по оказанию государственных услуг.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

На основе принципа разделения функций между органами управления, Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» создана трехуровневая структура федеральных органов власти, позволяющая четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования. В структуру вошли три вида государственных органов: федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство.

Федеральное министерство:

1. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

2. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности;

3. Не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом в установленной сфере деятельности.

4. Осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба:

1. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности;

2. В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

3. Не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство:

1. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

2. В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

3. Не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору.

Таким образом, в настоящее время полномочиями по контролю и надзору в различных сферах деятельности наделены федеральные службы.

Существовавшая до административной реформы система государственных органов характеризовалась сосредоточением у одного органа власти регулирующих, разрешительных, контрольных функций.

В ходе реформирования системы контроля сделана попытка предупредить множественность и несистематичность проверок, унифицировать полномочия контрольно-надзорных органов и процедуры проведения контрольных мероприятий, создать единое правовое поле, регулирующее осуществления контрольно-надзорных функций.

Д

О соотношении понятий «контроль»

и «надзор»

остаточно интересным является вопрос соотношения понятий «контроль» и «надзор». Дискуссия по данном вопросу ведется достаточно давно и свидетельствует о наличии некоторой неопределенности.

Лексический анализ показывает смысловое совпадение данных терминов. Так, в толковом словаре В.И. Даля, под термином «контроль» понимается «учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное место, занимающееся повъркою отчетовъ», а понятие «надзор» раскрывается как «присмотръ, насматривать, наблюдать, наглядывать; надзиратель - смотритель, насмотрщикъ».

Словарь русского языка С.И. Ожегова определяет контроль как проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора и соответственно надзор как наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо.

В законодательстве понятия «государственный контроль» и «государственный надзор» также зачастую используются как синонимы. В частности в федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дается следующее определение:

государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

При этом в теории административного права данные понятия зачастую разводятся.

По мнению Д.Н.Бахраха, контроль включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, предоставляя им возможность осуществлять только надзор. То есть надзор – это ограниченный, суженный контроль².

Д.Н.Бахрах выделяет три типа надзора: судебный, прокурорский, административный. Причем, административный надзор, по его мнению обладает определенными признаками.

Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти.

Во-вторых, основная цель административного надзора — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.

В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.

В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке.

В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.

В-шестых, административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания³.

Таким образом, в административном праве выделяется особый вид государственной управленческой деятельности - административный надзор, осуществляемый специальными государственными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности⁴.

Административный надзор в отдельных отраслях и областях деятельности реализуется большим числом государственных органов, прежде всего федеральными службами и их территориальными подразделениями. Общий надзор за соблюдением законности осуществляет прокуратура Российской Федерации.

П

Прокурорский надзор

рокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность сотрудников прокуратуры, является Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Целью прокурорского надзора является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Сущность прокурорского надзора состоит в выявлении, пресечении, устранении и предупреждению нарушений законов государственными органами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Осуществляя надзор, органы прокуратуры не подменяют органы государственной власти и органы местного управления, не вмешиваются в деятельность поднадзорных субъектов и не вправе оценивать ее целесообразность.

В соответствии со статьей 22 закона «О прокуратуре Российской Федерации», при выполнении возложенных на него функций прокурор вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения учреждений, организаций, органов власти, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок их защиты; принимает меры по предупреждению и пресечению таких нарушений, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона опротестовывает противоречащие закону правовые акты, в том числе локальные акты образовательного учреждения, обращается в судебные органы с требованием о признании таких актов недействительными.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. В соответствии со статьей 17.7. КоАП РФ, невыполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей.

Закон «О прокуратуре Российской Федерации» определяет несколько форм реагирования прокурора на выявленные нарушения законности.

Протест прокурора – акт прокурорского реагирования на противоречащий закону правовой акт исполнительного органа или должностного лица. В протесте прокурор вправе требовать отмены акта либо приведения его в соответствие с законом.

Протест приносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо непосредственно в суд.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста сообщается в письменной форме.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его прокурором.

Представление прокурора – акт прокурорского реагирования, подготавливаемый по результатам прокурорских проверок в случае выявления нарушений законов. Представление преследует цель устранить выявленные нарушения, их причины и способствующие их совершению условия.

Представление вносится в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить выявленное нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором должностным лицам в целях предупреждения правонарушений при наличии данных о готовящихся противоправных деяниях.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении вносится в случае, если в ходе прокурорской проверки выявлены факты, свидетельствующие о наличии в действиях должностных лиц, физических либо юридических лиц признаков состава административного правонарушения.

В течение трех суток с момента вынесения постановления прокурор направляет постановление судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении.

Прокурор должен быть извещен о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по его инициативе.

В ходе производства об административном правонарушении прокурор в праве:

- участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства;

- заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

- приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле;

- совершать иные предусмотренные законом действия.

Если органы прокуратуры наделены полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением законодательства во всех сферах, то органы государственной власти, прежде всего федеральные службы, осуществляют административный надзор по конкретным, строго определенным направлениям деятельности.

М

Общий порядок проведения мероприятий по контролю и надзору

еханизм проведения мероприятий по контролю (надзору), обеспечивающий защиту проверяемых организаций от произвола надзорных органов определен федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Однако необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 1 статьи 1 указанного закона, он регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц при осуществлении ими предпринимательской деятельности.

Фактически, образовательные учреждения являются некоммерческими организациями и не осуществляют предпринимательской деятельности, однако, сложившаяся практика показывает, что надзорные органы руководствуются законом № 294-ФЗ и при проверке образовательных учреждений.

Закон устанавливает порядок организации и проведения проверок юридических лиц органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок.

Кроме того, закон закрепляет права и обязанности, как проверяющих органов, так и проверяемых ими организаций.

Действие закона распространяется на контрольные мероприятия в большинстве сфер хозяйственной деятельности. Однако, особенности организации и проведения проверок при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного контроля, контроля в сфере рекламы, лицензионного контроля, контроля и надзора в сфере труда, и других видов контроля могут устанавливаться другими федеральными законами.

На отдельные виды государственного и муниципального контроля указанный закон не распространяется. Прежде всего, это мероприятия, связанные с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, прокурорского надзора и правосудия, налогового, банковского, валютного, бюджетного надзора, контроля на финансовых рынках и др.

Статья 3 закона № 294-ФЗ определяет основные принципы защиты прав юридических лиц, среди которых:

- презумпция добросовестности, предполагающая, что действия любого юридического лица считаются добросовестными до тех пор, пор пока в его деятельности не выявить и доказать нарушения;

- принцип открытости и доступности нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении контрольных мероприятий, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях контрольных органов. Данный принцип основывается на конституционных нормах, предусматривающих, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально;

- принцип проведения проверок в соответствии с полномочиями контрольного (надзорного) органа, их должностных лиц. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные (надзорные) функции определяются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации и закрепляются в положениях о соответствующих службах. Полномочия органов власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих контрольные функции, определяются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с уставом субъекта Российской Федерации и также закрепляются в положениях. Органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля, определяются уставом муниципального образования;

- принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица несколькими контрольными органами проверок исполнения одних и тех же обязательных требований;

- принцип недопустимости взимания контрольными органами платы за проведение мероприятий по контролю. Деятельность контрольных органов, в том числе деятельность по организации и проведению различных видов проверок финансируется за счет средств соответствующих бюджетов.

Основным механизмом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля является проведение проверок.

В соответствии со статьей 2 закона № 294-ФЗ под проверкой понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Закон выделяет плановые и внеплановые проверки, а в зависимости от места проведения контрольных мероприятий и объекта изучения - документарные и выездные проверки.

Предметом плановой проверки юридического лица является соблюдение им в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых контрольными органами ежегодных планов, в которых в обязательном порядке указывается:

1) наименование юридических лиц, деятельность которых подлежит плановым проверкам;

2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;

3) дата и сроки проведения каждой плановой проверки;

4) наименование контрольного органа.

Ежегодный план проведения плановых проверок утверждается руководителем контрольного органа и доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети «Интернет».

С 2010 года ежегодный сводный план проведения плановых проверок всеми надзорными органами размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет»: http://genproc.gov.ru.

По общему правилу, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, однако, в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок установлена Постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 № 944.

Согласно данному документу органы, осуществляющие государственный пожарный надзор и государственный санитарно-эпидемиологический надзор, наделены правом проводить плановые проверки в образовательных организациях не чаще чем 1 раз в год, а органы, осуществляющие лицензирование образовательной деятельности – не чаще 1 раза в 2 года.

О проведении плановой проверки учреждение должно быть уведомлено не позднее, чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения (приказа) руководителя контрольного органа либо его заместителя о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение учреждением в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан и др.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений;

2) поступление в контрольные органы обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Не могут являться основанием для внеплановой проверки анонимные обращения, то есть обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в контрольный орган.

Не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, являющихся необходимой причиной для проверки.

О проведении внеплановой выездной проверки учреждение должно быть уведомлено контрольным органом не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Как плановые, так и внеплановые проверки могут проводится в документарной либо выездной форме.

Документарная проверка - изучение деятельности по представленным документам без выхода инспектора в учреждение.

В процессе проведения документарной проверки должностными лицами в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, имеющиеся в распоряжении контрольного органа:

акты предыдущих проверок;

материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях;

иные документы о результатах ранее осуществленных контрольных мероприятий.

В случае если изучение имеющихся сведений не позволяют оценить исполнение обязательных требований, орган государственного контроля (надзора) вправе направить в адрес организации мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа о проведении проверки.

В течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса организация обязана направить в контрольный орган указанные в запросе документы в виде копий, заверенных печатью (при ее наличии) и подписью руководителя или иного должностного лица.

Требование нотариального удостоверения копий документов, представляемых в контрольный орган, прямо запрещено федеральным законом № 294-ФЗ.

Выездная проверка проводится по месту нахождения юридического лица (по месту фактического осуществления деятельности).

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в имеющихся в распоряжении надзорного органа документах;

2) оценить соответствие деятельности юридического лица обязательным требованиям без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры к исполнению обязательных требований.

Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами контрольного органа. Далее он обязан ознакомить руководителя учреждения или иное уполномоченное руководителем лицо с распоряжением или приказом о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, сроками и с условиями ее проведения. Заверенные печатью копии распоряжения или приказа должны быть вручены представителю учреждения.

Инспектору, проводящему выездную проверку, должна быть представлена возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом проверки, обеспечен доступ на территорию, в используемые при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения.

П

Защита юридических лиц при проведении государственного контроля и надзора

равовым основанием для проведения проверки в любой форме является приказ (распоряжение) руководителя, заместителя руководителя надзорного органа, в котором указываются:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица, проверка которых проводится;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении. Срок проведения проверки не может превышать двадцать рабочих дней.

При проведении проверки должностные лица надзорного органа не вправе:

1) проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора);

2) осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя учреждения или уполномоченного им представителя;

3) требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

4) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем установленные нормы;

5) распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением предусмотренных законом случаев;

6) превышать установленные сроки проведения проверки;

7) осуществлять выдачу предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.

На должностных лиц, участвующих в проведении мероприятий по контролю закон накладывает следующие обязанности:

1) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений;

2) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы проверяемой организации;

3) проводить проверку только на основании распоряжения (приказа) руководителя, заместителя руководителя надзорного органа о ее проведении в соответствии с ее назначением;

4) проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения (приказа);

5) не препятствовать руководителю учреждения, уполномоченному им представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

6) предоставлять руководителю, иным лицам, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

7) знакомить руководителя учреждения, уполномоченного им представителя с результатами проверки;

8) учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан и организаций;

9) доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании;

10) соблюдать установленные законодательством сроки проведения проверки;

11) не требовать от проверяемой организации документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

12) перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя учреждения, уполномоченного им представителя, ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка.

Руководители учреждения и уполномоченные ими лица при проведении проверки наделены следующими правами:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц надзорных органов, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке.

Итогом проверки является акт, составляемый непосредственно после ее завершения.

Акт составляется в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю учреждения или уполномоченному им представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

Если руководитель учреждения отсутствует, либо отказывается давать расписку об ознакомлении, или об отказе в ознакомлении с актом проверки, акт направляется почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

В случае, если в ходе проверки выявлены нарушения в деятельности учреждения, то проверяющий составляет предписание, в котором указываются нарушения и устанавливаются сроки их устранения.

Если руководитель учреждения не согласен с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо не согласен с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений, то в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора) письменные возражения.

Кроме административного обжалования (руководителю надзорного органа), можно обжаловать предписание и в судебном порядке.

Предписание в зависимости от выдавшего его органа и характера предписанных мероприятий может быть оспорено в арбитражном суде (если затрагивает права и законные интересы учреждения в сфере экономической деятельности) либо районном (городском) суде.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (ГПК РФ) содержат отдельные главы, посвященные рассмотрению дел об обжаловании ненормативных правовых актов.

Так глава 24 АПК РФ «Рассмотрение дел об обжаловании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц» определяет, что производство по указанной категории дел возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.

Учреждение вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными предписания государственного органа если полагает, что оно не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы учреждения в сфере экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности.

Заявление подписывается руководителем учреждения или представителем учреждения, действующим по доверенности, и может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда учреждению стало известно о нарушении прав и законных интересов.

В заявлении должны быть указаны:

- наименование арбитражного суда, в который подается исковое заявление;

- наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт;

- название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;

- права и законные интересы, которые, по мнению учреждения нарушаются оспариваемым актом;

- законы и иные нормативные правовые акты, которым не соответствуют оспариваемый акт;

- требование о признании ненормативного правового акта недействительным;

- перечень прилагаемых документов.

К заявлению необходимо приложить следующие документы:

- текст оспариваемого предписания;

- уведомление о вручении государственному органу, выдавшему предписание, копий заявления и приложенных к нему документов;

- документ, подтверждающий уплату государственной пошлины;

- другие документы, подтверждающие обстоятельства, на которых учреждение основывает свои требования;

- копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица;

- доверенность (в случае, если заявление подписано не руководителем учреждения, а уполномоченным им лицом).

Необходимо обратить внимание, что при подаче заявления необходимо оплатить государственную пошлину, которая в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации составляет 2000 руб. Реквизиты счета, на которые необходимо перечислить указанную сумму, возможно узнать в самом суде, либо на его сайте в сети «Интернет».

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд.

При рассмотрении дела, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт законные интересы учреждения в сфере экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы образовательного учреждения, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным. В противном случае суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Кроме выдачи предписания, в случае выявления нарушений законодательства должностные лица, проводившие проверку, обязаны принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к административной ответственности.

Процедура привлечения к административной ответственности определяется законодательством об административных правонарушениях.