План лекции:

1. Развитие регулирующей роли государства в сфере экономики и социальных отношений. «Новый курс» Рузвельта (1933-1939)

2. Эволюция американской конституции . Законодательство об избирательных и гражданских правах.

3. Централизация государственной власти, как доминирующая тенденция развития американского государства в XX веке.

4. Изменения в госаппарате и политическом режиме на основных этапах современной истории США.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА:

1. Бельсон Я.М. , Ливанцев К.Е. История государства и права США. М., 1982

2. Жидков О.А. Верховный суд США: право и политика. - М., 1985

3. Конституции буржуазных государств. - М., 1982

4. Мишин А.А., Власихин В.Д. Конституция США: политико-правовой комментарий. - М., 1985

5. Мальков В.Л. «Новый курс» в США. М., 1973

6. Чибиряев С.А. Закон Маккарена и борьба за его отмену. М., 1975

1

Для развития США в XX веке наиболее характерно усиление регулирующей роли государства в сфере экономики и социальных отношений. Уже в ходе первой мировой войны были созданы Военно-промышленное и Военно-трудовое управление, Управление военно-трудовой политикой.

Мировой экономический кризис 1929-1933 годов заставил правящие классы еще более усилить вмешательство государства в экономические и социальные отношения. Это выразилось в осуществленной президентом Ф.Рузвельтом программе реформ в области экономики, финансов и трудовых отношений, получивших название "Нового курса" (1933-1939 гг.). Рузвельт, в частности, говорил: "Две трети всей американской промышленности сконцентрировано в нескольких сотнях корпораций и управляется фактически не более чем пятью лицами. Мы видим, что большая часть нашего трудящегося населения не имеет возможности существовать иначе, как милостью этой концентрированной индустриальной машины".

В "Новом курсе" прошли своеобразную проверку политика и практика государственного вмешательства в частноэкономическую жизнь. Для стабилизации денежной системы был запрещен вывоз золота за границу, проведена девальвация доллара, укрупнена банковская система, в результате чего крупнейшие банки страны получили из казны кредиты и субсидии.

«Чрезвычайный закон о банках» 1933 г. наделял правительство США практически неограниченной властью в области финансов и денежного обращения. Этот один из важнейших законов «Нового курса» был принят 16 июня 1933 года через три месяца после вступления Ф.Рузвельта в должность.

"Новый курс" способствовал приспособлению госаппарата страны к политике регулирования экономики и трудовых отношений, к внедрению некоторых элементов планирования. Правительство получило возможность выпускать доллары, не обеспеченные золотом. Обмен бумажных денег на золото был воспрещен. Граждане США должны были сдавать имеющееся золото в банки. Золотое содержание доллара было сокращено почти наполовину. Министерство финансов могло прекращать на время финансовые операции. Это способствовало прекращению паники в банках, связанных со стремлением вкладчиков реализовать свои сбережения.

Оздоровление промышленности возлагалось на специально создаваемое учреждение - Национальную администрацию восстановления промышленности (НИРА). В соответствии с законом о восстановлении национальной экономики от 16 июля 1933 года вся промышленность была разделена на 17 групп, деятельность которых регулировалась, составленными в срочном порядке нормативными актами, так называемыми "кодексами честной конкуренции", определявшими квоты выпускаемой продукции , распределение рынков сбыта, цены, условия кредита, продолжительность рабочего времени, уровень зарплаты и некоторые другие.

Для сельского хозяйства учреждается "Администрация регулирования сельского хозяйства (ААА), которая на основании закона об улучшении положения в сельском хозяйстве от 12 мая 1933 года наделяется правом регулировать цены на продукцию сельского хозяйства и выводить их на уровень 1909-1914 годов путем сокращения посевных площадей и поголовья скота. Уменьшение товарной массы способствовало подъему цен до уровня, обеспечивающего рентабельность средних и даже мелких ферм, и тем самым предотвращало их разорение.

В целях уменьшения безработицы, снижения ее негативных последствий, принимаются экстраординарные меры. Руководство их осуществлением возлагается на "Федеральную администрацию чрезвычайной помощи", замененную вскоре "Администрацией общественных работ". Безработных направляли в создаваемые специально организации ("Трудовые лагеря"), где они занимались строительством и ремонтом дорог, мостов, аэродромов и т.п.

Проведение "Нового курса" потребовало мобилизации значительных денежных ресурсов, которые (это было важнейшим фактором успеха) в распоряжении правительства Рузвельта оказались.

В это время наметился важный сдвиг в развитии трудового и социального законодательства. Ранее оно носило по существу фрагментарный характер и, более того, большинство дел, связанных с отношениями между работником и работодателем рассматривалось судами на основе общих принципов обязательственного права, игнорирующих фактическое неравенство сторон в договоре.

В 1935 году был принят закон Вагнера, ставший важной вехой в развитии трудового законодательства США. Впервые в общефедеральном масштабе легализировалась деятельность профсоюзов. Запрещалось уголовное преследование за создание профсоюзов и участие в легальных забастовках.

Предприниматели обязывались заключать с профсоюзами коллективные договоры и не принимать на работу лиц, не состоящих в профсоюзах, не подписавших коллективный договор (вводился так называемый принцип "закрытого цеха"). Признавалось право на забастовки, если нарушались предписания закона. Для контроля за его выполнением было создано Национальное управление по трудовым отношениям (НУТО). Его руководящий состав назначался президентом с одобрения сената. При обнаружении незаконных действий в трудовой практике Управление оформляло дело для передачи его в суд. Лица, препятствовавшие работе Управления, подлежали по суду наказанию штрафом до 5000 долларов или тюремному заключению до одного года.

Основная цель закона Вагнера была сформулирована в его названии: "Закон об устранении причин трудовых конфликтов". В преамбуле этого акта говорится о необходимости устранить причины, вызывающие забастовки и другие формы борьбы или беспорядков в промышленности.

В 1935 году был принят закон о социальном обеспечении (страховании), ставший первым общефедеральным нормативным актом такого рода. Создавалось Управление по социальному страхованию. Пенсии стали выплачиваться гражданам США, отвечающим определенному цензу оседлости и достигшим 65-летнего возраста, при условии "... если его общий заработок, как это будет установлено управлением, за период с 31 декабря 1936 года и по достижении им возраста 65 лет не превысит 3000 долларов". Выплачиваемая ему ежемесячно пенсия равнялась 1/2 от суммы его заработка. Для формирования пенсионного фонда в дополнение к другим налогам устанавливался новый ежегодный налог на индивидуальные доходы работающих по найму. В 1938 году принимается закон о справедливом найме рабочей силы, фиксировавший максимальную продолжительность рабочего времени для некоторых групп трудящихся и минимум зарплаты.

В итоге "Новый курс", являвшийся прямым массированным вторжением государства со значительными элементами регулирования в сферу социально-экономических отношений способствовал смягчению проявлений кризиса.

При Рузвельте президент США приобрел такие полномочия в области регулирования экономики, которые были привилегией конгресса и даже законодательных собраний штатов. Вторая мировая война работала на пользу этой тенденции. Многочисленные комитеты, созданные президентом и ему подчиненные стали бдительно контролировать экспорт, распределение сырья, оборудования, рабочей силы, военное производство. С окончанием войны все эти комитеты не только не исчезли, но даже укрепились и расширились, а вместе с ними возвысился и сам президент.

Особое значение приобрели те новые ведомства, в руки которых было отдано претворение военных планов США: Национальное военное ведомство. Объединенная группа начальников штабов. Центральное разведывательное управление (создано в 1947 году) и др.

Следует отметить, что последние десятилетия принесли США значительные перемены в экономическом и социальном отношениях, упрочении демократических институтов. Не менее 60% граждан США составляют - хотя и в неравной степени -богатый и средний имущественный классы (125-140 млн. чел.). Еще 20% населения обладают всем необходимым для безбедного существования и только последний "пятый класс", среди которого и масса хлынувших в страну иммигрантов, сельскохозяйственных рабочих, безработных находится "на дне общества".

В 1964 году при президенте Л.Джонсоне началась так называемая борьба с бедностью. В то время по некоторым подсчетам в США насчитывалось около 35 млн. человек, признанных бедными и потому нуждающихся в государственной поддержке. Закон по борьбе с бедностью по словам самого Джонсона имел целью "освободить государство от иждивенцев и превратить их в налогоплательщиков". Как указывалось выше, полностью "избавиться от бедных" правительству не удалось, но некоторые меры действовали в этой области достаточно эффективно.

2

По своему содержанию развитие американской государственности воплощало наиболее характерные черты эволюции современных либерально-демократических государств.

Начиная с 20-х годов, набирает силу прогрессивная тенденция демократизации избирательной системы. В 1920 году женщинам было предоставлено право голосовать и быть избранными наравне с мужчинами (XIX поправка к конституции). В 1961 году избиратели столичного округа Колумбия получили право участвовать в выборах президента и вице-президента (XXII поправка к конституции). В 1964 году запрещается ограничивать избирательные права граждан по причине неуплаты ими налогов, включая налог по выборам (XXIV поправка к конституции). Ранее в 1962 году признается необходимость изменения избирательных округов, с тем, чтобы в каждом из них было относительно равное число избирателей, т.к. избранным считался кандидат, получивший большинство голосов в округе. В 1971 году избирательные права предоставляются гражданам, достигшим 18-летнего возраста (XXVI поправка к конституции). В апреле 1968 года Верховный суд США постановил распространить принцип "один человек - один голос" и на муниципальные выборы этот принцип предполагает, что каждый член представительного органа представляет равное количество избирателей.

В соответствии с общефедеральным законодательством демократизировались избирательные законы в штатах. Несмотря на отдельные архаизмы, избирательное право в США стало в основном равным и всеобщим. Значительные сдвиги произошли в области выравнивания гражданских прав белых и цветных. В 60-70-х годах ХХ века принимаются законы против расовой дискриминации в сфере образования, бытового обслуживания, трудовой деятельности. В частности, закон от 2 июля 1964 года "О гражданских правах" расценивался как самый важный по своему законодательному значению со времен Гражданской войны 1861-1865 годов. Первый его вариант был предложен в начале 1963 года президентом Дж.Кеннеди. Установив "новые общественные стандарты" этот закон запрещал расовую дискриминацию при составлении списков избирателей, при обслуживании в общественных местах; при найме, увольнении и продвижении по работе; дискриминационную практику в профсоюзах и др.

Вместе с тем закон имеет и ряд серьезных недостатков. Он не гарантирует обязательное выполнение, содержащихся в нем положений, лишь несколько расширяя полномочия федерального министра юстиции в отношении случаев нарушения отдельных статей. Есть в законе положения, которые носят чисто декларативный характер, в его практической реализации многое оставлено на усмотрение местных судебных и административных органов.

Истекшие после принятия закона 30 лет показали, что претворение в жизнь его прогрессивных установлений потребует немало усилий и времени, упорной и напряженной борьбы.

3

Важной тенденцией в государственно-правовом развитии США в XX веке становится дальнейшая централизация государственной власти. Этот процесс, начавшийся после гражданской войны, был обусловлен многими причинами, среди которых интересы крупнейших корпораций занимают особо важное место. Встречая противодействие штатов, названная тенденция стала довольно противоречивой, но тем не менее ее значение растет.

Важнейшим проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной исполнительной власти во главе с президентом. К началу ХХ века завершается формирование разветвленного аппарата, состоящего из наемных служащих - профессионалов, компетенция которого распространялась на все важнейшие сферы государственной и гражданской жизни страны. В США к этому времени действовали три типа государственных учреждений:

• департаменты (министерства), возглавлявшие отдельные отрасли управления (обороны, финансов, иностранных дел и т.д.). В XX веке количество департаментов не только увеличилось количественно, но они изменились и качественно, пополнившись значительным аппаратом чиновников;

• "национальные агентства" - учреждения, близкие по значению к министерствам, но не имеющим статуса таковых;

• "бюро", "советы", "коллегии", "администрации", создаваемые для выполнения определенных задач, имеющих военное значение для страны.

В структуре государственного управления проявилась особенность, обусловленная федеративным устройством США. В стране формально не сложилось единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает его общегосударственной разобщенности. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют различные средства давления и в первую очередь финансовые.

В итоге, централизация оказалась неразрывно связанной с усилением власти президента. Он, опираясь на такие учреждения как ФБР, ЦРУ, Совет национальной безопасности, получил возможность принимать важнейшие государственные решения, превышая при этом правомочия, предоставленные конституцией (приказы о ведении военных действий за границей, "исполнительные приказы", порой противоречащие законодательству).

Вместе с тем, усиление исполнительной власти не означало чрезмерной подмены ею других властей. Законодательная и судебная власти продолжают оставаться важным звеном "системы сдержек и противовесов". Особое значение имеют финансово-бюджетные права конгресса, возможность судебного обжалования административных распоряжений, утверждение сенатом, предоставленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.

4

В соответствии с конституцией США назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других должностей требует предварительного согласия сената. Назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом, замещение всех второстепенных постов сенат может доверить президенту. В связи с этим произошло деление аппарата управления на " гражданскую службу", составляемую из несменяемых чиновников-профессионалов и "правительственную службу", состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вместе с пришедшим к власти президентом и уходящих со своих постов вместе с ним (так называемая "система добычи").

Согласно американскому прецеденту, президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. Соответственно на образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарной ответственности. Эти лица несут ответственность непосредственно перед президентом.

Госслужбы, созданные таким образом, оказывались вне действенного государственно-правового контроля. Это во многом обуславливалось отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Недовольство общества коррупцией, злоупотреблениями, некомпетентностью властей заставили конгресс заняться реформированием госаппарата. На это были направлены «Закон о гражданской службе» Пендлтона 1883 года и ряд других нормативных актов. Контроль за их выполнением возлагался на комиссию гражданской службы (КГС). Благодаря принятым мерам в США не сложилась жестко коррумпированная каста чиновников.

Одной из характерных особенностей законодательного и в целом государственного аппарата США является рост бюрократического аппарата. Служебный аппарат конгресса США включает служащих, работающих в комиссиях и подкомиссиях, чиновников аппарата партийных фракций в конгрессе, личных помощников законодателя. Для члена палаты представителей это 15-16 человек, для сенатора – 70 человек. Всего их более 8 тысяч. Еще около тысячи служащих работают в различных комиссиях и подкомиссиях конгресса и около 400 сотрудников обслуживают должностных лиц конгресса. В целом штат Капитолия составляет около 20 тысяч человек.

Важнейшая часть государственного механизма – группа органов, объединенных в исполнительное управление президента, т.е. группа учреждений, непосредственно подчиненных президенту и наделенных главным образом консультативно – аналитическими функциями. Создание этого звена аппарата было законодательно оформлено в 1939 году. Одним из ведущих в системе этих органов является Совет национальной безопасности, созданный в 1947 году.

С 1970 года функционирует Совет по внутренним делам, возглавляемый президентом. На этот орган по замыслу его создателей возлагаются те же задачи в области внутренней политики, которые СНБ осуществляет во внешней. В январе 1971 года был создан Совет по вопросам международной экономической политики как консультативный орган при президенте

Конституция США, как известно, основывалась на принципе разделения властей и должна была следовать этому принципу. Однако конституционная практика вела к закреплению преобладания исполнительной власти над законодательной, к президентской форме правления, беспрецедентному для других государств росту значения судебной власти. И все же несмотря на расширение власти президента в ущерб конгрессу, орган законодательной власти США продолжает оставаться наиболее влиятельным парламентом в мире.

Исключительную роль в расширении полномочий федеральной власти за счет прав штатов играет распространенная теория "подразумеваемых полномочий" конгресса. Она базируется на признании за конгрессом ряда таких прав, которые хотя и не предусмотрены в конституции, но вытекают из ее общего духа и смысла. Теоретической основой этой доктрины служит довольно произвольное толкование одной из статей Конституции, где говорится, что конгресс имеет право "издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления ... прав, которая настоящая Конституция наделяет правительство США, его департаменты и должностных лиц" (ст.1, разд.8, п.18). Понятие "подразумеваемые полномочия" стало неопределенно, что на его основе права федерации можно расширять до бесконечности.

Не выполнялся и принцип недопустимости увольнения по политическим мотивам. В 1939 году законом Хэтча "О политической деятельности" запрещалось участие госслужащих в политических кампаниях. В 1947 году исполнительным приказом президента Трумэна КГС обязывалась проверять политическую благонадежность кандидатов на госслужбу. Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ президента Эйзенхауэра 1953 года "О проверке политической благонадежности и лояльности госслужащих". Сегодня эти приказы не применяются, но результаты их воздействия по прежнему сказываются.

После второй мировой войны с объявлением «холодной войны» наступил период наступления на права и свободы американцев. В 1947 году был принят закон Тафта-Хартли, в соответствии с которым были затруднены условия стачечной борьбы. В частности, предприниматели получили право взыскивать по суду убытки, причиненные забастовкой. Устанавливался контроль за профсоюзными средствами, которые запрещалось использовать в политических целях.

В 1950 году был принят закон Маккарэна-Вуда. В соответствии с ним образовывалось Управление по контролю за подрывной деятельностью. По его определению "организации коммунистического толка" подлежали обязательной регистрации в министерстве юстиции, а их члены ограничивались в гражданских правах. В последствие был принят ряд законов и исполнительных приказов президента аналогичной направленности, в соответствии с которыми развернулась кампания по "проверке лояльности". Преследованиям подверглись не только коммунисты, но просто демократически мыслящие люди.

Под напором демократической общественности Верховный суд шаг за шагом в течение 1960-70-х гг. признал неконституционными данные антикоммунистические законы.

Лекция 6.