Всеобщая история права и государства Графский В.Г 2007 2-е изд -752с

Тема 27. Имперская Россия.

Законы и государственные институты от Петра I до большевистского переворота 1917 г.

Государство в имперский период. — Развитие права в имперский период.

Государство в имперский период

В правление Петра I (1696—1725) царская власть получает новый титул — «императорская» с одновременным удержанием всех прежних. Этот титул был присвоен царю Правительствующим Сенатом (правительством на время отсутствия царя) и Святейшим Синодом (заменил собой патриарший приказ и институт патриарха) по окончании Северной войны в 1721 г. Новый титул подчеркивал причастность российской власти к западноевропейской монархической традиции, тогда как царский титул подчеркивал ее преемственность от византийских цезарей.

Петр I стал одним из первых государственных реформаторов, который обратил свой взор к практике зарубежных государств с вполне определенной и практической целью — усвоение и заимствование отдельных западноевропейских учреждений с одновременным широким вмешательством государства во все сферы общественной и частной жизни. Печать заимствований проявилась в учреждении прокуратуры, полиции, коллегий, в делении страны на губернии, введении Табели о рангах и др.

По обобщению М. Ф. Владимирского-Буданова, «существенные черты империи... заключаются в том, что, соединив в себе постепенно обе половины Руси, став государством общерусским, империя стремится изменить московский государственный строй через усвоение западноевропейских и западнорусских форм путем реформаторского законодательства; почти все учреждения Московского государства уничтожаются и заменяются новыми; различные классы смыкаются в сословия, сама верховная власть получает новые основания; государство из вотчинного и патриархального превращается в полицейское» (Владимирский-Буданов А/. Ф. Указ. соч. С. 239).

Подвергая все стороны социальной и политической жизни дета лизированной регламентации с помощью законов различною объема и направленности в виде указов, регламентов, артикулов и г. д.. царственный реформатор нередко мало считался с результат] вно-

стыо подобных новшеств и тем самым заранее мирился со слабой эффективностью реформ при всей их актуальности и назревшей необходимости.

Русский историк права И. О. Корвин-Милевский однажды сопоставил результаты основанных на принудительной силе законов реформаторских устремлений Петра I с аналогичными усилиями Наполеона и пришел к таким выводам: «История... представляет только два примера универсальных законодательных реформ, которые выдвигаются вперед теми, кто мечтает о систематическом законодательном возрождении... Один из них — решительно отрицательный: Петр Великий, при своем полновластии, гений необузданной энергии, успел окрасить поддельной художественной политурой верхние слои общества; до глубоких масс он не проник, вырыв между ними ныне ужасающую пропасть, он, таким образом, может быть навсегда искалечил свой народ. Что касается Наполеона, строившего действительно на развалинах, то его заслуга состоит именно в том, что он сумел отстроить страну из тех же старых материалов; он поступил как искусные итальянские реставраторы, которые из кусков разбитого мрамора, тщательно их подбирая и восполняя пробелы, возобновляют старинную статую и вновь ставят ее на пьедестал. Его префекты и их компетенция — это бывшие королевские интенданты. Его Conseil d'etal — Grand Conseil dn Roi» (т. е. Государственный совет — это Большой королевский совет. — В. Г.) (Корвин-Милевский И. О. Эскиз законодательных предложений. СПб., 1907. С. 7).

Западноевропейская составляющая реформ впоследствии будет пронизывать обновленческие программные замыслы многих царствующих особ — Екатерины II, Павла I, Александра I и Александра II, вплоть до конституционных законов начала XX столетия в царствование Николая I, смирившегося с созданием парламентскопредставительного собрания в виде Государственной думы. Однако заданная еще Петровскими реформами оторванность правящего класса от остальной части общества и внешний кризис в виде непопулярной и обременительной войны ускорили падение самодержавной монархии, расчистив путь вначале нежизнеспособному республиканскому либерально-демократическому режиму, а затем более удачливому большевистскому режиму, отмеченному утопизмом, враждебностью к прежним правящим классам и новой техникой политического деспотизма.

К положительным результатам Петровских новаций следует отнести формирование требований по соблюдению законности. Место обычая и традиции начинает занимать закон. Идею законности в государстве воплощает в своей деятельности монарх как носитель государственного интереса и одновременно как глава законодательной, исполнительной, судебной и вдобавок церковной политико-органи- зационной деятельности. В уточненной присяге монарха проводи-

лась идея договорного происхождения власти и провозглашалось, что «власть существует в интересах государства и для государства». В толковании к Воинскому артикулу 1715 г. о власти монарха было сказано гак: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет спои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять». Принципиальные требования законности нашли воплощение в Указах «О хранении прав гражданских» (1722), «О соблюдении благочиния во всех судебных местах» (1724), «О важности государственных уставов» и множестве других петровских узаконений.

Помимо требований законности упорядочению управления послужили учреждение Сената (второго после царя органа управления), создание должностной иерархии фискалов с обязанностью проведывать и доносить обо всех нарушениях закона, о злоупотреблениях и волоките. В 1722 г. вводится должность генерал-прокурора, который осуществлял надзор за Сенатом, а также коллегиях и надворных судах. Им же были переподчинены фискалы. После смерти Петра 1 прокуратура пришла в упадок и возвысилась снова только при Екатерине II. В Учреждении для управления губерний 1775 г. в губерниях назначались прокуроры и стряпчие казенных и уголовных дел, которые вместе с генерал-прокурором «смотрят и бдение имеют о сохранении всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняю! целостность власти, установлений, интереса императорского величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки» (ст. 404 гл. XXVII).

В правление Екатерины II для возобновленной кодификационной (Уложенной) комиссии был написан «Наказ» (1766), в котором сформулированы новые представления о системе и роли законодательства. Значительная часть текста, написанного собственноручно императрицей, была заимствована из трактатов французских просветителей (Ш. Монтескье и др.) Заимствования составили около 90% всего текста, состоявшего из 26 глав (526 статей). Новые представления о системе законодательства сводились к следующему: законов должно быть немного и они должны оставаться неизменными; временные учреждения определяют порядок деятельности органов и лиц, регламентируя его посредством наказов и уставов; указы являются актами подзаконными, они могут быть краткосрочными и отменяемыми.

После подготовки «Наказа» создается комиссия по подготовке проекта нового Уложения. В состав комиссии направлялись депутаты от центральных органов управления, уездного дворянства, жителей каждого юрода, однодворцев, пехотных солдат, государственных крестьян каждой провинции, «некочующих инородцев», казаков. Работа над. проектом сопровождалась созданием специальных (част-

ных) комиссий, таких как по вопросам «общего права», правосудия, благочиния, духовно-гражданским, сословий, имений, прав частных лиц и др. Эти комиссии работали до 1771 г., но подготовленные ими материалы были затем использованы при разработке важнейших екатерининских узаконений последней четверти XVIII в. — Жалованной грамоты дворянству (1785), Жалованной грамоты городам (1785), Устава благочиния (1782).

Одним из фундаментальных обновлений в области управления стала губернская реформа, нацеленная на разукрупнение административных делений. В расчет было взято число проживающих, без учета географических, этнических или экономических факторов. На территории губернии числилось около 400 тыс. душ, на территории уезда — около 30 тыс. За 20 лет с ввода в действие «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» (1775) число губерний выросло с 23 до 50. Во главе стоял назначаемый и смещаемый монархом губернатор, во главе нескольких губерний ставился гене- рал-губернатор. Губернское правление состояло из губернского прокурора и двух сотников. Финансовые и фискальные заботы решала казенная палата. Здравоохранением и образованием ведал приказ общественного призрения. Надзор за законностью осуществлял прокурор и два губернских стряпчих (в уезде — только стряпчий). Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Земский суд в составе исправника и двух заседателей также избирался. В городах учреждена была должность городничего (в столице обер-полицмейстера).

Параллельно утверждалась сословная судебная система — были созданы суды для дворян, горожан, государственных крестьян. Апелляционной и ревизионной инстанцией в губернии были судебные палаты (по гражданским и уголовным делам). Сенат был высшей инстанцией для судов всех рангов. Своеобразным выглядел так называемый совестный суд, состоявший из сословных представителей в лице судьи (назначался) и двух заседателей, выбранных от сословий («по дворянским делам двое дворян, по городовым двое граждан, по расправным делам двое поселян»). Они рассматривали гражданские дела в примирительном порядке и некоторые уголовные дела — по делам умалишенных, малолетних, о колдовстве, жалобы на незаконное содержание в тюрьме. При вынесении решения суды руководствовались «естественной справедливостью» (как подсказывала совесть).

В 1801 г. в результате государственного переворота на престол взошел Александр I, вознамерившийся — во избежание потрясений наподобие времен французской революции — «даровать России свободу и предохранить ее от поползновений деспотизма и тирании». Однако разработчиками и проводниками его замыслов поначалу стал узкий круг друзей и единомышленников. Первыми законодательными установлениями реформаторского толка стали законы

1801 г., разрешившие мещанам и государственным крестьянам приобретать незаселенные земли, а помещикам по их желанию, но за выкуп, отпускать крестьян на волю поодиночке или деревнями с наделением землей (закон о «вольных землепашцах»).

Реорганизация государственного строя предполагала введение конституционного правления. Эти цели составили предмет записки «Введение к уложению государственных законов» М. М. Сперанского, выпускника духовной академии, ставшего приближенным императора. В основе реформ лежала идея разделения властей по Монтескье, причем исполнительная власть должна была нести ответственность перед законодательной, а контролирующие функции, помимо императора, выполняло также общественное мнение, для чего требовалось введение политических свобод. Предполагалось создать органы представительной власти во главе с Государственной думой, где все вопросы решались бы голосованием. После обсуждения законопроекты должны были поступать для обсуждения в Государственный совет (создан в 1810 г.) и затем на утверждение императору. В 1802 г. был издан манифест «Об учреждении министерств», положивший начало деятельности отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью, в них усилена персональная ответственность руководителей и исполнителей, возросла роль и влияние канцелярий и дело-

производства.

В 1821 г. была завершена разработка проекта конституции под

названием «Государственная уставная грамота Российской империи», предусматривавшего превращение империи в федерацию из 12 наместничеств с представительными органами в каждом из них и с политическими и гражданскими правами и свободами для поддан ных. Предполагалось учреждение двухпалатного парламента с верхней палатой, именуемой Сенатом и назначаемой царем. Однако проект не был утвержден, была приостановлена и подготовка к выборам в Государственную думу. Отказ Александра I от завершения реформ связан, по всей видимости, с возникшей дворянской и помещичьей оппозицией и опасением стать жертвой заговора, как его отец Павел 1.

В середине века стало очевидным для самых различных социальных групп, что в стране сложилась кризисная обстановка, которая отчасти выразилась в поражении в Крымской войне, отчасти в крестьянском недовольстве и опасениях землевладельцев за своп доходы и привилегии. Император, лишенный каких бы то ни было реформаторских амбиций, был вынужден признать сразу же после восхождения на престол, что освобождение крестьян есть дело неотложное и что «гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, нежели снизу» (30 марта 1856 г.). Выразитель консервативных настроений, историк и публицист М. Погодин взывал к новому императору с таким обращением: «Свобода! Вот слово, которое должно раздаться

лаблении дворянско-помещичьего всевластия. Через пять лет после начала реформы 4/5 всей земли принадлежало общине и только 1/5 часть лично крестьянам. Картина эта не сильно изменилась и через 40 лет, после небольшого ускорения, которое придали этому процессу аграрные преобразования правительства Столыпина.

В самом начале следующего века Б. Н. Чичерин так оценил пореформенную конституционную ситуацию, лишенную важных и существенных новшеств: «Воображать, что один и тот же образ правления пригоден для народа, находящегося в крепостном состоянии, и для гражданского быта, основанного на свободе, есть политический абсурд... Как скоро крепостное право отменено внизу, так требуется упразднение его и наверху. Тогда для народной жизни наступают иные задачи, свобода предъявляет свои права... Гражданская свобода должна быть закреплена и упрочена свободою политической...

В этом состоит задача двадцатого столетия» (Новое время. 1990. № 4. С. 42).

Прогноз публициста отчасти сбылся после царского Манифеста 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и последующего издания «Основных законов Российской империи» (1906), повлекших за собой признание политических свобод и учреждение представительного органа власти в виде выборной Государственной думы и реформированного Государственного совета. Однако затянувшийся процесс социально-политической модернизации имел непоследовательный и вынужденный характер и делал правящий режим уязвимым для оппозиции и разрушительных действий. Тяготы Первой мировой войны усилили рост социальной и политической напряженности в стране. Политический кризис перешел в системный кризис власти. Февральская революция 1917 г. упразднила монархию, но содействовала дестабилизации правопорядка и возникновению двоевластия — власти Советов (органов политической активности революционно настроенных слоев и групп общества) и учреждений Временного правительства. Оставлены без должного регулирования аграрный и национальный вопросы, вопросы войны и мира. Этой ситуацией удачно воспользовались большевики — леворадикальное крыло политического спектра, сумевшее выиграть борьбу за власть и влияние в Советах и совершить переворог, свергнувший Временное правительство.

Развитие права в имперский период

Важнейшим источником права в имперский период стал закон, издаваемый от имени императора. На практике действовало и обычное право, особенно в сельской местности. Разнообразие целей и задач законодательной политики, преследуемых верховным правителем, потребовали упорядочения терминологии и классифика

законодательных актов, чем особенно озаботились вначале Екатерина II, а затем Сперанский. Существовало несколько видов законодательных актов. Уставы устанавливали постоянные нормы в жизни отдельного ведомства в какой-то определенной области законодательного регулирования. Таковы уставы: воинский 1716 г., морской

1720 г., о векселях 1729 г., устав благочиния 1782 г. Следующий вид — регламенты, учреждения, образования. Сюда относятся: генеральный регламент 1720 г., регламенты отдельных коллегий 1719— 1721 гг.; учреждения о губерниях 1775 г.; образование министерств 1802 г., образования Государственного совета 1810 и 1811 гг. Самыми распространенными и действенными были указы, которыми постепенно было изменено все содержание Уложения Алексея Михайловича и новоуказных статей конца XVII в. общим числом свыше 1500. Некоторые указы имели длительное и широкое значение, например Указ о единонаследии 1714 г., Табель о рангах 1722 г., Указ о реформе суда 1723 г.

Самым крупным мероприятием в области законодательной деятельности была подготовка под руководством М. М. Сперанского и опубликование двух «грандиозных трудов» (Г. В. Вернадский) — Полного собрания законов и Свода законов (первое издание 1832 г., вступил в силу с 1 января 1835 г.). Такого собрания упорядоченных узаконений за несколько столетий не знала ни одна европейская страна. В Полном собрании законов были помещены отдельные правовые акты, изданные после Уложения (1649) и вплоть до царствования императора Николая I. Узаконения последнего составили тома второго Полного собрания законов, которое продолжалось при Александре II и закончилось его царствованием — всего 55 томов или 125 книг. С 1 марта 1881 г. началось третье Полное собрание законов.

Свод законов представлял собой сведенные вместе и систематизированные акты по определенным направлениям законодательного регулирования. Он был собран в 15 томов (издания 1832, 1842 и 1857 гг.; после этого выходили новые издания отдельных томов или части томов).

Построение Свода законов согласно его «общему содержанию» располагалось по следующей схеме: Основные Государственные законы

(т. I ч. 1); Законы органические и учредительные (учреждения мест и властей государственных, уездных, городских и сельских — т. I ч. 2; т. II—III); Законы правительственных сил — уставы о повинностях во- енно-служебной и земских, уставы о доходах и имущественных отношениях или уставы казенного управления (т. IV—VIII); Законы о состояниях (т. IX); Законы гражданские и межевые (т. X); Уставы государственного благоустройства (т. XI—XII); Уставы благочиния

(законы полиции) (т. XIII—XIV); Законы уголовные (т. XV, впоследствии был добавлен т. XVI, куда вошли судебные уставы после реформы 60-х гг. XIX в.). В Свод законов частично вошли «законы право-

славной церкви» и «законы военные». Последние были кодифицированы в издании «Свод военных постановлений», 1839 г. (см.: Вернадский Г. В. История права. СПб., 1999. С. 108 и след.).

Входе систематизации Сперанским были разработаны концептуальные основы построения системы права и законодательства с учетом европейских образцов государственного управления и профессионального юридического образования, которые с некоторыми коррективами сохранялись до 1917 г. В области уголовно-пенитен- циарной политики характерна адаптация французской трехчленной классификации преступлений и наказаний в зависимости от вида наказания (триада нарушение—проступок—преступление). В 1845 г. было введено в действие «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», в котором под преступлением понималось «как само противозаконное деяние, так и неисполнение того, что под страхом наказания законом предписано» (это определение во многом напоминает французское из Уголовного кодекса 1810 г.). Набор наказаний представлял собой сложную иерархию из уголовных (смертная казнь, гражданская смерть в виде лишения всех прав состояния, каторга, ссылка на поселение в Сибирь и на Кавказ) и исправительных наказаний (от лишения всех особенных прав и заключения в тюрьму до внушения).

ВУставе об управлении инородцев от 2 июля 1822 г. уголовными (т. е. собственно преступными, влекущими тяжкое, то есть мучительное и позорящее, как у французов, наказание) Сперанский предложил считать мятеж, намеренное убийство, грабеж и насилие, «делание ложной монеты. Все же прочие дела, не выключая и кражу,

пока нравы их образованием не умягчатся, считать исковыми». И только «в проступках в российских юродах и селениях разбираются они местного полициею на основании общих положений». При этом признавалось, что «кочующие и бродячие инородцы управляются по их собственным степным законам и обычаям», которые следует печатать на русском и местных языках. Пробелыюсть степных законов должна была восполняться российскими узаконениями (Кодан С. В. Юридическая политика Российского государства в 1800— 1850-е годы. Ч. 2: Направления, линии и процессы институционализации. Екатеринбург, 2004. С. 76).

Еще одним поворотным событием в политической истории России стал 1906 г., когда были приняты Основные законы, превратившие, по некоторым оценкам, самодержавную Россию в конституционное государство {Котлиревскып С. А. Конституционное государство: Юридические предпосылки русских Основных законов. М.. 2004). Разумеется, что сами Основные законы от 23 апреля были только юридическими предпосылками для такого превращения, но они в то же самое время пребывали в определенных отношениях с «естественными и легальными возможностями их развития». То есть новая перспектива государственного устройства становится более он-