Методика проведення рахунковою палатою України аудиту ефективності використання держаних коштів

5.1.Загальні положення та суть аудиту ефективності використання держаних коштів

5.2. Етапи аудиту ефективності використання державних коштів

5.2.1. Планування аудиту ефективності

5.2.2. Виконання аудиту ефективності використання державних коштів

5.2.3. Звітування про результати аудиту ефективності використання державних коштів

5.2.4. Перевірка виконання пропозицій за результатами аудиту

Загальні положення та суть аудиту ефективності використання держаних коштів

Відносно новим видом державного аудиту в Україні є аудит ефективності діяльності. Разом з тим у провідних країнах Заходу аудит ефективної діяльності почав розвиватися ще півстоліття тому. Так, у своїй сучасній формі аудит ефективності зародився у Швеції в середині 1960-х років на основі теорії "трьох Е", тобто на тих основних елементах, які характеризують стан управління публічними ресурсами:

1) економічність (economy) - ощадність, бережливість, ступінь мінімізації витрат з огляду на якість продукту ("витрачати менше");

цільно для характеристики цієї форми контролю вживати термін "аудит ефективності використання державних коштів".

Як визначено положеннями Ревізійних стандартів INTOSAI, сутність аудиту ефективності - це "перевірка економічності, ефективності та продуктивності, з якою організація, що перевіряється, використовує свої ресурси під час виконання своїх завдань та обов 'язків".

При цьому аудит ефективності, як правило, охоплює питання, які мають значне економічно-соціальне значення для суспільства, захищає фінансові інтереси держави, дозволяє встановити причинно-наслідкові зв'язки невідповідності між запланованим і фактичним, а також дає можливість своєчасно розробити пропозиції щодо усунення причин відхилень від встановлених законодавством вимог.

В Україні, відповідно до ст. 6 Закону України "Про Рахункову палату" з метою реалізації завдань покладених на Рахункову палату щодо визначення ефективності та доцільності витрат державних коштів і використання державного майна розроблена Методика проведення аудиту ефективності використання державних коштів¹.

Дана методика розроблена з урахувань положень Міжнародних стандартів аудиту INTOSAI та використовується під час організації та проведення аудиту ефективності за всіма напрямками діяльності Рахункової палати.

Методикою визначені загальні правила та процедури, які необхідно виконувати під час проведення аудиту ефективності державних коштів та визначено поняття аудиту ефективності використання державних коштів.

Аудит ефективності використання держаних коштів - це встановлення та аналіз фактів у процесі виконання Державного бюджету України та їх оцінка з точки зору ефективності та доцільності у використанні державних коштів

Метою аудиту ефективності використання державних коштів, що проводиться Рахунковою палатою є встановлення стану справ щодо використання коштів Державного бюджету України, загальнодержавних цільових фондів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів, інших державних коштів пов'язаних з Державним бюджетом України та його оцінка з точки зору ефективності та доцільності, а також оцінка стану внутрішнього контролю об'єкта перевірки, надання пропозицій щодо усунення порушень чинного законодавства України.

Предметом аудиту ефективності є діяльність органів державної влади та інших одержувачів з використання одержаних ними державних коштів для виконання покладених на них завдань, функцій або реалізації програм (наприклад, державних цільових програм, програм розвитку регіонів тощо).

Об'єктами аудиту ефективності використання держаних коштів Рахункової палати є:

o органи державної влади України, які є головними розпорядниками або розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня;

o державні органи, що використовують кошти державних позабюджетних фондів або розпоряджаються державним майном;

o бюджетні установи та інші організації, які одержують кошти з Державного бюджету України;

o державні унітарні та казенні підприємства;

o інші суб'єкти економічної діяльності, які використовують кошти Державного бюджету України та/або мають передбачені чинним законодавством податкові, митні та інші пільги і переваги;

o організації, підприємства й установи, а також соціальні групи громадян, на діяльності або життєзабезпеченні яких позначаються результати використання державних коштів.

Таким чином, до об'єктів аудиту ефективності відносяться органи державної влади України (зокрема, міністерства, відомства, комітети, служби, державні цільові фонди), бюджетні установи, державні унітарні й казенні підприємства, тобто всі суб'єкти економічної діяльності, які розпоряджаються державними фінансовими ресурсами або використовують їх у своїй діяльності. Залежно від того, які державні кошти використовуються об'єктом дослідження, а також виходячи з поставлених цілей аудиту ефективності, у ході його проведення може визначатися ефективність використання коштів бюджету і позабюджетних фондів, державної власності, кредитних ресурсів і позикових коштів, а також інтелектуальної власності, яка належить державі.

Крім того, до об'єктів аудиту ефективності, повинні бути віднесені і суб'єкти економічної діяльності, які мають надані законодавством податкові, митні та інші пільги і переваги, а також ті, які одержали фінансові і майнові гарантії та поручительства відповідних органів виконавчої влади для забезпечення операцій.

Суб'єктами аудиту ефективності є посадові особи Рахункової палати та особи, залучені Рахунковою палатою до проведення перевірки як спеціалісти або експерти.

Варто зазначити, якщо фінансові аудитори це, як правило, кваліфіковані фінансисти, бухгалтери та економісти, то фахівці з аудиту ефективності діяльності - це передусім науковці у сфері державного управління, філософії, соціології тощо.

Державні аудитори Рахункової палати та особи, залучені до перевірки, мають наступні права:

1) отримувати всю необхідну інформацію на об'єкті перевірки, від вищестоящих установ і організацій, банків, інших установ і організацій, пов'язаних з діяльністю об'єкта перевірки;

2) безперешкодно входити до будь-яких приміщень та сховищ об'єкта перевірки, якщо інше не передбачено законами України;

3) отримувати від посадових осіб об'єкта перевірки оригінали документів або їх копії та інші матеріали, дані на комп'ютерних електронних носіях, витяги з цих документів;

4) ознайомитись із таємними документами та документами з обмеженим доступом, за умови наявності допуску до державної таємниці та інших необхідних документів;

5) вимагати від посадових осіб об'єкта перевірки невідкладного усунення виявлених порушень та надання у визначений термін інформації про це;

6) отримувати пояснення від посадових осіб об'єкта перевірки, інших установ, організацій, підприємств, пов'язаних з діяльністю об'єкта перевірки.

Разом з тим, державні аудитори Рахункової палати при здійсненні перевірки зобов'язані :

1) дотримуватися принципів законності, повноти, об'єктивності, достовірності та обґрунтованості під час проведення перевірки;

2) на будь-якій стадії перевірки приймати від посадових осіб об'єкта перевірки подані за їх ініціативою заяви, зауваження, пояснення щодо предмета перевірки та проводити перевірку викладених у цих зверненнях питань, про що зазначати в акті перевірки;

3) не оприлюднювати матеріали перевірки щодо об'єкта перевірки до розгляду їх Колегією Рахункової палати;

4) у разі виявлення фактів, які свідчать про скоєння злочину, інформувати про це правоохоронні органи.

Що стосується посадових осіб об'єкта перевірки, то мають право:

1) вимагати від суб'єкта перевірки доручення на проведення перевірки;

2) надавати заяви, зауваження і пояснення щодо предмета перевірки, а також за її результатами.

Разом з тим, посадові особи об'єкта аудиту ефективності зобов'язані:

1) сприяти нормальній роботі суб'єктів перевірки, не чинити їм перешкод, забезпечити їх робочими місцями та необхідними технічними засобами;

2) надавати необхідні документи, пояснення щодо питань, які стосуються предмета перевірки;

3) вживати невідкладних заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування завданої шкоди та притягнення до відповідальності осіб, винних у скоєнні порушень.

Для проведення аудиту ефективності можна бути створена спеціальна консультативна група з числа як спеціалістів Рахункової палати так і незалежних експертів, які вибираються з урахуванням наявності в них відповідних знань та досвіду, рівня кваліфікації, а також розуміння предмету та проблем конкретної перевірки.

Державне регулювання процесів економічного і соціального розвитку

1

УДК 35.073.52:351.72

Л. С. КОНОВАЛОВ

ОСНОВНІ ПРОЦЕДУРИ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО АУДИТУ

ЕФЕКТИВНОСТІ ВИКОРИСТАННЯ ПУБЛІЧНИХ КОШТІВ

Конкретизовано процедури механізму державного аудиту ефективності

використання публічних коштів. Розглянуто процедури вибору об’єкта аудиту,

встановлення цілей аудиту, визначення основних підходів до проведення аудиту,

вибір орієнтирів аудиту, виявлення наявних ресурсів аудиту, попередню оцінку

наслідків аудиту.

Ключові слова: державний аудит, ефективність використання публічних

коштів, процедури аудиту.

The paper specifies procedures for auditing the effectiveness of the mechanism

of public audit of public spending efficiency. Procedures for audit object choice,

setting audit objectives, identifying key approaches to audit, the choice of audit

landmarks, identifying available audit resources, pre-evaluation of the audit results

have been considered.

Key words: public audit, effectiveness of public spending, audit procedures.

На сьогоднішній день є об’єктивні передумови для впровадження нового

виду державного фінансового контролю – аудиту ефективності використання

державних ресурсів, який робить виклик бюрократії та корупції. Це спосіб, за

допомогою якого платники податків, громадськість мають змогу дізнатись, яким

чином влада витрачає публічні кошти і який результат отримано. Однак

упровадження аудиту ефективності вимагає певних змін, модернізації низки

сформованих у державі систем управління фінансовими потоками (особливо

бюджетного процесу), упровадження міжнародних стандартів звітності,

коригування функцій фінансових відомств країни, та ін. У 2004 – 2007 рр.

Кабінетом Міністрів України та Державною контрольно-ревізійною службою

(нині – Державна фінансова інспекція України) було розроблено декілька

документів [1 – 3], які заклали основи проведення державного фінансового аудиту

використання публічних коштів. Утім, його науково-методичне та організаційно-

правове забезпечення потребує глибшого опрацювання на основі зміни всієї

філософії управління публічними коштами з акцентом на ефективність їх

витрачання. У зв’язку з цим очевидна актуальність даного дослідження,

орієнтованого на систематизацію основних процедур, які у сукупності складуть

основу механізму державного аудиту ефективності публічних коштів.

Теоретико-методологічні основи та практичні механізми реалізації

державного фінансового аудиту є предметом досліджень В. Немченко, Н. Рубан,

І. Стефанюка та ін. Однак аудит ефективності використання державних фінансових

ресурсів та активів знаходиться на стадії становлення, і, незважаючи на те, що

Теорія та практика державного управління. – Вип. 3 (42)

2

вже зроблено перші кроки в широкому і активному його використанні, необхідно

вирішення комплексу завдань з перетворення його в розповсюджений і звичний

механізм контролю. Це вимагає вдосконалення теоретико-методичних засад

державного аудиту ефективності використання публічних коштів.

Метою статті є конкретизація і упорядкування основних процедур механізму

державного аудиту ефективності використання публічних коштів, комплексне

застосування яких сприятиме розширенню поля застосування аудиту

ефективності, активного його використання для інституційного забезпечення

процесів модернізації економіки та переходу суспільства до нового етапу

розвитку.

Вихідною процедурою механізму державного аудиту ефективності

використання публічних коштів є вибір об’єкта аудиту [4]. Це надзвичайно важлива

стадія даного виду контролю і до того ж досить складна, оскільки потребує

професіоналізму, політичної інтуїції, стратегічного мислення. Вдалий вибір

об’єкта аудиту – це половина майбутнього задовільного результату.

При виборі об’єкта аудита повинні враховуватися такі ключові критерії:

– важливість об’єкта перевірки (об’ємність, впливовість тощо);

– релевантність пропонованих видів контролю статусу контрольного органу;

– реальність здійснення адекватної аудиторської перевірки (чи аудит даної

сфери витрат є можливим).

Основоположний підхід до проведення аудиту ефективності витрачання

державних коштів представлений на рисунок.

Рисунок. Підхід до проведення аудиту ефективності витрачання публічних

коштів

Затвердження об’єкта аудиту

Підготовка звіту

Формулювання цілей аудиту

Визначення напрямків (масштабів) перевірки. Вибір методики

(підходів). Розробка критеріїв

Розробка програм перевірки. Виконання процедур, передбачених у

рамках перевірки. Збір та оцінка фактичних даних

Підготовка матеріалів про результати перевірки. Формулювання

висновків. Опрацювання рекомендацій

Державне регулювання процесів економічного і соціального розвитку

3

Аудиторські перевірки повинні мати чітко поставлені цілі, що не виключає

можливості вирішення в процесі аудиту низки завдань, які не ставилися на

проектній стадії. Цілі аудиту зазвичай мають форму питань про результативність

діяльності, на які, як передбачається, аудит повинен дати відповіді (наприклад,

досягнуті результати, економічність або ефективність). В ідеалі цілі аудиту повинні

відповідати тим результатам, яких досягли організації або функціональні напрями.

Проблема цілей аудиту ефективності пов’язана з проблемою використання

прямої звітності. Існуюча звітність поки не дозволяє (у більшості випадків) дати

оцінку ефективності використання державних коштів. До того ж недосконалість

звітності (відсутня можливість оцінити результативність діяльності більшості

відомств, а також використання функціонально-орієнтованих напрямків витрачання

ресурсів) дозволяє в масовому порядку представляти результати роботи в

позитивному плані. Аудит ефективності змушений ґрунтуватися на прямій звітності,

проте необхідні серйозні доповнення цієї офіційної інформації реальною оцінкою

того, що відбувається. Аудит повинен не тільки застерігати щодо неефективних

методів роботи, але виявляти і сприяти поширенню прогресивних методів.

Один зі способів посилення аналізу економічності, результативності та

ефективності роботи уряду полягає в тому, щоб дослідити процес функціонування

державного сектора по відношенню до:

– задач бюджетних програм, які повинні бути сформульовані досить чітко і

дозволяти визначити бажані результати;

– фінансових, трудових, матеріальних та інформаційних ресурсних витрат;

– фактичних наслідків або результатів, як очікуваних, так і несподіваних.

Ураховуючи розмір, складність і різноманітність бюджетних витрат, важко

знайти якийсь прийнятний спосіб оцінки їх загальної ефективності. Як наслідок,

аудиту ефективності піддаються окремі функції, види діяльності, програми або

виробничо-технологічні операції. Необхідно розробити раціональну рамкову

структуру програм проведення аудиту ефективності використання ресурсів з

мінімальними вимогами до параметрів ефективності як бюджетного процесу в

цілому, так і по окремих напрямках витрачання фінансових ресурсів.

Існує низка підходів до проведення аудиту, однак найбільш загальними є аналіз

методів, аналіз результатів, аналіз конкретних ситуацій, обстеження і використання

наявних даних [4]. Хоча аудит ефективності, як правило, передбачає аналіз результатів

або конкретних ситуацій, бувають випадки, коли він представляє собою аналіз методів.

Цей підхід є аналогом підходу до аналізу фінансової звітності по процесах контролю

чи перевірки на відповідність технічним вимогам. Аудитор аналізує існуючі системи

планування, організації, контролю та моніторингу, пов’язані із видом діяльності, який

підлягає аудиту. Цей підхід включає інтерв’ю з менеджерами і перевірку документації,

наприклад бюджетів, фінансових звітів, програмного керівництва, річних чи інших

планів, посібників з реалізації окремих методів, передачі повноважень і вимог до

складання звітів. Це зазвичай означає, що методи роботи повинні бути піддані аналізу

Теорія та практика державного управління. – Вип. 3 (42)

4

відповідно до встановлених критеріїв або передбачуваної моделі контролю. Вони

повинні бути проаналізовані поряд з іншими об’єктами з метою забезпечення

обґрунтованості аудиту відповідно до законодавства та рішеннями уряду, внутрішньої

узгодженості та практичної застосовності.

Ступінь довіри до аудиторів при аналізі методів впливає на оцінку ризику і,

отже, на необхідний обсяг незалежної перевірки. Крім того, точність інформації,

зібраної економічним об’єктом і отриманої з баз даних, також буде залежати від

ступеня внутрішнього контролю над збором даних. Оцінка адекватності методів

наміченим цілям проводиться за допомогою низки способів залежно від сутності

методу. Ці способи включають спостереження, аналіз баз інформації та дискусії.

Процедури аудиту ефективності використання державних коштів повинні

включати такі основні елементи:

– відповідно до загальних стандартів фінансового контролю необхідно провести

визначене і документально-інструктивне закріплення порядку дій і взаємин

конкретного кола посадових осіб державних контрольних органів (аудиторів,

інспекторів, ревізорів та ін.) з приводу організації, обліку, аналізу, складання висновків

тощо у процесі реалізації аудиторських заходів, орієнтованих на оцінку ефективності;

– визначення нормативних документів і джерел інформації, що

використовуються для контролю ефективності, визначення порядку руху

функціонально-орієнтованих документів;

– виявлення “критичних точок” аудиту ефективності для оцінки ключових

аспектів контрольованих об’єктів;

– систематизацію методів аудиту ефективності та критеріальних параметрів

(залежно від об’єкта контролю);

– формування банку даних про можливі типові чинники, порушення,

обставини, що знижують результативність та економічність використання

державних коштів.

Стратегія вибору сфери аудиту включає: визначення тих видів діяльності

аудиторської організації, які застосовуються при всіх аудиторських перевірках;

вибір установ та організацій, функціональних галузей і секторів, що підлягають з

плином часу перевірці; вибір програм або видів діяльності для перевірки [4].

З цією метою використовуються стандартні критерії: важливість сфери перевірки;

релевантність пропонованих видів ревізійної діяльності повноваженням

аудиторської організації (можливість здійснити адекватну аудиторську перевірку).

Ураховуючи обсяги і багатоплановість державних витрат, необхідно вибрати

орієнтири аудиту, тобто сфери діяльності для деталізованої перевірки, що є

частиною середньострокового і довгострокового планування аудиту. Критерії

відбору окремих напрямів видатків підрозділів або організацій достатньо

багатопланові і можуть застосовуватися з урахуванням таких положень:

– обсяги вкладень державних ресурсів, включаючи фінансові, матеріальні

ресурси;

Державне регулювання процесів економічного і соціального розвитку

5

– вплив на суспільство – значення витрат (програм) у контексті загального

соціально-економічного розвитку;

– законодавча сприйнятливість (забезпечення відповідальності в державних

організаціях за допомогою контролю з боку законодавчих органів влади);

– актуальність і публічна сприйнятливість (актуальність об’єкта з позицій

суспільного інтересу і сприйнятливості в даних умовах);

– конкретні заявки виконавчих органів влади (вони можуть, ґрунтуючись

на вже наявній інформації, отриманій під час здійснення програми, попросити

провести оцінку ефективності конкретної програми витрат або схеми її реалізації).

На етапі виявлення наявних ресурсів аудиту здійснюється ув’язка

передбачуваних перевірок з наявними ресурсами і навантаженням співробітників,

а також створення збалансованої програми перевірки. Керівництво визначає

взаємозв’язок між ресурсами і передбачуваними підсумками на основі

стратегічних планів, складених організацією. Після узгодження цих питань

необхідно вирішити такі завдання:

– розгляд і затвердження стратегічних планів проведення аудиторських

перевірок за пріоритетними областями;

– встановлення стратегії звітності на певний період часу;

– затверджує плани здійснення конкретних аудиторських перевірок, стежить

за їх ходом і проводить обговорення сумнівних моментів;

– узгодження планів різних аудиторських перевірок.

Важливим фактором процесу планування є оцінка ризику ефективного

функціонування економічного об’єкта. Ця оцінка вимагає, щоб аудитор оцінив

ризик того, що адміністрація, у віданні якої знаходиться вид економічної діяльності,

що підлягає аудиту, здійснює управління недостатньо економно, продуктивно і

ефективно. Докази ризику для нормальної системи управління включають:

– бездіяльність адміністрації при виявленні недоліків;

– недоброзичливе ставлення до коментарів парламенту, уряду або засобів

масової інформації;

– недосягнення намічених цілей, наприклад, зростання доходу або

обслуговування клієнтів;

– висока плинність кадрів;

– значні недостачі або перевитрата;

– раптове впровадження програми;

– перехресний або неясний поділ обов’язків;

– програма або форма економічної діяльності, реалізована економічним

об’єктом, яка дуже складна з точки зору системи управління і функціонує в

невизначеному середовищі, швидше за все, має проблеми, пов’язані з ефективністю

функціонування.

Найбільшу роль в остаточному виборі тем відіграє оцінка можливого

внеску, який очікується від проведення аудиту. Концентрація уваги на результатах

проведеного аудиту повинна бути забезпечена на всіх його етапах – від визначення

потенційних тем до моменту подання звіту про результати і рекомендаціях.

Теорія та практика державного управління. – Вип. 3 (42)

6

Попередня оцінка результатів аудиту повинна проводитися на етапі стратегічного

планування. Очікувана вигода може набувати безліч форм, бажано висловити її

в кількісній формі, хоча це досить складно на етапі стратегічного планування.

Аналіз ризику неефективної роботи або ризику неадекватної економії,

продуктивності та ефективності вимагає визначення переліку потенційних тем

аудиторської перевірки. Потім проводиться суб’єктивне ранжування цих тем за

такими критеріями:

– загальна оцінка впливу аудиту;

– фінансова значимість;

– ризик для нормальної системи управління;

– значимість програми у виробничій діяльності економічної одиниці;

– спільне бачення програми, що характеризується її чутливістю до політики

чи національною значимістю;

– ступінь охоплення останнім за часом проведеним аудитом.

До можливих параметрів високої складності і невизначеності результатів

роботи об’єкта можна віднести:

– високу децентралізацію виробничих операцій з розвиненою системою

відповідальності за прийняття управлінських рішень;

– велика кількість зацікавлених сторін;

– використання складної технології, яка швидко змінюється;

– вплив конкурентного середовища;

– суперечливі соціальні і політичні оцінки по проблемі розвитку даного об’єкта.

Значення конкретної теми аудиту визначається її важливістю в плані

організаційних наслідків для об’єкта. Це значення залежить від того, чи є даний

вид діяльності другорядним порівняно з іншими, чи можуть недоліки, виявлені в

даній сфері, відбитися на інших видах діяльності всередині економічного об’єкта.

Наприклад, невеликий організаційний підрозділ, що має низький рівень

відповідальності, може відповідати за прийняття рішень, пов’язаних з

довгостроковими стратегічними і виробничими наслідками для організації в

цілому, її витрат та ефективності. Остаточне рішення щодо вибору тем аудиту

приймається на основі комплексної оцінки та експертного ранжування основних

вищевикладених факторів:

– сфера аудиту;

– характер впливу;

– фінансова значимість;

– рівень ризику для системи;

– значення теми.

Природно, облік даних факторів багато в чому є дискусійною проблемою,

результатом чого стає вибір теми аудиту.

Щоб дійти висновку про те, чи варто в найближчому майбутньому

проводити аудиторську перевірку, доцільно експертно оцінити обсяг ресурсів,

необхідних для проведення передбачуваного аудиту (такі оцінки виробляються

на етапі попереднього дослідження аудиту). На етапі стратегічного планування

Державне регулювання процесів економічного і соціального розвитку

7

не можна скласти точний бюджет для кожної аудиторської перевірки, однак можна

отримати оцінку витрат на проведення аудиту, включаючи транспортні та

консультаційні витрати. Ці оцінки є істотною підмогою при визначенні загальних

витрат і вигод по кожному проекту. Таким чином, може виявитися, що буде

рекомендований не повний аудит, а невелика аудиторська перевірка, навіть якщо

її очікувані наслідки будуть дещо нижче. Аудиторські перевірки слід ранжувати

на основі аналізу витрат і вигод.

Визначені процедури аудиту ефективності витрачання державних коштів

представляють собою схему цілеспрямованих дій, якої повинні дотримуватися

аудитори для досягнення своїх цілей і завдань у контрольних заходах. Процедури

включають обґрунтування вибору об’єкта аудиту, установлення цілей аудиту,

визначення основних підходів до проведення аудиту, вибір орієнтирів аудиту,

виявлення наявних ресурсів аудиту, а також попередню оцінку результатів аудиту.

При розробці процедур аудиту доцільно використовувати правила

(стандарти) аудиторської діяльності, а також досвід зарубіжних країн. Однак не

можна механічно переносити зарубіжні концепції і стандарти, розроблені на базі

національних управлінських систем, обліково-аналітичних особливостей,

специфіки державного устрою і управлінських структур у сучасну вітчизняну

практику без адаптації до вітчизняних особливостей. З огляду на це, напрямком

подальших досліджень може стати вивчення зарубіжного досвіду аудиту

ефективності та можливостей його застосування в Україні.

Література:

1. Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-

ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм :

постанова Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 р. № 1017 [Електронний

ресурс]. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk.

2. Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-

ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів :

постанова Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 р. № 698 [Електронний

ресурс]. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk.

3. Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-

ревізійної служби аудитуно: фінансової та господарської діяльності : постанова

Кабінету Міністрів України від 31.12.2004 р. № 1777 [Електронний ресурс]. – Режим

доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk.

4. Немченко В. В. Аудит : підручн. / В. В. Немченко. – К. : Центр учбової

літератури, 2012. – 540 с.

Надійшла до редколегії 25.06.2013 р.__

Актуальність проблеми. Ефективне використання бюджетних коштів є однією з найважливіших проблем виконання бюджету у більшості країн світу. Одним із головних завдань держави, її органів і структур є формування дієвого механізму результативного й раціонального використання коштів держави. В сучасних умовах ефективне витрачання бюджетних коштів стає необхідною умовою діяльності бюджетних установ, підприємств, організацій, і є однією з передумов розумного розпорядження державними фінансами та ефективності рішень, що приймаються міністерствами та іншими державними органами.

Актуальність даного дослідження, зумовлена необхідністю вирішення цих проблем лише за умов застосування аудиту ефективності використання бюджетних коштів,  завданням якого є дослідження діяльності, що передбачає економічність, ефективність та результативність державного управління.

Аналіз літературних публікацій та останніх досліджень. Вагомий внесок у розвиток аудиту ефективності використання бюджетних коштів внесли багато вітчизняних вчених, зокрема Ф.Ф. Бутинець, Л.О. Сухарева, Т.В. Федченко, Ю.Д. Радіонов, Н.І. Рубан, С.Є. Стефанов. Основна увага у працях цих науковців була зосереджена лише на проблемах та особливостях аудиту ефективності використання бюджетних коштів, тому питання, щодо шляхів покращення ефективності використання бюджетних коштів залишається відкритим.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є аналіз проблем аудиту ефективності використання бюджетних коштів, визначення етапів проведення аудиту ефективності та розроблення обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності використання коштів державного та місцевих бюджетів у процесі виконання бюджетних програм. А також дослідження поняття бюджетних програм, як об'єкта (чи предмету) аудиту ефективності використання бюджетних коштів.

Виклад основного матеріалу.  Необхідність здійснення державного фінансового контролю виконання бюджетних програм в Україні зумовлена слабкою фінансовою дисципліною, яка спричиняє нецільове використання коштів, залучених на виконання бюджетних програм, та недоліками в організації виконання бюджетних програм, що не сприяє досягненню запланованих цілей.

Серед недоліків в організації виконання бюджетних програм передусім слід виділити слабкість нормативно-правової бази їх виконання (нечіткість визначення цілей програм, джерел і термінів їх фінансування, відсутність механізмів координації виконання програм між їх учасниками та можливості здійснення зовнішнього контролю), недостатність бюджетного фінансування та розпорошення його між великою кількістю учасників виконання (об'єктами контролю), невиконання учасниками бюджетних програм зафіксованих законодавством функціональних обов'язків.

Перехід у 2002 році від принципу утримання бюджетних установ до принципу отримання відповідною установою конкретних результатів від використання бюджетних коштів згідно з Концепцією застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі [4] підтверджує необхідність застосування нового виду державного фінансового контролю - аудиту виконання бюджетної програми.

Відповідно до Методичних рекомендацій щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми, аудит ефективності - це форма контролю, яка спрямована на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей та встановлення факторів, які цьому перешкоджають [2].

Метою здійснення аудиту ефективності є розроблення обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності використання коштів державного та місцевих бюджетів у процесі виконання бюджетних програм, визначення оцінки досягнення запланованих показників (продукту, ефективності, якості), виявлення проблем у виконанні бюджетної програми та розробка пропозицій щодо підвищення ефективності використання ресурсів держави [7].

Для проведення аудиту ефективності, як правило, створюється аудиторська група. Аудитори, що входять до складу цієї групи, повинні мати навички проведення аналізу, написання звітів зі складних питань, що вимагають логічного і ретельного обґрунтованого викладу.

При здійсненні аудиту ефективності виконання бюджетних програм, особлива увага приділяється плануванню роботи, оскільки раціонально складений план дає можливість ефективно провести аудиторську перевірку.

Здійснюючи аудит ефективності, аудитори вибирають та застосовують прийоми і процедури, які відповідають конкретним обставинам. Ці прийоми та процедури повинні дозволяти отримувати достатні, дійсні та необхідні докази, які вмотивовано підкріплюють або спростовують їхні точки зору та висновки.

Для правильного та цільового використання бюджетних коштів складають бюджетні програми, що являють собою систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно по покладених на нього функцій [1].

У Правилах складання паспортів бюджетних програм визначені такі результативні показники ефективності з певним тлумаченням їх значення:

- економність - витрати ресурсів на одиницю показника продукту;

- продуктивність - відношення максимальної кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до визначеного обсягу фінансових ресурсів;

- результативність - досягнення визначеного результату;

- показники якості - сукупність властивостей, які характеризують досягнуті результати якості створеного продукту, що задовольняють споживача відповідно до їх призначення та відображають послаблення негативних чи посилення позитивних тенденцій у наданні послуг (товарів, робіт) споживачам за рахунок коштів бюджетної програми [7].

Основними стадіями та етапами процесу аудиту ефективності виконання бюджетної програми є: причинно-наслідкова стадія; стадія попереднього ознайомлення (планування); стадія основного дослідження; стадія завершального проекту; та стадія подальшого зовнішнього моніторингу.

Кожна стадія характеризується низкою послідовних процедур (контрольно-аналітичних заходів), які можна назвати етапами аудиту. Відповідно до стадій (етапів) аудиту ефективності розмежовується інформаційне середовище і джерела (форми) інформації [8].

Також необхідно зазначити, що виконання бюджету будь-якого рівня завжди має конкретну мету - отримання результатів при використанні бюджетних коштів. Проте, досить часто мета бюджетної програми, на яку виділяють кошти державного бюджету, не досягається, тому що діюча система формування й виконання бюджету не орієнтована на ефективність використання бюджетних коштів, досягнення конкретних запланованих результатів.

На превеликий жаль, неефективне використання бюджетних коштів є досить поширеним явищем у бюджетному процесі, що негативно позначається на розвитку не тільки окремих галузей економіки, а й соціальної сфери, оскільки не будуються та не ремонтуються вчасно й у запланованих обсягах будинки, школи, лікарні, дороги, ще більше розпорошуються бюджетні кошти, знижується рівень соціального захисту населення, зростає кількість об'єктів незавершеного будівництва й таке інше [5].

Ефективне використання бюджетних коштів передбачає повне, цільове їх використання відповідно до затверджених параметрів бюджетного розпису й кошторису витрат.

З точки зору економіки, наслідки неефективного використання бюджетних коштів із часом набирають великих масштабів. Додаткове навантаження на бюджет створює й об'єктивний фактор, а саме нестабільна економічна ситуація, зокрема зміна цінової кон'юнктури протягом року, що зумовлює подорожчання вартості товарів, робіт, послуг.

Проте створення ефективної моделі раціонального використання бюджетних коштів у нинішніх умовах є досить важким завданням, оскільки дуже проблематично встановити межу, де починаються та де закінчуються повноваження органів виконавчої влади у сфері соціально-економічного й культурного розвитку, виходячи з норм законодавства.

Таким чином, ефективність використання бюджетних коштів має вагоме місце в проведенні аудиту ефективності, що дасть змогу:

- оцінити рівень досягнення результативних показників бюджетної програми через співвідношення фактично отриманих та запланованих результативних показників;

- здійснити контроль за використанням бюджетних коштів;

- визначити проблеми, які негативно вплинули на процес виконання запланованих завдань;

- зберегти бюджетні ресурси шляхом внесення своєчасних змін;

- посилити відповідальність керівництва одо організації контролю на всіх стадіях використання бюджетних коштів [6].

Тенденції суспільного розвитку свідчать, що сьогодення вимагає від усіх учасників бюджетного процесу нових підходів до форм і методів роботи. Тому передусім потрібно навчитись ефективно управляти фінансовими ресурсами держави з метою досягнення цілей у найбільш економний, ефективний і результативний спосіб, аби повною мірою забезпечити соціально-економічні потреби і прагнення громадян України.

Висновки. Ефективність стосовно використання бюджетних коштів - це здатність забезпечувати результативність (ефект) процесу бюджетної програми. Тобто ефективність як підсумковий показник розвитку і функціонування системи (бюджетної установи) віддзеркалює взаємообумовленість використання бюджетних коштів, праці й отриманих суспільством корисного результату у вигляді матеріальних благ і послуг.

Аудит ефективності використання бюджетних коштів - це нормативно закріплена, цілеспрямована діяльність державних аудиторів щодо визначення ефективності використання державних вкладень розпорядниками бюджетних коштів.

Наведені проблеми в системі державного фінансового аудиту бюджетних програм несуть в собі загрози неефективного та не результативного використання бюджетних коштів. Тому необхідною умовою для вирішення вищезазначених проблем є розвиток і впровадження аудиту ефективності використання бюджетних коштів, що в подальшому дасть змогу здійснювати контроль за використанням коштів держави, виявляти недоліки щодо їх використання і їх ліквідувати.

Література:

1. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 року № 2456-VI

2. Методичні рекомендації щодо проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетної програми / Наказ ГоловКРУ України від 15.12.2005 р. №444.

3. Правила складання паспортів бюджетних програм та інформації про їх виконання / Наказ Міністерства фінансів України від 29.12.2002 р. №1098 [зі змінами, внесеними згідно з наказами Міністерства фінансів від 01.11.2004 р. №687 і від 14.04.2006 р. №363].

4. Концепція застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі / Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 р. №538-р.

5. Радіонов Ю.Д. Проблема ефективності використання бюджетних коштів // Фінанси України. - 2011. - № 5. - С. 47-55.

6. Стефанов С.Є. Аудит ефективності - закономірності виникнення та перспективи розвитку // Збірник всеукраїнської науково-практичної конференції «Сучасний стан та перспективи розвитку державного контролю і аудиту». - К. : 2009. - 439 с.

7. Федченко Т. Процес аудиту ефективності виконання бюджетної програми // Бухгалтерський облік і аудит. - 2009. - № 6. - С. 50-56.

8. Хаблюк О. Державний фінансовий контроль виконання бюджетних програм: форми та методи // Економічний аналіз. - 2011. - Вип.9. - с.351-353.