Реформы Екатерины II в политико

 Реформы Екатерины II в политико-правовой сфере были обусловлены комплексом факторов. Идеологической базой преобразований императрицы как в территориально-управленческой, так и судебной сферах стали идеи западноевропейского Просвещения: французского (Ш. Монтескье, Д. Дидро), немецкого (в первую очередь С. Пуфендорф) и английского (Дж. Локк, У. Блэкстон и др.). Кроме того, в проведении реформ Екатерина Великая опиралась на взгляды представителей прогрессивных реформаторских кругов российского общества, прежде всего, П. И. Шувалова – автора проектов таможенной, рекрутской и других реформ, оказавших влияние на содержание будущих преобразований.

2. Существенным недостатком развития русского общества императрица считала несовершенство законодательства и ставила задачи по его пересмотру и систематизации. С этой целью она написала «Наказ», положив в его основу идеи теории естественного права. Данное сочинение было насыщено новыми политическими, достаточно революционными для того времени идеями. В главе XI «О крепостном состоянии» Екатерина II предлагала даже способы освобождения крепостных крестьян. В своей деятельности императрица опиралась на идеи представителей радикального крыла российского общества А. Я. Поленова, В. Т. Золотницкого, С. Е. Десницкого и др. Она вводит крестьянское самоуправление для бывших монастырских крестьян, создает судебные органы для крестьянства, устанавливает сельский порядок в казенных селениях Екатеринославского, Вологодского, Ярославского наместничеств. Кроме того, Екатерина подготовила проект «Об устройстве свободных сельских обывателей», который по ряду причин как объективного, так и субъективного характера остался нереализованным.

3. Материалы Уложенной комиссии свидетельствуют о наличии особенностей правосознания у отдельных сословий и социальных групп: характеризуют их отношение к проблемам, решаемым государством и социумом. «Малые» наказы делегатов Уложенной комиссии доказывают, что российское общество оказалось неподготовленным к восприятию идей, провозглашенных в «Наказе». Неудавшаяся в целом комплексная кодификация права в период правления Екатерины II тем не менее имела положительное значение и привела к реализации отдельных реформ административной, судебной и финансовой сфер деятельности государства.

4. Административно-территориальная реформа явилась центральным звеном преобразований Екатерины II. «Учреждения о губерниях» определили систему административно-территориального устройства и организацию государственной власти, которая в целом сохранялась до начала XX века. Императрица разделила территорию государства на губернии (наместничества). В состав губернии входила территория с численностью населения 300–400 тысяч душ (ревизских). В основу деления был положен социально-экономический принцип, закрепивший политико-правовой статус губернии как основной административной единицы Российского государства. Впервые в истории Екатерина II в основу деления страны положила демографический принцип, опередив тем самым государства Западной Европы, в которых уже прошли буржуазные революции.

5. В ходе административно-территориальной реформы понятия «губерния» и «наместничество» содержательно не изменились. Анализ законодательных актов и архивных материалов рассматриваемого периода доказывает неправомерность точки зрения, согласно которой в наместничество входили две или более губерний. В процессе реализации реформы совершенствовалась и корректировалась лишь система управления губерниями (наместничествами).

Термины «генерал-губернатор» и «губернатор» были слабо дифференцированы в законодательстве второй половины XVIII века. Согласно «Учреждениям о губерниях» во главе административно-территориальной единицы мог стоять как генерал-губернатор, так и губернатор. В соответствии с «Наставлениями губернаторам» последние подчинялись императрице и Сенату. Между тем нормативно-правовые акты свидетельствуют о подчинении губернаторов генерал-губернаторам при отсутствии разделения полномочий и обязанностей этих должностных лиц. Фактически генерал-губернатор выполнял роль промежуточного звена между центральными и губернскими учреждениями.

6. Проведение административно-территориальной реформы требовало создания новой системы финансирования государства. В процессе преобразования первых наместничеств в соответствии с «Учреждениями о губерниях» Екатерина II отказалась от первоначально заложенного принципа выделения денежных средств на уезд без конкретизации по присутственным местам.

Присвоив каждой должности, в том числе выборной, класс по Табели о рангах, императрица установила окладное жалование чиновникам в конкретном административном или судебном учреждении. Таким образом, к юридической зависимости выборных должностных лиц прибавилась экономическая зависимость. Разграничив полномочия казенных палат и генерал-губернаторов (губернаторов), Екатерина II тем самым ослабила возможность чиновников губернских администраций самостоятельно распоряжаться выделяемыми средствами. Императрица контролировала генерал-губернаторов, чтобы они ни при каких обстоятельствах не распоряжались казенными деньгами без соответствующих государственных узаконений, исходивших от императрицы, Сената и государственного казначея.

7. В процессе преобразований Екатерина II предприняла попытку отделить судебную власть от административной, закрепив в законодательстве положение о том, что губернатор «есть оберегатель закона, а не судья». Однако практических результатов эти реформаторские устремления не дали ввиду консерватизма центральной и местной бюрократии и неподготовленности общества к гражданским инициативам со стороны императрицы.

Судебная система, созданная Екатериной Великой, четко соответствовала наказам, представленным депутатами от разных сословий в Уложенную комиссию. Для каждого сословия на губернском и уездном уровнях были созданы судебные органы. Причем на уездном уровне императрица пыталась, если не ликвидировать, то смягчить жесткие границы между сословиями, а на губернском уровне противопоставила сословные суды бессословным в лице гражданской и уголовной палат и совестного суда. На совестные суды возлагались гражданско-правовые функции защиты прав личности и вынесения решения по справедливости или по совести. Внедрение в судебную систему России совестных судов свидетельствует о попытке Екатерины II выйти за пределы сословных судов и создать некое подобие общегражданского, т. е. всесословного, правосудия.

8. Наряду с административными учреждениями в губернии был создан приказ общественного призрения как всесословный орган, который сосредоточил в себе социально ориентированные проекты Екатерины II. Обеспечив приказ необходимыми денежными средствами и систематически пополняя источники его финансирования, императрица расширяла спектр учреждений социальной направленности, пытаясь снизить остроту социальных противоречий. В процессе реализации социальных программ Екатерина II особое внимание уделяет проблеме сиротства и поручает ее решение специальным судебным органам по опеке. Аналогичные учреждения императрица планировала организовать для всех сословий, однако на практике они создавались для дворян в виде дворянской опеки и для городского сословия – в виде городского сиротского суда. «Народный» сиротский суд для крестьянства Екатерине II создать не удалось. Социально ориентированная политика императрицы не могла не учитывать прежде всего интересы привилегированных сословий. Особое внимание уделялось при этом воспитанию молодого поколения в духе добропорядочности и верности Ее Императорскому Величеству.

9. Создав институт прокуратуры на губернском уровне, Екатерина II усиливает систему правительственного надзора за всеми присутственными местами в наместничествах. В период правления Екатерины Великой происходит выделение в отдельное направление надзорной деятельности государства, посредством которой императрица пыталась повысить эффективность системы управления на местах. Впервые государственный контроль и надзор на губернском уровне были поставлены на достаточно высокий для своего времени организационный уровень. В процессе реализации реформы Екатерина II выделила несколько направлений правительственного надзора: за деятельностью административных и судебных губернских учреждений, экономической и финансовой деятельностью государства, а также в военной сфере. Правительственный надзор создавался также с целью наблюдения за исполнением законодательства первыми лицами в губерниях.

10. Укрепление административного влияния со стороны имперских государственных структур на управленческие органы губернского и уездного уровня способствовало централизации Российской империи. Вместе с тем этот процесс осложнялся высоким уровнем коррупции и бюрократизации, низким уровнем исполнительной дисциплины, во многом снижавшими позитивный потенциал указов и распоряжений имперского центра. Верховная власть в лице императрицы и Сената пыталась бороться со старой управленческой системой, но на практике встречала подчас непреодолимые препятствия для достижения своих целей.

7.вопрос

«Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» – важнейший законодательный акт реформы местного управления, принятый 7 ноября 1775 г. в правление императрицы Екатерины II, заложивший основы административно-территориального управления России на длительный полуторавековой период имперского развития. Полное название Манифеста: «Благочестивейшия самодержавнейшия великия государыни имп. Екатерины Вторыя.. учреждения для управления губерний Всероссийския империи». – [Москва]: [Сенат. тип.], [1775]. – [10], 215 с.; 4. В конце Манифеста опубликованы его выходные данные: «Печатан в Москве при Сенате ноября 12 дня 1775 года». Данное издание этого официального государственного акта относится к его первому изданию и вышло в свет в ноябре-декабре 1775 г. Его отличительными признаками являются: Манифест занимает 6 ненумерованных страниц, оглавление – 2 ненумерованные страницы; оборот титульного листа чистый. Издание содержит учреждения для управления всех наместничеств и губерний, кроме Московской и Санкт-Петербургской губерний, и состоит из 28 глав. В конце текста: «Подлинныя подписаны... В Москве ноября 7 дня 1775 года. – СК XVIII». Этот кодекс законов упразднил провинции, упорядочил деление России на губернии и уезды, создал новую судебную систему по сословиям, реформировал местный административно-полицейский аппарат (губернаторы и губернские правления, капитаны-исправники и нижние земские суды, городничие). В теоретико-юридической основе всей реформы местного управления и самоуправления, широко задуманной Екатериной Великой лежали идеи философов-просветителей XVIII в. о разделении власти на три основные ветви – законодательную, исполнительную и судебную, которые дополнялись последующим сословным делением российского общества. В соответствии с реформой в Российской империи создавались 50 губерний, разделенных на уезды. Административно-полицейская власть в уезде передавалась нижнему земскому суду под председательством земского исправника (капитан-исправника), в городах – городничему, а в губерниях – губернскому правлению в составе губернатора и 2-х советников. 2-3 губернии объединялись под властью генерал-губернаторов или наместников. Судебные органы имели 3-ступенную организацию. Нижние 2 ступени строились по сословно-выборному принципу; для дворян в уезде – уездный, в губернии – верхний земский суд, для горожан соответственно – городовой и губернский магистраты, для государственных крестьян – нижняя и верхняя расправы. Судебные учреждения 3-й инстанции (палаты уголовных и гражданских дел) были коронными и всесословными. При верхних земских судах создавались дворянские опеки, при городовых магистратах – городовые сиротские суды. Приказы общественного призрения в губерниях ведали школами, больницами, смирительными домами и др. Финансовое управление осуществлялось уездными казначеями и казенными палатами, а в губерниях, возглавлявшимися вице-губернаторами. Основные положения «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. действовали в России вплоть до 1917 г.

2вопрос

При проведении судебной реформы императрица опиралась на германский опыт судоустройства следствием чего стало введение сложной судебной системы, которая включала общие и специальные суды. К первым относились судебные учреждения для разных сословных групп. Отличительной особенностью германского формата суда являлась перегруженность инстанциями. Внедрение его в России тоже привело к делению всех судебных учреждений на четыре инстанции.

Первую — для решения как уголовных, так и гражданских дел — составляли уездные суды, городовые магистраты и ратуши, нижние расправы. Уездный суд предназначался для дворян. Он создавался в каждом уезде и состоял из уездного судьи и двух заседателей, избиравшихся дворянством уезда на три года и утверждавшихся губернатором. Компетенцию суда образовывали малозначительные гражданские дела (цена иска до 25 руб.). В уголовном процессе этот суд выносил окончательные приговоры по всем делам, за исключением тех, где следовало назначать смертную казнь, лишение чести или торговую казнь.

С аналогичной компетенцией для горожан учреждались городовые магистраты и ратуши, которые включали двух бургомистров и четырех ратманов, избиравшихся купцами и мещанами соответствующего уездного города сроком на три года. Государственных крестьян судили в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемый расправный судья и восемь избираемых заседателей. Этому суду были подведомственны дела однодворцев, служилых людей, черносошных, экономических, дворцовых, государственных крестьян, приписанных к различным местам и заводам, ямщиков. Он также окончательно решал дела, размер иска в которых не превышал 25 руб.

Вторую инстанцию составляли верхние земские суды, губернские магистраты, верхние расправы, причем каждый из этих судов подразделялся на два департамента, один для гражданских, другой — для уголовных дел. Апелляционной инстанцией для уездных судов стал верхний земский суд. Он состоял из назначаемых председателя и вице-председателя и десяти заседателей, избранных на три года дворянством. Верхний земский суд заседал три раза в год, а в остальное время в его департаментах дежурили помесячно двое из членов, которые, правда, не имели права выносить окончательные решения.

Суд рассматривал «все дела жалобы и тяжбы дворян и на дворян, как гражданские, так и уголовные, дела, касавшиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до права наследования, дела исковые», а также некоторые категории дел с участием разночинцев. Этот суд окончательно решал тяжбы при цене иска до 100 руб. Губернские магистраты, состоявшие из назначенных председателей и избранных шести заседателей, выступали апелляционной инстанцией для городских магистратов и ратуш. Решения нижней расправы обжаловались в верхней расправе, которая включала назначенного председателя и десять заседателей, избиравшихся крестьянами.

Третья инстанция — палаты гражданского и уголовного суда (губернские и областные суды в Сибири), подчиненные непосредственно Сенату. В составе каждой были председатель (назначался верховной властью), два советника и два асессора (назначались Сенатом). Палате уголовного суда были подсудны уголовные и следственные дела по должностным преступлениям чиновников губернии. Кроме того, в нее поступали на ревизию из верхнего земского суда, верхней расправы и губернского магистрата уголовные дела, по которым назначались смертная казнь, лишение чести и торговая казнь. Палата гражданского суда осуществляла ревизию и рассматривала апелляции на решения верхнего земского суда, верхней расправы, губернского магистрата. Палаты имели право окончательно решать дела ценою ниже 500 руб. ассигнациями.

Четвертой инстанцией был Сенат, который оставался высшим судебным органом для судов всей системы. В нем существовали уголовный и гражданский кассационные департаменты.

Юстиц-коллегия стала органом судебного управления, в связи с чем в ее компетенцию входили подбор кадров, материальное обеспечение судов, хотя иногда она рассматривала в порядке надзора отдельные дела. В 1784 г. после окончательной передачи дел палатам гражданского суда она была ликвидирована.

Составной частью всей судебной системы оставались суды старост и словесные суды. Они комплектовались выборным путем из мещанства и купечества сроком на один год. Словесные суды состояли из одного словесного судьи и двух выборных от купечества и мещан. Они разрешали исключительно в устной форме гражданские споры ценою до 25 рублей. Иерархически они находились в непосредственном подчинении магистратов и ратуш, которым представляли отчет о результатах своей деятельности.

По инициативе Екатерины II в каждой губернии был создан совестный суд. Он являлся всесословным органом. Этот суд создавался для рассмотрения тех уголовных дел, которые в силу смягчающих обстоятельств требовали снисхождения к преступнику (дела о преступлениях малолетних, умалишенных, о колдовстве, а также дела по жалобам на незаконное содержание в тюрьме), а в гражданском процессе должен был играть роль третейского суда.

Они состояли из назначаемого генерал-губернатором судьи и шести заседателей. избиравшихся по два от каждого сословия. Совестный суд в своих решениях руководствовался не только законами, но и «естественной справедливостью» и старался закончить дело примирением. Согласимся, что как раз этот суд прекрасно иллюстрирует попытки Екатерины I претворить на практике некоторые просветительские идеи, декларированные еще в Наказе.

В столицах были организованы нижний и верхний надворные суды. Первый состоял из надворного судьи и двух заседателей. Второй являлся апелляционной инстанцией, делился на два департамента (уголовный и гражданский), каждый из которых состоял из председателя, советника и двух асессоров. Эти суды рассматривали преимущественно дела чиновников и разночинцев.

Наряду с общими судебными установлениями продолжали действовать специальные, или особые, суды (военные, духовные, горные и межевые конторы и др.).

Оценивая реформу, отмстим несколько важных новаций. Во-первых, более последовательно и строго проводилось отделение суда от администрации. Формально новая судебная система была создана как самостоятельная, существующая параллельно системе управления в губернии. Это был, бесспорно, шаг вперед в алане совершенствования суда. Четко определялись границы надзорных полномочий губернаторов в отношении судов.

Закон оговаривал их невмешательство в процесс судопроизводства но при этом предоставлял право приостанавливать судебные решения и обязывал бороться с волокитой. Осуществлять контроль за соблюдением законов губернатору помогали губернский прокурор и стряпчие. Губернское правление контролировало деятельность всех других учреждений губернии и следило за исполнением судебных решений.

Во-вторых, в основу организации судебной системы было положено выборное начало. В средние и низшие инстанции были введены выборные от сословий. Представляется, что это шло не только в русле оформления особых правовых режимов для сословий. Привлечение представителей местного общества к участию в судебной деятельности представляет собой одну из гарантий правосудия. Неслучайно правительство озаботилось созданием крепкой сословной организации дворян в лице дворянских обществ, могущих противостоять давлению местной администрации. В этом проявилось стремление развить самостоятельность элиты, расширить ее участие в общественной жизни и. как верно пишет академик д”Анкосс, благодаря консолидации промежуточных сословий и слоев постепенно изменить структуру русского общества.

В-третьих, вводилось разделение гражданского и уголовного судов. Правда, суды первой инстанции еще решали и те и другие дела, но на уровне второй и третьей инстанций разделение гражданского и уголовного процессов состоялось.

В-четвертых, судоустройство стало основываться на коллегиальном начале, что должно было минимизировать злоупотребления при осуществлении правосудия. Высшие судебные места состояли только из назначаемых чиновников; в средние председатели назначались верховной властью, а заседатели — выбирались от сословий; в уездных судах и городовых магистратах заседали одни выборные от сословий; в нижних расправах для крестьян судья назначался от правительства.

Кроме того, отмстим появление единообразной организации судебных учреждений, попытку отделения от суда следствия, возложенного на управы благочиния в городах, а в уездах — на нижний земский суд во главе с исправником.

Все вышеперечисленные нововведения отражают две разнонаправленные тенденции екатерининской реформы. С одной стороны, перед нами первые серьезные попытки по созданию действительно независимой судебной системы, основанной на новейших достижениях правовой мысли Запада и одновременно приспособленной к социально-политическим реалиям России, где по-прежнему еще не было профессиональных юристов. Анализ законодательства даст нам основание говорить о создании новой судебной системы, в основе которой лежали современные рациональные принципы организации суда.

Но, с другой стороны, допуская даже в таком урезанном варианте автономию судов, монарх стремился сохранить над ними контроль, что являлось отражением авторитарной традиции. Неслучайно вводился сложный механизм контроля за новыми судами. Он включал контроль как со стороны прокурора, так и со стороны губернатора. Тут проявилось присущее абсолютному монарху недоверие к судьям, ибо их компетентность, нелицеприятие и честность всегда были под вопросом. И здесь, как и в других сферах государственной жизни, правитель преследовал цель держать под контролем все действия чиновников, исполнявших его распоряжения.

Чем сильнее желал монарх осчастливить Россию благом правосудия, тем решительнее старался он умалить роль судей. Идеалом, к которому стремилось в XVIII в. абсолютистское государство, был суд, приверженный нормам позитивного права, чьи действия отслеживались органами надзора, неусыпно блюдущими это законодательство. Следуя этим установкам, была создана разветвленная структура независимых друг от друга судов. К тому же губернская реформа сопровождалась сокращением дискреционных полномочий судей. Как гласит ст. 184 Учреждения губерний, «всякое решение дела не инако да учинится, как точно в силу узаконений и по словам закона..».

Конфликт целей, которых старалась достичь Екатерина II, а также отсутствие в России достаточного числа профессиональных юристов не привели к заметному изменению качества правосудия после реформы. Существует мало данных о реальном положении дел в судебной системе после 1775 г. В 1780 г. состоялась инспекционная поездка императрицы по Санкт-Петербургской, Псковской, Полоцкой, Могилевской, Смоленской и Новгородской губерниям. Доклады, представленные чиновниками, свидетельствовали о неплохой работе судов, что выразилось в отсутствии большого числа нерассмотренных дел.

Одновременно известны факты, говорящие о прямо противоположной ситуации. Получило огласку признание уфимского совестного судьи, который утверждал, «что за 12 лет его судейства к нему в суд не поступило и 12 дел, потому что его камердинер по просьбам виновных из тяжущихся сторон обыкновенно гонял всех челобитчиков, обращавшихся к совестному судье». Точно так же, по свидетельству современников, обстояло дело и в других совестных судах.

В.О. Ключевский обращал внимание на то, что административная и судебная реформы имели скорее формальный характер, в результате чего они отразились «на технической выработке учреждений, на их формах, на постановке и на взаимных отношениях; они сказались в строгом разделении ведомств, в определении границ деятельности отдельных учреждений, но новые начала проведены непоследовательно и не оказали заметного влияния на духовную деятельность новых учреждений».

Безуспешность реформы С.И. Зарудный объяснял борьбой коллегий с Сенатом и смешением законодательной и судебной власти. По его мнению, закон — Учреждения для управления губерний — не принес пользы в связи с тем, что было издано ранее установления «общих начал судопроизводства». В России же значение и компетенция государственного учреждения зависели «не только от правил судопроизводства, сколько от отношений главных начальников». Князь Д.А. Оболенский считал, что дело в несоответствии с «народным законодательством».

По его мнению: «Действовавшая система представляла собой смесь совершенно чуждых нам как по духу, так и по истории постановлений и форм, взятых целиком из разных иноземных законов, и не в виде начал, к нам перенесенных, начал, которые могли бы быть усвоены и облегчены в самобытную форму, а уже совсем готовых, с немецкими названиями и обрядами, непонятными и недоступными разумению русского человека».

В достаточно короткие сроки судебная система стала подвергаться корректировке. Так. в 1783—1784 гг. была пересмотрена структура столичных городовых магистратов. С 1787 г. для рассмотрения споров между крестьянами, приписанными к казенному ведомству, в населенных пунктах, имевших свыше 1000 дворов, должен был находиться сельский старшина а в каждой части, состоявшей из 500 дворов, — сельский староста и два выборных, или словесных, разборщика. В селах, имевших от 500 до 1000 дворов, состоял сельский старшина, староста и три выборных.

Села и деревни, состоявшие из 200—500 дворов, должны были иметь по одному старшине и старосте и по два выборных; селения от 50 до 100 или до 210 дворов — по одному старшине, старосте и выборному; в селах от 15 до 50 дворов был один староста, все эти должностные лица для суда собирались в сельской сборной избе. Компетенция сельских судов ограничивалась незначительными спорами между крестьянами (ссоры или драки). Апелляционной инстанцией для этих судов выступала нижняя расправа.

В 1782 г. судебная система была дополнена созданными в городах управами благочиния. В состав управы входили городничий (в столице — полицмейстер), пристав уголовных дел, пристав гражданских дел и два ратмана. На них возлагались обязанности охраны порядка заведование благоустройством и торговлей, исполнение приговоров, решений судов и административных органов, а также производство следствий по всем видам преступлений и рассмотрение дел по обвинению в кражах, не превышавших 20 рублей.

В итоге к концу XVIII в. в стране существовало много различных судебных учреждений, практически не объединенных в единую систему, компетенция которых в большинстве случаев оставалась неясной. Как точно заметил профессор А. Лохвицкий, «множество судебных мест с большим числом членов было только тягостью».

НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА - РЕФЕРАТЫ - Губернская реформа Екатерины II