56 . Система органов регулирования финансовых рынков

Финансовый рынок – это сфера проявления экономических отношений между продавцами и покупателями финансовых (денежных) ресурсов и инвестиционных ценностей (то есть инструментов образования финансовых ресурсов), между их стоимостью и потребительной стоимости.

Финансовый рынок состоит из ряда секторов: инвестиционного, кредитного, фондового, страхового, валютного.

Регулирование является важнейшей составляющей финансовых рынков.

Регулирование финансовых рынков в различных странах мира функционирует, как правило, в рамках двух различных моделей.

Первая предполагает регулирование преимущественно государственными органами, и лишь небольшая часть полномочий по надзору, контролю, установлению правил проведения операций передается объединениям профессиональных участников рынка - саморегулирующим организациям (СРО) (например, во Франции).

Вторая подразумевает передачу максимально возможного объема полномочий саморегулирующим организациям. При этом государство сохраняет за собой основные контрольные функции и возможность в любой момент вмешаться в процесс саморегулирования (Великобритания). В преобладающем большинстве стран степень централизации и жесткость регулирования колеблются между этими двумя крайними концепциями. При этом структура государственных органов, регулирующих рынок, зависит от модели рынка, принятой в той или иной стране (банковской, небанковской), степени централизации управления в стране (в странах с федеративным устройством часть полномочий передана территориям, например в США - штатам, в Германии - землям).

Общей тенденцией в мировой практике регулирования финансового рынка является создание самостоятельных ведомств или комиссий по ценным бумагам. Среди более чем 30 стран с развитыми рынками - более 50% имеют самостоятельные ведомства по ценным бумагам, примерно в 15% стран регулирование рынка осуществляется министерствами финансов, в 15% стран существует смешанное управление. В некоторых странах с банковской моделью рынка (Германия, Австрия, Бельгия) основную ответственность за развитие фондового рынка несет центральный банк и орган банковского надзора (в случае его образования). Исключением из общего правила является Швейцария, которая не имеет централизованного государственного органа, осуществляющего регулирование рынка ценных бумаг (эти функции переданы регионам).

Учитывая особый характер деятельности на фондовом рынке, регулирующий орган берет на себя функцию организации отношений на рынке. Во многих случаях это подразумевает жесткую систему допуска организаций или физических лиц к работе на фондовом рынке.

Таким органом является в США Комиссия по ценным бумагам. В соответствии с действующим порядком на нее возложена регистрация проспектов эмиссии, лицензирование деятельности участников рынка, деятельности специализированных регистраторов, осуществляющих ведение реестров акционеров, а также брокерской дилерской, депозитарной, клиринговой и деятельности по организации торговли ценными бумагами. В частности, Комиссия квалифицирует работу на организованном фондовом рынке как исключительный вид деятельности и ограничивает доступ таких организаций как коммерческие банки, промышленные и торговые предприятия лишь возможностью работать через брокерские компании.

Помимо центрального органа в США важнейшую роль в регулировании фондового рынка играют саморегулирующие организации (такие как все биржи, Национальная ассоциация дилеров NASD, Национальная фьючерсная ассоциация NFA и др.). Они состоят из профессиональных участников рынка, которые следят за соблюдением коллегами профессиональной этики, правил и традиций работы на рынке. Их решения не являются обязывающими, но способны значительно ограничить доступ к рынку и даже лишить участника профессиональной квалификации, наличие которой является необходимым требованием Комиссии по ценным бумагам.

Для России характерна в значительной степени Американская модель организации и регулирования финансового рынка, особенно это проявляется на законодательном и организационном уровне. К органам государственного регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации относятся, прежде всего, Федеральная комиссия по ценным бумагам (ФКЦБ), Министерство финансов, Центральный банк, Министерство по антимонопольной политике (МАП), Министерство госимущества (МГИ).

Негосударственное регулирование осуществляется саморегулируемыми организациями. Российской практикой перенята множественная модель саморегулирования, когда может существовать много СРО, привязанных к конкретным рынкам (все фондовые биржи являются в США саморегулируемыми организациями, NASD привязан к NASDAQ и Amex. В России связки ММВБ-НФА, РТС-НАУФОР полностью соответствуют этой модели).

Степень допустимого государственного вмешательства в любой рынок — предмет многовековых споров экономистов. Но финансовые рынки имеют ряд особенностей, ввиду которых государственное регулирование на них не просто нужно, но необходимо для самого существования сектора. Колоссальное неравенство сил агентов, широкие возможности для мошенничества, высокая цена ошибки приводят к тому, большинство участников бы просто отказались от участия в таком рынке без контроля третьей стороны. Регулирование финансовых рынков решает две основные задачи: защита участников рынка и обеспечение финансового благополучия страны. Защита участников рынка — это борьба как с явными финансовыми правонарушениями, так и с действиями, которые формально не являются мошенничеством, но так или иначе связаны с дезинформацией сторон, сокрытием нужных данных, раскрытием конфиденциальных данных, игре на недостаточной юридической грамотности клиента (манипулятивно составленные договора и т. д.). Задача по обеспечению финансового благополучия страны — это, в первую очередь, задача по созданию благоприятного инвестиционного климата, по стимулированию здоровой конкуренции. При правильно организованном регулировании, все участники рынка должны быть ограничены простыми и понятными правилами игры, но сохранять достаточно свободы, чтобы эффективно развивать бизнес. Большинство стран современного мира имеют специальные финансовые регулирующие органы, однако везде есть своя специфика. В некоторых странах правила жёстче, в некоторых — свободнее. Есть регуляторы более престижные и менее престижные. Некоторые брокеры стараются получить лицензии сразу в нескольких странах и наиболее престижные из них (например, лицензии США и Евросоюза) использовать в рекламной деятельности, но при заключении договоров указывать другую лицензию (которая больше “развязывает” брокеру руки). Поэтому даже при работе с обладателем самых престижных лицензий клиентам стоит проверять, что в договоре указана именна та лицензия, которая их изначально привлекла. В следующих разделах мы отдельно обсудим ситуацию в различных странах. 1. Регулирование финансовых рынков в США 1.1 История США — страна с давней историей системы регулирования финансовых рынков. Ранним её прототипом являлся “Закон синего неба” (“Blue Sky law”) принятый в 1911 году в Канзасе, а в 1910-1920 годах почти без изменений повторённый в большинстве других штатов. Закон был направлен против спекулятивных схем, основанных на торговле непроверенными и вымышленными активами — торговле “футами синего неба в штате Канзас”. Современная американская система финансового регулирования берёт начало с 1934 года, когда была создана Комиссия по ценным бумагам и биржам (Securities Exchange Commission, SEC). Целью создания комиссии было восстановление доверия инвесторов к фондовому рынку после Великой депрессии. В те же годы была выработана основная законодательная база, регулирующая рынок: Закон о торговле ценными бумагами (Securities Exchange Act, 1934), Закон о ценных бумагах (Securities Act, 1933), Закон о трастовом соглашении” (the Trust Indenture Act, 1939), Закон об инвестиционных компаниях (the Investment Company Act, 1940), Закон об инвестиционных консультантах (the Investment Advisers Act, 1940), Закон Сарбэйнса-Оксли (the Sarbanes-Oxley Act, 2002).

Члены Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) в 1934 году Ещё один важный “кирпич” в систему американского рыночного регулирования был положен в 1938 году с принятием Закона Мэлони (Maloney Act). Он обязал всех брокеров, не являющихся членами бирж (которых значительно больше, чем членов бирж), организоваться в неправительственную ассоциацию, самостоятельно регулирующую деятельность внебиржевого рынка (Self-Regulatory Organization, SRO). В 1939 году первой SRO  стала Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам (National Association of Securities Dealers, NASD). Именно на её основе в 1971 году образовалась одна из крупнейших современных бирж NASDAQ. SRO можно назвать регуляторами второго уровня: организация упорядочивает деятельность своих членов, но сама подчиняется правилам SEC. В 1970-х годах в стране появились ещё два авторитетных регулирующих органа — Государственная комиссия по торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Committee, CFTC) и SRO под названием Национальная фьючерсная ассоциация (National Futures Association, NFA). В отличие от SEC и NASD, в первую очередь, регулирующими торговлю акциями на фондовых биржах, CFTC и NFA сосредоточились на рынке деривативов и валют. В 2007 году на основе NASD и внутренних регулирующих служб Нью-Йоркской фондовой биржи (NYSE) была образована крупнейшая SRO — Управление по регулированию финансовой индустрии (Financial Industry Regulatory Authority, FInRA). 1.2 Основные регулирующие органы Государственные регуляторы.

• Комиссия по ценным бумагам и биржам (Securities Exchange Commission, SEC, http://sec.gov), создана в 1934 году.

• Государственный комитет по торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Committee, CFTC, http://ctfc.gov), создан в 1974 году.

Саморегулирующиеся организации (SRO).

• Национальная фьючерсная ассоциация (National Futures Association, NFA, http://nfa.futures.org), создана в 1976 году, активно начала работать в 1982 году.

• Управление по регулированию финансовой индустрии (Financial Industry Regulatory Authority, FInRA, http://finra.org), создано в 2007 году.

1.3 Национальные особенности регулирования Американской модели регулирования свойственен консерватизм и довольно осторожное вмешательство в дела рынка. Её законодательный фундамент почти не меняется с 1940 года. Она не слишком глубоко вмешивается в торговые дела, концентрируясь на главном: защите вложений инвестора. SEC имеет официальный девиз «We are investor's advocate» («Мы — защитники инвестора»). Значительная часть регуляторных вопросов оставлена на усмотрение отдельных штатов. Ещё одна важная особенность американской (равно как и всей англосаксонской) системы — строгий водораздел между фондовым рынком и банковским сектором. Вышеперечисленные регулирующие организации сосредоточены именно на фондовом и, отчасти, валютном рынке. Деятельность же коммерческих банков регулируется Федеральной резервной системой, Федеральной корпорацией страхования депозитов, Управлением валютного контролёра и др. Лишь инвестиционные банки регулируются SEC. Многие люди по сей день считают американскую модель примером наиболее разумного подхода к регуляции рынка. С другой стороны, она не смогла предотвратить кризис 2008 года, и некоторые связывают это с плохой координацией работы банковского и инвестиционного секторов. Есть в американской системе и откровенно архаичные элементы, которые мешают развитию рынка. В частности, запрет на торговлю некоторыми разнородными инструментами (например, акциями и опционами) с одного счёта. 1.4 Примеры известных брокеров, лицензированных в США

• Interactive Brokers (http://interactivebrokers.com), лицензия SEC.

• Forex.com (http://forex.com), лицензия NFA.

• Dukascopy Bank (https://www.dukascopy.com), лицензия FInRA.

• FXCM (http://fxcm.com), лицензия CFTC.

2. Регулирование финансовых рынков в Великобритании 2.1 История Несмотря на культурную близость к США, финансовое регулирование в стране развивалось существенно иначе. Английские рынки капитала имеют многовековую историю. До недавнего времени они управлялись комбинацией законов и (в большей степени) обычаев. Государство не занималось здесь специализированной регуляцией. Фондовая биржа в Великобритании всегда рассматривалась как высокопрофессиональный орган, действующий по принципу «мое слово — мой долг». Такой подход считался адекватным до 1970-х годов, когда ряд инвестиционных афёр изменил настроения в обществе. В 1980-х годах в стране были приняты законы, регулирующие финансовый рынок: Закон о финансовой службе (1986), Закон о ценных бумагах компаний, он же закон об инсайдерах (1985), Закон о компаниях (1986), Закон о финансовых услугах (1988). Эти законы, в частности, установили ответственность за раскрытие инсайдерской информации, за сокрытие объективной информации и распространение сведений, способных ввести инвесторов в заблуждение, установили обязанность лицензирования профессиональной деятельности на рынках ценных бумаг. Тогда же была создана основная регулирующая организация — Совет по ценным бумагам и инвестициям (The Securities and Investments Board Ltd, SIB). В конце 1990-х годов она получила особенно широкие полномочия и была переименована в Управление по финансовым услугам (Financial Services Authority, FSA). Комплекс зданий Британского Управления по финансовым услугам (FSA)

В конце 2000-х годов британская система регулирования рынков была интегрирована в общеевропейскую, однако продолжила собственный поиск новых моделей. В 2013 году FSA было упразднено, а его функции распределены между двумя другими организациями: Управлением по пруденциальному регулированию (Prudential Regulation Authority, PRA) и Управлением по финансовому контролю (Financial Conduct Authority, FCA). Одним из мотивов реформы стала неспособность FSA предотвратить недавний финансовый кризис, связанный с избыточным кредитованием. 2.2 Основные регулирующие органы

• Управление по финансовым услугам (Financial Services Authority, FSA,fsa.gov.uk), создано в 1998 на основе реорганизованной SIB, упразднено в 2013 году.

• Управление по пруденциальному регулированию (Prudential Regulation Authority, PRA, bankofengland.co.uk/pra/Pages/default.aspx), создано в 2013 году.

• Управление по финансовому контролю (Financial Conduct Authority, FCA,fca.org.uk), создано в 2013 году.

  2.3 Национальные особенности регулирования Хотя Великобритания долго воздерживалась от создания институтов регулирования фондовых рынков, в итоге она создала даже более жёсткую регулирующую систему, чем США. Работа FSA не ограничивалась только “защитой инвесторов”, она поставила более широкие задачи, связанные с развитием рынка в целом, включая даже такие инициативы как повышение финансовой грамотности населения. Сам факт создания общенационального регулятора подвергался критике сторонниками вековых порядков, но в итоге авторитет FSA оказался высоким. В отличие от американской SEC, FSA было негосударственной организацией, хотя и подотчётной парламенту. Его финансирование осуществлялось за счёт самих компаний, по отношению к которым оно осуществляло регулирование. Но компании охотно шли на эти издержки, ибо наличие лицензии FSA было единодушно признано показателем высокой надёжности. Многие страны, в том числе, за пределами EC, организовали у себя регуляторы по британскому образцу. Некоторые из них (например, Япония) даже без изменений позаимствовали аббревиатуру FSA (хотя и одно из слов в названии было изменено). Общеевропейская система регуляции на основе MiFID (см. следующий раздел) также в значительной степени позаимствовала опыт деятельности FSA. С другой стороны, даже после финансовой интеграции Великобритании в общеевропейскую систему регулирования, страна старается максимально сохранить независимость. Яркий пример тому — расформирование FSA и введение двух новых регуляторов — FCA и PRA. Несмотря влияние, которое оказало FSA на общеевропейскую и мировую систему регуляции рынков, сама Великобритания не удовлетворилась почётной ролью «законодателя мирового порядка». Она, напротив, увидела ошибки в опыте FSA и теперь старается найти более эффективную и свободную систему, где было бы меньше концентрации функций в одном ведомстве и больше координации действий регуляторов с государственной денежной политикой. 2.4 Примеры известных брокеров, лицензированных FSA

• Saxo Bank (http://saxobank.com).

• Forex.com (http://forex.com).

• FXCM (http://fxcm.com).

3. Регулирование финансовых рынков в Евросоюзе 3.1 История и особенности регулирования В отличие от США, финансовое регулирование в Европе — быстро меняющаяся отрасль, где континентальная и англосаксонская системы с трудом ищут точки соприкосновения. В отличие от США и Великобритании, в континентальной Европе инвестиции традиционно осуществлялись в основном не через акции, а через долговые инструменты. Структура финансовых продуктов была проще, финансовые рынки были менее диверсифицированы и носили менее инновационный характер. Важнейшую роль по сей день играют банки как крупные инвесторы в акционерные капиталы хозяйства. Значительная часть предприятий подконтрольна банкам или их группам. Попытки ввести единые правила игры на финансовых рынках Европы предпринимались с 1990-х годов, но реальная унификация законодательства произошла лишь в 2007 году, когда вступила в действие Директива о рынках финансовых инструментов (The Markets in Financial Instruments Directive, MiFID). Эта директива продолжает дополняться. Первая редакция директивы была принята в 2004 году и действовала с 2007 по 2010 год. Вторая редакция, MiFID II, действует с 2010 года. Требования директив распространяются на 27 членов Евросоюза и 3 страны Европейской экономической зоны (Исландия, Норвегия и Лихтенштейн).

Революция MiFID. Обзорный труд, изданный Кембриджем

 

Если американское регулирование касается, в первую очередь, наиболее важных вопросов, касающихся надёжности инвестиций, то европейский подход старается охватить более широкий круг проблем — вплоть до обеспечения финансовой грамотности населения или борьбы с финансированием терроризма. На составление и дополнение MiFID значительное влияние оказал опыт работы британской FSA, а также общие левые настроения континентальной Европы. Эти настроения особенно усилились после недавнего кризиса, который многие сочли результатом “неуправляемого англосаксонского капитализма”. Декларируя такие позитивные цели как повышение конкуренции на рынке, повышение прозрачности сделок и защита клиентов, директива, однако, ознаменовала широкую дополнительную бюрократизацию рынка. Она поставила целью введение регуляции для тех торговых институтов, которые до этого не регулировались, и расширение диапазона инвестиционных услуг и продуктов, требующих авторизации. Брокерам было поставлено в обязанность проведение оценки «адекватности» клиента (опыт, знания, финансовое положение), а также «наилучшее исполнение» (“best execution”) заявки. Брокер, получив заявку клиента, обязан исполнить ее “наилучшим способом” и в течение определенного времени (от 3 до 5 лет) хранить соответствующую информацию. При этом, сами критерии «best execution» в Директиве по сей день отсутствуют, и вопрос их определения вызывает жаркие дискуссии в профессиональном сообществе.

Ещё одна книга о MiFID. Хотели авторы того или нет, но её немецкое название может быть прочитано иностранным читателем весьма неоднозначно

Документ продолжает дополняться, зачастую — в сторону дальнейшего “закручивания гаек”. Например, в 2013 году в него были внесены изменения, ограничивающие спекуляции пищевыми продуктами и товарами, связанными с энергетикой. Планировалось также ужесточение правил выхода на рынок ЕС игроков из третьих стран, которое могло существенно ухудшить положение даже швейцарских банков (так как Швейцария — не член ЕС), но эта инициатива была заблокирована Великобританией и Францией. В недавнее время отношение евроскетиков (в первую очередь, Великобритании) к самой идее единой европейской регуляции становится всё более критическим. Европейские страны имеют слишком разную экономическую историю и интересы, и трудно сказать, выдержит ли опыт унификации проверку временем. Но, как бы то ни было, высокие требования MiFID к финансовым организациям ощущаются, в первую очередь, самими этими организациями. Для рядовых же клиентов наличие у брокера лицензии одной из стран ЕС, подчиняющихся Директиве — хороший признак того, что брокер смог выдержать  непростую проверку своей надёжности и добросовестности. Чтобы проверить, что брокер действительно лицензирован в рамках MiFID, нужно зайти на сайт его непосредственного регулятора и посмотреть на нём список лицензированных компаний. Например, чтобы убедиться, что брокер Exante (http://exante.eu) имеет такую лицензию, надо зайти на сайт Управления по финансовым услугам Мальты (Malta Financial Services Authority, MFSA, mfsa.com.mt), перейти в раздел “licence holders” (http://mfsa.com.mt/pages/licenceholders.aspx) и вбить в форму название компании. Мы увидим список лицензий, которыми обладает данная компания. В частности, лицензию на инвестиционные услуги (http://mfsa.com.mt/pages/licenceholder.aspx?id=3637). 3.2 Основные регулирующие органы   Общеевропейский регулятор.

• Европейское агентство рынка ценных бумаг (European Securities Market Agency, ESMA, esma.europa.eu), создано в 2011 году.

Примеры действующих национальных регуляторов, уполномоченных выдавать общеевропейские лицензии в рамках MiFID.

• Управление по финансовому контролю Великобритании (Financial Conduct Authority, FCA, fca.org.uk)

• Управление по финансовому надзору Швеции (Swedish Financial Supervisory Authority, Swedish FSA, fi.se).

• Управление по финансовым услугам Мальты (Malta Financial Services Authority, MFSA, mfsa.com.mt).

• Федеральное управление финансового надзора Германии (Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht, BaFin, bafin.de).

• Кипрская комиссия по ценным бумагам и биржам (Cyprus Securities and Exchange Commission, CySEC, cysec.gov.cy).